管理型公共財政調研報告

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公共財政與市場經濟發展相適應，有一個從功能型向管理型發展的過程。功能型公共財政作為財政的最基本功能，是在明確政府與市場關系的基礎上界定財政職能，確保財政既不“缺位”也不“越位”；管理型公共財政是公共財政發展的新階段，是在功能型公共財政基礎上用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金使用的公開、透明、高效。現代國庫管理制度通過新型的預算執行制度及運作機制，將管理融合于預算執行的各個環節，有利于提高預算執行的透明度，有利于提升財政資金的運行效率和效益，是管理型公共財政的正確選擇。

一、現代國庫管理制度：財政管理制度的一場革命

傳統意義上的國庫是指負責辦理財政收入收納、劃分、留解和庫款支撥的“國家金庫”。隨著經濟與政府財政活動的日益擴展，現代國庫職能逐漸拓展到公共財政管理的諸多方面。從國際貨幣基金組織（IMF）給出的定義可以看出，國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預算執行，保管政府資產和負債的一系列管理職能。國庫集中收付管理、國債管理和國庫現金管理構成現代國庫管理制度的核心內容，三者相互促進，有機一體，與其他國庫管理制度共同構成現代國庫管理制度，較好地實現了國庫的一系列管理職能，是一個科學的財政管理體系。與傳統國庫相比，現代國庫不僅內涵豐富，更重要的是確立新的制度安排和運行機制，創新管理方式和手段，革除傳統國庫存在的資金分散收付、運行效率和使用效益較低、透明度不高等弊端，實現了財政管理制度的革命。

（一）國庫集中收付管理。

國庫集中收付管理作為現代國庫管理的基本制度，是指通過建立國庫單一賬戶體系，規范財政資金收入和支付運行機制，進而提高預算執行的透明度以及資金運行效率和使用效益的財政管理活動。國庫集中收付管理的主要內容一般包括三個方面。一是完善的國庫單一賬戶體系，即財政部門作為接受政府委托負責管理財政資金收支活動的具體承擔者，需要依托于國庫單一賬戶體系，統一核算政府財政收支活動，財政收入通過國庫單一賬戶體系直接繳入國庫，財政支出通過國庫單一賬戶體系直接支付到收款人，所有財政資金收付活動都納入國庫單一賬戶體系管理。二是規范的財政資金收付程序和方式，即財政收入按照規范的收入程序和方式直接繳入國庫單一賬戶，財政支出通過規范的資金支付程序和方式將資金直接支付給商品和勞務供應者，在實際支付業務發生前，財政資金余額全部保留在國庫單一賬戶中。三是對財政收支活動實行有效的監控，即財政部門通過引用現代信息技術，對每一筆財政資金收支活動進行實時監控，有效地解決財政資金運行中的信息不對稱、風險控制以及透明度等問題，實現財政資金的安全、規范和高效運行。

國庫集中收付管理為現代國庫管理制度的建立奠定了基礎。國庫集中收付管理通過設立設計科學的賬戶制度和資金收支運行機制，可以提高財政資金運行的透明度，使財政部門在預算執行上程序透明，使每一筆財政資金的支付使用過程透明，保障財政資金支付使用的安全性、規范性和有效性；可以簡化財政資金收付流程，減少資金運行中間環節，提高資金入庫和支付效率。更為重要的是，國庫集中收付管理還可以使所有尚未支付的財政資金保留在國庫單一賬戶中，統一歸于國庫管理，實現財政部門對政府現金流的有效控制；同時，財政部門在及時了解國庫庫款變動和預算執行情況的基礎上，通過建立國庫現金收支基礎數據庫、加強財政用款的計劃性和選擇科學有效的預測方法等一系列措施，能夠對未來某一時間段（如美國為9個月、英國為5個月）每日國庫現金流量進行滾動預測。財政部門控制政府現金流、實現對國庫現金流的準確滾動預測，為開展國庫現金管理和加強國債管理與國庫庫款緊密銜接提供了條件，為實現提高財政資金運行效益、降低財政籌資成本奠定了基礎。

（二）國債管理。

國債管理是在控制國債規模和國債風險的前提下，通過國債發行、兌付、交易等一系列管理活動，長期以最小的成本滿足財政籌資需要，同時促進國債市場發展。經濟合作與發展組織（OECD）將國債管理的原則歸納為在確保國債按時足額償還、保證國債市場流動性的同時，定期滾動發行關鍵期限國債，提高國債管理的定期性和預見性。各國采用的債務管理工具有很多種，其中包括組合發行不同種類的債券。有可流通和不可流通的債券，固定利率、浮動利率和通脹指數債券，短期、中期、長期甚至超長期債券，向機構投資者發行的普通債券和向個人投資者發行的儲蓄債券。采用發行、續發行、買回債券、換券等各種融資方式，并根據國庫庫款預測情況和市場變化對融資額和融資頻率適當調整。綜合運用官方定價、承購包銷、現價發行、價格招標等各種定價機制，面向承銷團成員或一級交易商發行國債。適當運用貨幣掉期、利率掉期、遠期等各種衍生融資工具，以實現債務風險與籌資成本的最佳組合。各國對國債規模的控制分為國債發行額管理和國債余額管理兩種，國債余額管理又分為國債限額管理和預算差額管理兩種。國債限額管理是立法機關為政府發行國債設置一個額度限制，在此限額內，政府自行決定國債發行品種、時間和發行方式；預算差額管理是立法機關每年審批預算赤字或預算盈余，即國債規模的增量或減量，不審批國債的借新還舊部分。

國債管理是現代國庫管理制度負債管理職能的重要體現，它與國庫現金管理密切配合，可以大大提高資產負債管理的效率和效益。特別在國債余額管理方式下，通過準確預測國庫現金流，可以合理安排國債發行時間和節奏，使國債管理和國庫庫款更好地銜接，盡可能降低國債籌資成本；通過發行1年期以下的短期國債，可以保證財政部每天都有足夠的現金余額滿足財政支付需要，有效規避可能因國庫資金不足造成的財政支付風險，為國庫現金管理運作創造了靈活的機制。國債余額管理還可以使債務管理當局更加科學靈活地制定國債發行品種和期限結構，特別是短期國債的大量發行，有利于建立完善的市場收益率曲線，確立國債收益率的市場基準地位，有利于擴展債券市場，促進金融市場的發展和完善，為國庫現金管理的市場化運作創造良好的貨幣市場環境。

（三）國庫現金管理。

國庫現金管理是在確保國庫現金支付需要的前提下，以實現國庫閑置現金最小化和投資收益最大化為目標的一系列財政管理活動。從國際成熟市場經濟國家的做法看，國庫現金管理大都是在國庫單一賬戶上保留一個基本穩定的余額，如美國為50億美元，英國為2億英鎊，以確保正常財政支付需要，超出部分進行市場運作，提高國庫資金效益。當出現季節性財政資金缺口時，通過發行1年期以下的短期國債予以彌補，必要時，還可以通過發行期限為幾天的現金管理券彌補臨時性的資金缺口；當出現長期性財政資金盈余時，通過減少國債發行或買回國債等方式降低國庫現金余額。在具體操作上，不同國家的做法不盡相同，其中以美國和英國的做法最具有代表性。一是在國庫資金歸集方式上。美國近1**0家商業銀行征稅時將國庫資金直接存放在國庫商業銀行稅收與貸款賬戶（TT&L）中，按比銀行間隔夜拆借利率低0.25個百分點的水平收取利息，每天通過國庫商業銀行賬戶和國庫單一賬戶的資金劃撥，保持國庫單一賬戶余額穩定在50億美元左右；而英國的國庫資金在征收時直接進入國庫單一賬戶，然后對超過國庫單一賬戶目標余額2億英鎊的部分進行市場運作。二是在中央銀行介入程度上。美國的國庫現金管理由財政部委托美聯儲進行具體操作，操作指令由財政部商美聯儲后下達；英國則是由財政部獨立制定國庫現金管理操作指令和具體操作。三是在操作方式上。美國超過國庫單一賬戶目標余額的短期資金主要通過商業銀行定期存款進行操作；而英國除商業銀行定期存款外，還大量進行同業拆借、國債回購與逆回購等其它操作方式。

國庫現金管理是現代國庫管理制度改革的重要特征。從國外國庫管理制度改革的經驗看，建立現代國庫管理制度是一個層層推進、逐步深化的過程。首先是推行國庫集中收付管理，建立國庫管理的基礎性制度，有效加強財政對國庫資金的控制，使原來滯留在各預算單位賬戶的閑置資金集中到國庫單一賬戶，國庫現金余額增多。開展國庫現金管理，通過一系列財政管理活動實現國庫閑置現金最小化和投資收益最大化，對實現科學理財、提高財政管理水平有重要意義。國庫現金管理的開展，還可以使國庫單一賬戶上的現金余額保持基本穩定，有利于減少國庫庫款變化對貨幣政策的沖擊，實現貨幣政策與財政政策在更高層次上的協調配合。

國庫集中收付管理、國債管理和國庫現金管理三位一體，共同構成現代國庫管理制度的核心體系。國庫集中收付管理奠定了現代國庫管理制度的基礎，為開展國庫現金管理和高效國債管理提供了條件。國債管理，特別是國債余額管理，推進了現代國庫管理制度的發展和完善，為開展國庫現金管理創造了靈活的機制。國庫現金管理實現了現代國庫管理制度的高層次目標，通過加強財政自身管理實現科學理財，提高財政資金效益。為此，現代國庫管理制度被經濟合作與發展組織（OECD）稱為“財政革命”。

二、我國財政國庫管理制度：從改革試點到全面推行

改革開放以來，我國對財稅體制進行了幾次重大調整，但2**0年以前的財稅改革重點是收入分配制度和財政體制，基本沒有觸及到財政國庫管理制度。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，傳統國庫管理模式已經越來越不適應公共財政發展的要求，迫切需要進行改革。因此，研究建立現代國庫管理制度成為我國財政改革與發展的重大課題。

（一）實行國庫集中收付改革，奠定了我國現代財政國庫管理制度的基礎。

長期以來，我國傳統財政國庫管理制度是以設立多重賬戶為基礎的分散收付制度，財政收入由征收部門通過設立過渡賬戶收繳，財政支出通過財政部門和用款單位分別開設賬戶層層撥付。在這種制度體制下，財政資金運行效率和使用效益較低，截留、擠占、挪用資金等問題時有發生，并在不同程度上誘發了腐敗現象；財政資金運行信息反饋遲緩，難以及時、準確地為預算編制、執行分析以及宏觀經濟調控提供決策參數。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，傳統分散收付制度已經越來越不適應公共財政發展的要求，有必要從根本上進行改革。

在廣泛借鑒國際先進經驗基礎上，結合我國具體國情，從2**1年起我國開始推行以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度改革。一是改革賬戶管理體系。建立科學、可控、集中的國庫單一賬戶體系，改革傳統模式下賬戶分散設置、管理薄弱、監督不力的弊端。二是改革資金收繳方式。建立財政資金新型收繳管理方式，采取直接繳庫和集中匯繳方式，將稅收收入和非稅收入直接繳入國庫單一賬戶或財政專戶，改革傳統方式下收入透明度低、收入退庫不規范、收繳信息滯后等弊端。三是改革資金支付方式。實行財政直接支付和財政授權支付方式，通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付給收款人，改革傳統以撥作支、層層轉撥的資金撥付方式，提高資金的有效性、規范性和安全性。

幾年來，我國國庫集中收付改革取得重大進展。從國庫集中支付改革來看，截至2**5年底，已在中央和地方全面推行。2**6年向縱深推進，中央部門實施國庫集中支付改革的基層預算單位達到53**多個，納入改革的財政資金總量達到4**0多億元；地方36個省、市、自治區、計劃單列市本級，270多個地市，1**0多個縣（區），共計16萬個基層預算單位實施了國庫集中支付改革。從收繳管理改革來看，積極推進財稅庫行稅收收入電子繳庫橫向聯網工作，實行稅收收入電子繳庫，實現財政、稅務、國庫間的信息共享機制，提高稅款入庫效率和透明度，建立健全稅收收入收繳管理機制。非稅收入收繳管理改革力度加大，范圍不斷擴大，有非稅收入的中央部門均納入改革范圍，其中40多家已正式實施改革；財政部駐各地監察專員辦事處征收和監繳的非稅收入實施了收繳管理改革。地方收繳管理改革也邁出了較大步伐，有十幾個省份使用中央開發的非稅收入收繳信息系統實施了改革，其他地方也積極探索了適合本地情況的改革模式。

隨著改革的逐步推進，我國國庫集中收付制度改革成效顯著，為我國現代國庫管理制度的建立奠定了基礎。一是預算執行監督控制機制實現突破，基本形成了過去無法實現的事前、事中和事后相結合的監控機制，有效發揮了動態監控的威懾作用；二是預算執行管理手段實現創新，預算執行信息的完整性、準確性、及時性大幅度提高，有效增加了預算執行透明度，為財政運行管理和宏觀經濟調控提供了更為及時可靠的信息基礎；三是財政資金運行效率和效益實現提升，財政資金收繳和支付運行避免了中間環節的層層滯留，大幅度提高了運行效率，為國庫現金管理、降低財政籌資成本、提高財政資金運行效益提供了必要條件。

（二）國債管理的改革創新，推進了我國現代財政國庫管理制度的建設。

國債市場從無到有，在改革創新中逐步發展壯大。國債發行的市場化程度不斷提高，已由1981年恢復發行國債時的行政攤派發展到目前記賬式國債全部采用在國債承銷團的基礎上招標發行，儲蓄國債由財政部確定票面利率后通過承銷團承購包銷發行。國債發行計劃的透明度不斷加強，關鍵期限國債的全年發行計劃和記賬式國債的季度發行計劃提前公布，減少了國債發行不確定給市場帶來的沖擊。而且，記賬式國債已經形成從3個月到30年的短、中、長期的國債期限結構，滿足投資者的多樣化需求。其中1年、3年和7年期記賬式國債作為關鍵期限品種持續滾動發行，增強了市場的流動性，對國債收益率曲線的建立和完善具有重要意義。國債交易方式不斷創新，由最初的現券交易、質押式回購交易逐步發展到目前買斷式回購交易、遠期交易、掉期交易和融券交易等各種交易方式，完善了市場的做空機制。銀行間債券市場推出了做市商制度和債券經紀人制度，為活躍二級市場交易、提高二級市場流動性具有重要意義。

全國人大常委會批準2**6年開始實行國債余額管理后，從根本上消除了之前實行國債發行額管理帶來的諸多弊端，有利于提高我國國債管理水平，促進國債市場健康發展。國債余額管理的實施，既能增強全國人大對政府債務的控制能力，又能增加國債管理的靈活性，有利于形成較為合理的國債品種和期限結構，促進國債的順利發行和國債市場的發展完善，并為人民銀行有效實施公開市場操作提供了便利。在國債余額管理方式下，財政部每半年還要向全國人民代表大會有關專門委員會書面報告一次國債發行、兌付等國債管理活動情況，有利于提高財政管理的透明度，加強財政管理和防范財政風險。國債余額管理的實施，改變了國債發行額管理下經全國人大批準的年度國債發行額在沒有特殊情況下必須全額完成的控制方式，增強了國債管理的科學性和靈活性，可以在不突破全國人大規定的國債余額限額的前提下，根據國庫庫款的預測情況，合理安排國債發行時間和節奏，通過少發債或使用國庫資金提前兌付國債等方式，積極調節國庫暫時閑置的資金，使國債管理與國庫庫款更好地銜接。特別是短期國債的大量發行，不僅為開展國庫現金管理創造了良好的貨幣市場環境，還為保證正常財政支付需要的前提下開展國庫現金管理創造了靈活的機制。

（三）國庫現金管理的開展，促進我國財政國庫管理水平邁上新臺階。

推行國庫集中收付改革以來，我們一直對國庫現金管理進行有益的探索和嘗試。2**2年了國庫存款計息有關辦法，規定國庫存款按人民銀行規定的單位活期存款利率計付利息。2**3年在記賬式國債5期發行工作中，根據國庫庫款預測情況規定延遲3個月繳款，避免了國庫庫款的大幅波動。2**4年根據國庫現金余額大量閑置的情況，提前買回當年到期的三只記賬式國債101億元，減少了國庫資金的閑置和國債利息支出。從國庫資金放在人民銀行無息存款，到按單位活期存款利率計付利息，再到國債發行延遲繳款和提前兌付年內到期國債，為我國規范開展國庫現金管理提供了寶貴的經驗。

隨著國庫集中收付改革的不斷深入，原來大量滯留在預算單位的資金逐步集中到財政國庫管理，加上近幾年我國國民經濟持續快速發展，財政收入連年大幅增長，使得中央財政國庫現金余額一直保持在較高水平。開展國庫現金管理，提高財政管理水平和國庫現金效益，顯得尤為必要和緊迫。而且，隨著近年來國債管理的不斷改革和創新，國庫現金流預測能力的加強，我國開展國庫現金管理的條件基本具備。為此，借鑒發達市場經濟國家的經驗做法，根據我國實際情況，我們設計了具有中國特點的中央國庫現金管理模式，即在確保國庫支付需要和國庫現金安全的前提下，按照從易到難的原則，穩妥有序地開展國庫現金管理工作。先實施商業銀行定期存款和買回國債兩種操作方式，待取得較多實踐經驗后，再實施國債回購和逆回購等其他國庫現金管理方式。為確保國庫資金安全，在商業銀行定期存款中，財政部選擇在資產質量好、資金實力強、商業信譽好的國債承銷團和公開市場業務一級交易商中的商業銀行總行進行存款，并要求商業銀行以存款金額120%的可流通國債作為質押。存款期限內，對質押國債的市值變化進行實時監測，并可根據國債市場的變化情況調整質押比例，確保質押足額，保證國庫存款的安全，有效地規避了可能因商業銀行經營困難等原因給國庫存款帶來的損失。在買回國債中，國債作為金邊債券，完全沒有信用風險，財政部買回國債后無論是持有到期或注銷，安全性都有絕對的保障。為保證國庫資金的流動性和收益性，商業銀行定期存款和買回國債都通過公開招標方式進行，存款期限在1年（含1年）以內，買回國債的剩余期限也較短，這既有利于規范操作，符合公開、公平、公正的原則，也可以有效規避期限過長導致流動性下降帶來的損失，最大限度地提高國庫資金的收益水平。在中央國庫現金管理工作中，財政部負責國庫現金預測并根據預測結果制定操作規劃，經與人民銀行協調后下達操作指令，人民銀行進行具體操作。同時，財政部與人民銀行之間建立定期協調機制，確保財政政策與貨幣政策的協調配合。

2**6年8月，財政部實施了首次中央國庫現金管理買回國債操作，共買回年內到期的三期記賬式國債186億元，扣除人民銀行活期存款利息收入后凈減少國債利息支出42**多萬元。12月實施了3個月期限、數量2**億元的中央國庫現金管理商業銀行定期存款操作，招標存款利率為2.7%，實際凈收益接近1億元。另外，為加強國債管理和國庫現金管理的密切配合，根據實行國債余額管理和國庫庫款余額較高的情況，在全國人大規定的國債余額限額內，2**6年主動減少國債發行325億元，按目前1年期國債約2%的利率水平計算，凈減少國債利息支出4.2億元。買回國債、商業銀行定期存款和減少國債發行三項操作，在確保國庫支付需要和國庫現金絕對安全的前提下，共為中央財政增加凈收益（或減少支出）5.6億元。隨著中央國庫現金管理全面展開，收益數額將會大幅增加。以目前國庫現金余額的三分之一規模，約15**億元進行滾動操作，預計每年可為財政增加凈收益約30億元。根據近年來財政收支規律判斷，國庫現金管理的步子還可以再邁大一些，如以目前國庫現金余額的三分之二規模，約3**0億元進行滾動操作不會影響正常的財政支付，每年可為財政增加凈收益約60億元。即使出現特殊情況，在國債余額管理方式下，也完全可以通過發行1年期以下的短期國債，必要時還可以通過臨時發行期限為幾天的國庫現金管理券來彌補國庫現金缺口，保證有足夠的庫款滿足財政支付需要。上述計算的收益是扣除人民銀行活期存款利息收入后的凈收益，如果考慮到人民銀行的全部資本由國家出資，屬于國家所有，人民銀行每年的凈利潤需要全部上繳中央財政，虧損則由中央財政撥款彌補。在這種關系下，人民銀行給付財政的活期存款利息相當于中央財政的錢從“左口袋”放入“右口袋”，不能給中央財政帶來實際收益。從這一層面說，3**0億元的國庫現金管理滾動操作每年將為財政增加凈收益約80億元。國庫現金管理既不同于財政直接投資生產領域取得收益的做法，也有別于依托預算單位提高財政資金效益的管理方法，而是通過財政部門科學理財，做大財政收入“蛋糕”，使我國財政管理水平邁上了新臺階。

三、我國現代國庫管理制度：在創新中不斷升華

隨著我國財政國庫管理制度的逐步建立，革除了傳統國庫管理制度存在的種種弊端，基本實現了國庫內涵從銀行國庫向財政國庫的變化，國庫職能從庫藏國庫（或經收國庫）向管理國庫的變化,庫存資金性質從資金到資本（以錢生錢）的變化。為了更好地適應社會主義市場經濟體制下公共財政發展的新要求，進一步提高財政科學理財和管理水平，需要進一步完善我國財政國庫管理制度。根據“十一五”規劃提出的建立現代國庫管理制度的目標和方向，下一步我國財政國庫管理制度的發展設想是：建立健全財政資金安全、規范和高效運行機制，有效監督控制預算資金運行，完整、準確和及時反饋預算執行信息，科學管理國庫現金和政府債務，使現代國庫管理制度成為我國構建管理型公共財政體系的基礎性制度。

（一）深化國庫集中收付制度改革，建立比較完善的國庫集中收付運行機制。

完善國庫單一賬戶體系。國庫單一賬戶體系是現代財政國庫管理制度運行的基礎，是深化國庫集中收付制度改革的關鍵環節。比較完善的國庫單一賬戶體系包括財政部門持有和管理的財政資金和運營財政資金賬戶、收入收繳及支出支付運營賬戶、經國務院和省級人民政府批準或授權財政部門開設的特殊用途賬戶、代保管性質賬戶。同時，進一步明確各類賬戶的功能和性質，以及設立程序。確立比較完善的國庫單一賬戶體系后，所有財政性資金都要納入此體系內規范運行。

完善國庫集中支付運行機制。在中央和地方全面推行改革的基礎上，要進一步完善財政資金支付運行機制，進一步提高財政資金運行效率和使用效益，力爭在2010年之前，使所有預算單位、所有財政資金都實施國庫集中支付改革。一是擴大國庫集中支付范圍，在一般預算資金實施改革的基礎上，對離退休經費、政府性基金、預算外資金實行國庫集中支付。同時，深化預算單位改革的級次，將改革推進到所有基層預算單位。二是推進中央補助地方專項資金國庫集中支付試點。通過總結農村義務教育經費中央專項資金改革試點經驗，擴大專項資金試點范圍，建立中央補助地方專項資金新型的撥付監督體系。三是充分利用現代支付清算工具，建立公務用卡制度，杜絕現金管理漏洞，進一步提高財政財務管理水平。

完善收入收繳運行機制。在非稅收入收繳方面，按照統一規范、運行高效、監督有力的目標要求，將所有非稅收入實施收繳管理改革，將改革實施到所有有非稅收入的單位。規范和完善財政部駐各地財政監察專員辦事處征收非稅收入的管理機制，建立規范的中央與地方非稅收入收繳管理協調機制。在全面實施改革的基礎上，加強非稅收入收繳管理監督、分析預測，為提高預算執行分析水平提供條件，并為非稅收入資金支付實施國庫集中支付提供保障。在稅收收入收繳方面，按照財政國庫管理制度改革方案的總體要求，通過財政、稅務和中國人民銀行國庫進行聯網的技術支撐，加快完善稅收收入收繳管理機制的步伐。利用現代信息網絡技術手段，推進財稅庫行稅收收入電子繳庫橫向聯網，并進一步實現與海關的橫向聯網，建立健全財政對稅收收入繳庫、退庫、更正、免抵調、對賬業務的監督管理和控制制度；建立健全稅收收入信息反饋制度，將財政的稅收收入宏觀信息建立在微觀基礎上，在繳庫明細信息和納稅單位經濟信息獲得方面取得突破，實現財政對稅收收入信息明細化、深入化，并達到完整、準確、及時的要求。通過完善稅收收入收繳管理機制，有效提升財政對預算管理、征繳管理、預算執行分析、國庫資金收入分析預測水平。

完善預算執行動態監控機制。國庫動態監控是在財政國庫管理制度改革中建立的，以國庫單一賬戶體系為基礎、信息化技術為支撐的新型財政管理監督機制。按照完善現代財政國庫管理制度改革進程和預算執行監控功能的要求，要逐步拓展國庫動態監控范圍，建立和加強財政國庫內部監控機制，保障財政國庫體系安全運行；將外部監控范圍逐步擴大到所有的改革資金和單位，保障財政資金收支規范。完善國庫動態監控運行機制，以實時動態監控為重點，通過綜合核查、動態監控信息披露、監控檢查通報、處理整改等手段綜合運用，提升國庫動態監控水平。建立國庫動態監控分析報告制度，對財政國庫運行進行綜合分析，反映分析預算執行管理存在的問題和成因，為加強和完善預算執行管理提供監督反映機制。通過深化改革，逐步建立和完善我國先進的財政國庫動態監控體系。

（二）完善國債余額管理制度，推進國債管理改革與創新。

完善國債余額管理制度，提高國債管理水平。更加科學、合理地進行國債品種結構的設計與管理，合理安排國債期限結構，加大1年期以下短期國債的發行力度，完善國債收益率曲線，確立國債收益率的市場基準地位。提高國債管理的透明度，在做好每半年向全國人大報告國債管理工作情況基礎上，充實向社會財政部半年度國債管理工作報告的內容，增強財政管理的透明度。加強國債規模的統計評價工作，建立國債風險預警、監控機制，提高國債風險管理水平，有效防范財政風險。

完善國債市場法制建設，推動國債市場的發展和創新。加快修訂《國庫券條例》和國債登記托管辦法，規范國債發行、流通、托管和償還各環節活動，加強國債市場的法制建設。積極推動商業銀行重新進入交易所市場進行國債交易，協調有關機構采用電子化手段提高國債跨市場轉托管效率，實現國債跨市場的實時交易，建立統一互聯的國債市場。在國債發行方式改革方面，盡快推出國債預發行交易制度，完善國債招投標規則，強化國債發行的價格發現功能，促進國債一、二級市場更好地銜接。

加強國債管理與國庫現金管理的密切配合，為規范開展國庫現金管理創造條件。按照全國人大規定的國債余額限額，根據國庫庫款預測情況，合理安排國債發行時間和節奏，繼續通過少發債或使用國庫資金提前兌付國債等方式，積極調節國庫暫時閑置的資金，加強國債管理與國庫現金管理的密切配合。同時，根據庫款預測情況加大短期國債的發行力度，并可嘗試發行國庫現金管理券，保證每天都有足夠的現金余額滿足財政支付需要，為規范開展國庫現金管理建立靈活的機制。

（三）規范開展國庫現金管理，實現我國國庫管理制度的新飛躍。

建立健全國庫現金管理法律法規體系，使國庫現金管理更加制度化、規范化。在對現行法律法規進行修訂和完善的基礎上，盡快制定國庫現金管理有關條例，改變目前我國國庫現金管理的開展主要以國務院批示和部門規章為依據的局面，確立國庫現金管理的法律地位。同時，總結中央國庫現金管理操作的經驗做法，制定地方國庫現金管理工作指導意見，指導地方盡快開展國庫現金管理操作。

提高國庫現金流預測能力，建立完善國庫現金管理風險控制體系。繼續完善中央財政國庫現金流量預測基礎數據庫，加強庫款變動趨勢研究與分析，建立財政收支預測體系，嘗試按季分周、按周逐日滾動預測國庫現金流量，進一步提高國庫現金流量預測的準確性。同時，為確保國庫資金安全，減少國庫現金管理操作風險，按照合理分工和相互制約的原則，進一步明確職責分工，規范操作流程，建立后臺負責賬務記錄與清算，中臺負責投資風險分析并下達明細操作指令，前臺負責具體市場交易的風險管理體系，確保國庫現金管理工作安全高效地開展。

規范開展國庫現金管理，提高國庫資金運作水平。隨著國庫現金管理法律法規框架的建立和風險控制體系的完善，在總結商業銀行定期存款和買回國債操作經驗的基礎上，逐步研究實施國債回購和逆回購等其他國庫現金管理操作方式，不斷提高國庫現金管理的市場化運作水平和收益。同時，在不斷提高國庫現金流預測能力的基礎上，使人民銀行國庫單一賬戶上的現金余額保持在一個比較穩定的水平，減少國庫庫款變化可能給貨幣政策造成的沖擊。并進一步加強國債管理和國庫現金管理的密切配合，改變目前一方面有大量國庫庫款、同時卻大量發行國債的尷尬局面，真正規范開展國庫現金管理，提高國庫資金運作水平。

現代國庫管理制度，創新了財政管理，提高了財政運行透明度，實現了科學理財，被稱為“財政革命”，是管理型公共財政的基石。作為經濟迅速發展、致力于改革開放和現代化建設的中國，需要與其大國身份相稱的公共財政管理和公共服務水平。緊扣未來財政改革與發展的脈搏，推進現代國庫管理制度建設，既是完善我國公共財政體系的必然要求，又是財政管理不斷深化的路徑選擇。經過6年的改革實踐，國庫集中收付制度全面推行，國債余額管理順利實施，國庫現金管理穩步推進，現代國庫管理制度框架基本確立，我國財政國庫管理已經站在新的起點上。我們將抓住有利時機，加大改革力度，推進制度創新，爭取再用5到10年的時間，把我國財政國庫管理制度建成科學規范、高效透明、運行流暢、具有中國特色的現代國庫管理制度。