土地資源配置調研報告

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以國有土地實行有償使用、無償使用和市場配置的標準來劃分，我認為中國國有土地配置可分為四個階段：

第一階段是不斷弱化的市場配置階段（1949年至1954年）。1954年以前，國家對城市國有土地實行有償使用，無論全民所有制單位還是集體所有制單位，只要使用城市國有土地，都必須向國家交納租金和有關稅費。這一時期，從制度上并未否定城市土地具有價值、可以收益的商品屬性。從理論上講，只要承認土地具有商品屬性，必須有償使用，那么就不能否定土地價格在交易中的作用，因此，這種土地有償使用制度，實質上具有市場配置的含義，盡管當時價格機制的功能十分弱化，市場的作用十分有限且正逐步消亡。所以，這一階段的土地配置，屬于弱化的市場配置。

第二階段是高度集中的計劃配置或行政配置階段（1955年-1987年）。1954年以后，我國建立了高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，與此相適應，1954年財政司字15號文件和內務部的有關文件規(guī)定：國營企業(yè)、國家機關、部隊、學校、團體及公私合營企業(yè)使用國有土地時，應一律由政府無償撥給使用，均不再繳納租金。集體所有制單位和個人使用國有土地，雖不是無償劃撥，但所交費用甚少，基本上也是無償無限期使用。自此，城市土地也取消了有償使用，確立了行政劃撥土地制度。國有土地的行政劃撥制度具有劃撥手段的行政性、使用期限的無限制性、土地獲取和使用的無償性、土地物權的無流動性四個特征。土地劃撥后，用地者取得了劃撥土地使用權，實現(xiàn)了土地的所有權與使用權的分離，但這種所有權在經(jīng)濟上未得到任何體現(xiàn)，這種使用權也被禁止獨立流轉。土地不是商品，也不存在土地市場，因此，國有土地資源的行政劃撥制度，其實質就是土地資源的計劃配置制度。可以說，在30多年的時間里，土地資源的計劃配置通行于我國基本建設項目用地、城鎮(zhèn)建設用地、獨立工礦區(qū)建設用地、以及其他各種國家建設用地。換言之，舉凡國家基于經(jīng)濟、文化、國防建設及舉辦社會公共事業(yè)的需要而征用集體土地或者使用國有土地的場合，均適用于計劃配置制度。這種典型的行政配置方式一直持續(xù)到1988年憲法的修改。

第三階段是準市場配置階段（1988年-2000年）。所謂準市場配置，是指界于計劃配置方式與市場配置方式之間的、價格機制未充分發(fā)揮作用的土地資源配置方式。這種配置的最基本特征是政府行政定價，具體表現(xiàn)形式是土地有償使用。我國國有土地有償使用的實踐始于上個世紀八十年代初期。1982年，廣州、撫順等城市開始對國有土地收取土地有償使用費和場地占用費，特別是1987年，深圳市第一次協(xié)議出讓國有土地使用權和第一次拍賣出讓國有土地使用權，突破了國有土地使用權不允許轉讓的法律規(guī)定。1988年，七屆人大一次會議通過的《憲法》（修正案）規(guī)定：“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。這次修憲是一次歷史性突破，是我國土地使用制度的根本性變革，標志著在我國的根本大法上承認了土地使用權的商品屬性，具有價值和使用價值，可以進行市場，以多種方式流轉。1990年國務院出臺的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（55號令），以行政法規(guī)的形式，確立了國家實行城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓、轉讓制度。1995年1月1日起施行的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度。1998年修訂的《土地管理法》進一步明確規(guī)定：國家依法實行國有土地有償使用制度，建設單位使用國有土地應當以出讓等有償方式取得。應該說，憲法的修改和幾部重要法律法規(guī)的出臺，為國有土地有償使用在我國的確立奠定了制度基礎。可以說，這一階段的國有土地資源配置，主要是變無償、無限期、無流動的行政劃撥供地，為有償、有限期、有流動的出讓供地，但由于大量的建設用地仍然實行劃撥供地，因此，在制度格局上，是劃撥制度與有償使用制度并存，且劃撥制度的覆蓋面大于有償制度。同時，由于協(xié)議出讓在很大程度上都由政府定價，帶有較強的行政色彩，土地使用權的價值并沒有在市場上體現(xiàn)出來，因此，盡管協(xié)議出讓制度從根本上有別于行政劃撥制度，但并還不是充分體現(xiàn)公開、公平、公正法則的市場配置制度，而應界定為一種準市場配置。

第四個階段是準市場配置與市場配置并存階段（2001年至今）。從資源配置的制度層面分析，2001年以前的國有土地配置制度，主要是以行政劃撥和行政定價的非市場配置為主體，而其后的國有土地、特別是國有經(jīng)營性土地配置，則逐漸步入了以市場形成價格為核心的市場配置軌道。從非市場或準市場配置到市場配置的政策分水嶺，就是2001年國務院下發(fā)的《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（即國務院15號文件）。15號文件明確提出：商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應計劃公布后同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招標、拍賣方式提供。國務院15號文第一次明確具體地提出了國有土地招標拍賣的范圍和界限，是經(jīng)營性國有土地必須實行市場配置的第一個國家政策。自此，經(jīng)營性國有土地招標拍賣（包括后來的掛牌）供地作為一種市場配置方式，登上了國有土地資源配置的歷史舞臺。

可以說，從2001年15號文件到2004年的短短三年，以國有土地招標拍賣掛牌為基本形式的市場配置制度的初步確立，產(chǎn)生的效應也極為顯著。一方面，在國有土地供應總量中，出讓的土地面積增長較快，2000年，全國劃撥和出讓國有土地共129202公頃，其中劃撥供地占62.36%，出讓占37.64%。2003年，全國劃撥和出讓國有土地共258860公頃，其中劃撥供地比例下降為25.21%，出讓比例提高到74.79%。另一方面，在國有土地出讓中，招標拍賣掛牌出讓的比例大幅度提高。1999年，在全部出讓土地中，招標拍賣出讓面積僅占2.38%，協(xié)議出讓占97.62%。2003年，招標拍賣掛牌出讓面積提高到27.94%。

目前，在國有土地供應中，劃撥與有償并存；在出讓供地中，協(xié)議出讓仍占相當比重，市場配置制度在全部的國有土地供應中尚未全面確立。2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確提出：要大力推進土地資源的市場化配置，逐步實行經(jīng)營性基礎設施用地有償使用和推進工業(yè)用地的掛牌拍賣掛牌出讓。這一決定，既是對土地資源市場配置方向的充分肯定，也昭示了中國政府擴大市場配置范圍，推進市場化進程的決心。可以預見，隨著國有土地供應逐步取消減少直至取消計劃配置，代之以有償使用的準市場配置，逐步取消或減少工業(yè)用地的準市場配置，代之以招標拍賣掛牌出讓的市場配置，市場配置土地的范圍和數(shù)量將進一步擴大，適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地市場建設將進一步強化。

自招標拍賣掛牌方式產(chǎn)生以來，社會上就存在著這樣一種聲音：即招標拍賣掛牌方式供應土地抬高了地價—地價高導致房價高—高房價造成了房地產(chǎn)市場動蕩、造成了老百姓買房難。于是，否定國有土地招標拍賣掛牌出讓制度的觀點和文章常見報端，有的提出以劃撥方式配置土地，有的提出把土地出讓金并入物業(yè)稅中。不可否認，在土地資源計劃配置向市場配置轉換的過程中，由于制度設計不完善及操作層面不規(guī)范等種種原因，使包括出讓、租賃在內的土地有償使用制度和招標拍賣掛牌和協(xié)議方式在內的土地配置政策所應有的正向效應未能充分發(fā)揮出來。但是，這決不能成為否定市場配置制度，重回計劃配置的理由。因為計劃配置制度，從根本上悖逆了市場經(jīng)濟的發(fā)展方向。

我認為，實質上，目前土地市場中存在的問題，宏觀層面姑且不論，從微觀層面上看，根本原因是市場配置的范圍過窄，作用遠未發(fā)揮出來。所以，如何完善市場配置制度，建立和規(guī)范市場配置程序，擴大市場配置范圍，才是解決問題之根本。從上個世紀七十年代末開始的中國經(jīng)濟體制改革，其基本走向就是建立符合中國國情的社會主義市場經(jīng)濟體制。二十多年后的今天，商品、資金、技術、勞動力等當初不實行市場配置的資源均早已實行了市場化配置，極大地促進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。深化土地使用制度改革，需要發(fā)揮價格機制在土地資源配置的作用。建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制，要求加快國有土地資源配置的市場化進程。土地資源市場配置，時不我待。