鄉鎮干部生活狀況報告

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為加強黨的基層組織執政能力建設，**省委組織部黨建研究所組織力量對全省鄉鎮干部的工作生活狀況進行了調研。調研組按照區域位置和經濟狀況，在全省選擇了平原、山區、沿海等8種類型，經濟實力分別居于強、中和差的33個鄉鎮作為問卷調查對象，收回有效問卷1716份。同時，深入到秦皇島、唐山、滄州、張家口等4個市、12個縣（市區）、18個鄉鎮實地調查。

調研顯示，目前鄉鎮干部的工作生活狀況，總體上可以概括為“有喜有憂”、“差別較大”。喜的是，在改革開放的新時期，廣大鄉鎮干部表現出了較好的精神狀態和工作風貌，努力轉變觀念，謀求發展，為促進農村穩定、農業發展、農民增收，做出了一定貢獻，這是主流。憂的是，鄉鎮干部身處基層，處在各種問題和矛盾的焦點上，工作任務繁重，壓力較大，面對改革發展的新形勢，還有許多困惑和不適應的地方。“差別較大”是說，由于經濟發展程度不同，鄉鎮干部無論從思想解放、工作創新、作風轉變、工作方式方法上，還是從辦公條件、生活福利待遇上，都存在比較大的差異。

一、鄉鎮干部隊伍的積極變化

從調研的情況看，各市、縣（市區）黨委、政府對鄉鎮工作普遍比較重視，廣大鄉鎮干部也主動適應新形勢、新變化的要求，積極探索一些新的工作方式方法。一是由管理型干部向服務型干部轉變。鄉鎮干部的發展意識、服務意識明顯增強，已經從“催糧要款，刮宮流產”的傳統工作模式中解脫出來，充分發揮鄉鎮黨委政府在連接農民群眾和市場之間的橋梁紐帶作用，創造一切有利條件，為群眾走向市場提供資金、信息、技術和優化環境等方面的服務。二是由“經驗”型干部向“創新”型干部轉變。面對新形勢、新情況，鄉鎮干部特別是黨政主要領導干部，改變了過去憑經驗工作的狀況，直接深入到一線，調查研究，有針對性地創新工作措施，從而使一些棘手問題得到解決。三是由命令型干部向親和型干部轉變。今年中央出臺的1號文件，對新時期加強和推進農村工作、解決“三農”問題提出了一系列政策、措施和要求。相應地，對于直接從事農村工作的鄉鎮干部提出新的更高要求。面對這種情況，許多縣區實施了形式各異的“素質工程”，鄉鎮干部的整體素質有了很大提高，在群眾中的形象和威信也有了很大轉變。四是由單一型干部向復合型干部轉變。近些年來鄉鎮干部的文化結構有了明顯改善，1716名被調查對象中，大專以上學歷1079人，占62.9%，在一些經濟比較發達的鄉鎮，這一比例達到70%以上。文化素質的提高，使鄉鎮干部的工作能力普遍增強。同時，各縣（市、區）委也十分重視鄉鎮干部的在職教育和培訓，使鄉鎮干部能夠不斷適應農村發展的要求，緊跟時代步伐。

二、鄉鎮干部工作上面臨的困難

從調查的情況看，受各方面因素制約，在如何解決改革發展過程中產生的問題，鄉鎮干部還面臨著許多困難。

1.權力有限與責任無限。調查顯示，目前鄉鎮機關中，除政協、統戰部門沒有單獨設立外，其余各部門都與市、縣機構一一對應，承擔著繁重的工作任務。同時，群眾也把鄉鎮視為可以解決一切問題的政權組織，事無大小，全部“一股腦”地找鄉鎮。鄉鎮干部這樣形容他們的工作：“兩眼一睜，忙到熄燈。”一方面，鄉鎮工作繁雜，責任重大；另一方面，近些年來，鄉鎮的權力呈現逐漸萎縮和弱化的趨勢，工商、稅務、公安、司法全部條條管理，甚至有些地方就連廣播、民政等部門的人權、財權也上劃到縣（市區），而工作任務卻要由鄉鎮來完成，使鄉鎮成了有限權力、無限責任的“工作部”。

2.面對改革，無所適從。調研中發現，不少鄉鎮干部在新情況新問題面前，顯得有些茫然。突出表現是：在發展上，隨著農業稅的逐步取消，鄉鎮財政將會更加緊張，興辦公益事業有心無力；思想畏難，“等、靠、要”思想比較嚴重。在推進基層民主政治建設進程中，由于一些現行的法律制度還不完全適應農村工作的實際，鄉鎮干部方法不多，造成一些政策、法律難以落實，違法違紀現象不斷發生。如個別村民強占宅基地、超生問題，本來有法可依，但實際上法院根本管不過來，鄉鎮干部對此束手無策，只能對其進行罰款了事。

3.債務負擔沉重。所調研的51個鄉鎮負債總額5.98億元，平均每個鄉鎮負債接近1172萬元，遠遠高于全國平均水平（全國鄉鎮平均負債450萬元）。從調查的情況看，鄉鎮債務主要由四個方面組成：創辦農村基金會時欠個人的錢；“普九”達標欠下的債務；創辦鄉鎮企業的銀行貸款；興辦公益福利事業形成的債務。一些同志反映，在基層每搞一項硬性工程，鄉鎮就要“抵押”掉一層樓。

值得注意的是，近年來鄉鎮負債不但沒有減輕的跡象，而且還呈現出逐年增加的趨勢。一位鄉鎮干部分析了負債增加的兩個原因：一是財政體制沒有變。稅費改革，對縣級特別是以農業為主的縣級財政影響很大，可現行的財政體制并沒有改變，每年鄉鎮實際收到的稅與上級所定的稅收任務有較大缺口，這個缺口鄉鎮必須用自己的錢來墊付；二是鄉鎮人員并沒有減少。這些年來，除個別選調生進入到鄉鎮公務員序列外，幾乎所有鄉鎮都未補充招考過公務員，可包括約占20%左右的復員退伍軍人和大中專畢業生，這些人都需由鄉鎮來供養。改革后，縣財政供養人員是少了，但鄉鎮的供養包袱卻加重了。

4.信訪壓力很大。調研中，鄉鎮干部認為，目前上訪可分為三種類型：一是有理有序，二是有理無序，三是無理無序。其中“無理無序”的比較普遍，也最讓鄉鎮干部感到頭疼。一到重大節日或中央、省市重大活動的時候，鄉鎮就特別緊張，為做好一個“釘子戶”的工作，不得不出動多名鄉鎮干部晝夜“陪同”。一些鄉鎮干部無奈地說：“上訪就是一個火球，即使被燙死，也要緊緊地攥在手里。”

5.一票否決名目繁多。一位鄉黨委書記細數了林林總總的“一票否決”：計劃生育、安全生產、環境保護、綜合治理、“普九”達標……。過多過亂的“一票否決”，最終導致三種結果：一是鄉鎮干部過多地關注那些“硬任務”、“硬指標”，誰逼得緊，就先抓誰的，從而影響了鄉鎮中心工作的正常開展。二是“賬多不愁，虱多不咬”。滿頭“緊箍”與不戴“緊箍”的結果不會有太大的差別。三是一旦一項工作被否，即使其他工作干得再好，也評優無望，破罐子破摔。

6.村級組織弱化，鄉鎮工作難度加大。調查中發現，部分村干部的依賴思想還比較嚴重，村里的大事小情都找鄉鎮，久而久之，一些村級組織的一線控制能力呈現弱化趨勢，農民有了事情不是找村干部解決，而是直接到鄉鎮反映。村委會直選后，村“兩委”關系不和諧問題有增無減，鄉鎮在協調“兩委”關系上花費了不少精力。

三、鄉鎮干部生活狀況

1.辦公條件。在辦公用車上，一般鄉鎮都有2部辦公用車，條件好的能夠達到5部，條件差的鄉鎮也至少有1部。在辦公用房上，條件都不錯，好的鄉鎮基本是樓房。條件一般的鄉鎮大多是平房、舊房，也收拾得比較整潔、干凈。在辦公設施上，平原、沿海、兩路（鐵路和高速公路）沿線等地的鄉鎮多數都配備了電腦等現代化辦公用品，有些地方還能上網。但是在壩上、山區以及經濟相對欠發達的部分鄉鎮，還普遍存在辦公經費緊缺、辦公用房緊張、辦公設備簡陋等情況。

2.收入情況。幾年來，鄉鎮干部的工資呈現出穩步增長的趨勢，且全部納入縣（市區）級財政，統一發放，有了可靠的保證。但因經濟條件不同，各地工資水平也不盡相同，有些地方能夠全額發放，有些地方只能發“前六項”，“檔案工資”與實發工資之間相差最多的每月達到300元。從總體上看，絕大部分鄉鎮干部的家庭收入是工資性收入，而且比較低。問卷調查顯示，鄉鎮干部家庭年總收入在1萬元以下的占87%；鄉鎮干部年總收入占家庭總收入的比重在50%以上的占54.2%。此外，分配到鄉鎮由鄉鎮供養的退伍軍人、大中專畢業生的生活狀況應引起注意。他們的月工資好的在400元左右，最低的只有100多元。雖然收入低，卻承擔著和其他人一樣的工作量，有些人甚至還是鄉鎮工作的骨干。

3.福利待遇情況。鄉鎮干部的福利待遇與鄉鎮的經濟發展情況緊密相關，越困難的鄉鎮，干部的福利待遇越差，住房公積金、醫療養老保險、誤餐費等基本沒有，有些地方甚至連取暖費、防暑降溫費這樣最基本的福利也保證不了。調查中我們發現，目前鄉鎮普遍存在著“同工不同酬”的現象，黨務干部待遇偏低。如農業、紀檢、人武、政法、信訪、計生等崗位都有崗位津貼，組織、宣傳等黨務工作崗位卻沒有；有著幾十年工齡的老干部不如剛剛參加工作的普通稅務干部收入高。鄉鎮干部形容這是“中央軍地方軍，苦樂不均”。

4.住、行、餐情況。鄉鎮干部的住房條件有了明顯改善。在1716名問卷調查對象中，人均住房面積在20平米以上的有1211人，占70.6%。房產來源基本上是按市場價自行購買或自建，只有小部分的城中鎮干部享受過“福利分房”政策。鄉鎮干部上下班和工作使用的交通工具基本是摩托車，個別鄉鎮配備了通勤班車。少數鄉鎮按照“鄉鎮出一點，個人拿一點”的原則，給鄉鎮干部辦理了人身保險。調查的所有鄉鎮都建有小食堂，好的鄉鎮每餐能保持2至4種主食和菜，個別偏遠鄉鎮則長年實行“兩餐制”。

四、加強鄉鎮干部隊伍建設的對策思考

1.提高認識，進一步強化鄉鎮地位。“基礎不牢，地動山搖”。鄉鎮工作和鄉鎮干部關系農村穩定、農業發展、農民致富，關系農村基層組織和政權建設，關系黨的執政基礎。加強鄉鎮工作，關心鄉鎮干部，提高他們的執政能力，是加強和鞏固黨的執政基礎的重要內容。在我們問及村干部、村民代表“如果沒有鄉鎮，你們感覺怎么樣”時，所有被調查對象都回答“絕對不行，如果沒有鄉鎮，我們就沒有了主心骨。”張家口市副書記曹英忠同志說，這些年來，鄉鎮在穩定發展中承受了重負，沒有他們，“非典”怎么防？怎么治？經濟怎么搞？市場怎么闖？前一段時間有人提出，要撤銷鄉鎮，這是不了解中國農村實際的想法。

2.規范鄉鎮職能，轉變工作方式。確定和規范鄉鎮職能是鄉鎮改革的首要條件。根據調查的情況，我們認為目前應進一步強化鄉鎮以下幾個方面的職能：一是促進發展的職能。要轉變工作方式，從計劃管理，轉變到總體謀劃、鋪路架橋、引導服務上，在市場和農民之間架起橋梁，解決農民與市場的銜接問題。二是維護穩定的職能。包括政治穩定和社會穩定。中央重大方針政策必須貫徹到村鎮；完善信訪考核方式，及時把矛盾消化在基層；組織協調有關部門打擊車匪路霸、偷盜扒竊，保證群眾生命財產安全；抓好安全生產，提高處理突發事件的能力；積極組織村民排查矛盾，及時解決民間糾紛。三是推進基層民主政治建設和依法行政的職能。特別是要提高鄉村干部和有關執法部門人員的依法行政素質，推進依法行政進程。四是推動公共事業發展的職能。大力發展教育、文化、衛生事業，提高農民群眾的道德文化素質；根據條件，加強本區域的基礎設施建設，不斷改善環境條件。五是加強基層黨組織建設的職能。要積極開展“三級聯創”活動，創建“五個好”鄉鎮黨委和農村黨組織。

3.理順編制、待遇，建立激勵約束機制。一要理順編制。目前鄉鎮編制的情況是：行政上缺編，全額事業單位滿編，自收自支事業單位超編。調研中，縣鄉同志都提出應該解決這個問題。具體措施是，人事部門制定針對鄉鎮進人的有關政策規定，采取考試和業績推選的辦法，每一年或兩年進行一次考選，逐步將鄉鎮現在編外的業務骨干轉入行政編制或事業編制。二要理順鄉鎮干部待遇。省有關部門應對鄉鎮干部的待遇項目及其執行標準，提出統一的政策指導性意見，各市、縣根據本地發展程度，制定地區性待遇標準，作出統一規定，消除差別。三要建立鄉鎮干部的激勵約束機制。在理順編制待遇的基礎上，研究制定鄉鎮干部的“因素工資法”。以公務員前四項工資和事業人員的基礎工資為基礎，將其他崗位津貼、補貼納入崗位浮動工資，按崗位職責完成情況浮動發放；將公務員和事業編制人員的年底獎金統籌起來，按鄉鎮統一部署的中心工作任務完成情況，進行獎勵或扣減。四要關心特困鄉鎮。市縣對困難鄉鎮進行排查，然后對特困鄉鎮的辦公用房和微機、電視等設備配置，或市縣財政拿錢，或協調責成市縣直部門幫助解決。

4.減壓減負，營造寬松環境。一是減壓。對鄉鎮林林總總的“一票否決制”，建議省委提出要求，由市縣統籌考慮，不搞單項評比否決。對鄉鎮的上訪工作責任，要區分情況，客觀對待，改變“一刀切”的責任追究辦法。同時對于“無理無序”的上訪者，不能過分地“寬容”。二是減負。對于鄉鎮所背的沉重債務，一方面要鼓勵鄉鎮領導干部通過發展的辦法，逐步消赤減債。另一方面，對于關停并轉的鄉鎮企業，依法該破產的破產，清查資產，抵轉債務。同時，今后興辦公益事業，上級部署的工程活動，要結合本地實際，不搞“一刀切”的硬性推進。三是樹立正確的輿論導向。對新聞媒體的宣傳導向予以規范，以正面宣傳為主，正確評價鄉鎮干部，營造有利于鄉鎮干部開展工作的寬松環境。