領導干部收入申報調研報告

導語：領導干部收入申報調研報告一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

加強黨的先進性建設，必須以制度建設為前提。注重制度建黨，把制度建設提到黨能否應對嚴峻挑戰、提升執政能力的高度，這是我們黨在制度建黨問題上的歷史性覺醒。黨的先進性很大程度上體現在制度的先進性。合理、科學、有效的制度，體現人民群眾的愿望和根本利益，對黨員和黨組織具有強制力和約束力，是永葆黨的先進性的重要保證。因此，必須緊密結合時代要求，堅持把制度建設作為先進性建設的重要途徑和內容，努力建設科學配套、完善合理的制度體系，進一步形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的機制，以制度建設的成效推進黨的先進性建設。為此，作為中國工人階級和全民族先鋒隊的中國共產黨一定要加強對黨員的管理，一定要從嚴治黨，不斷提高拒腐防變的能力。

同志在中央保持共產黨員先進性專題報告會上提出，要在扎實推進保持共產黨員先進性教育活動的同時，積極尋找新的歷史條件下做好黨員經常性教育管理工作的方法和途徑，努力探索使廣大黨員長期受教育、永葆先進性的長效機制。先進性教育活動的實踐證明，建立和完善“領導干部重大事項報告和收入申報制度”，是加強領導干部管理和監督，加強黨風廉政建設和黨的先進性建設，保持黨員領導干部廉潔從政的有效措施。為此，我們結合正在開展的保持共產黨員先進性教育活動，就“領導干部重大事項報告和收入申報”這兩項制度在實際工作中運行的基本情況、存在問題及對策與建議，先后在省直有關單位和部門，采取召開座談會、個別訪談、發放問卷調查表等形式，進行了專題調研。共發放調查問卷810余份，回收有效問卷804份，召開各類形式座談會10余場次。現將調研情況報告如下。

一、基本情況

為了加強黨風廉政建設，遏制腐敗現象的蔓延，1995年4月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》（以下簡稱《收入申報規定》），第一次明確提出對領導干部的收入實行申報。1997年1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又聯合了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》（以下簡稱《重大事項報告規定》），該規定要求黨政機關、國有企事業單位和人民團體中副縣（處）級以上干部，就個人及近親屬建房、婚喪嫁娶、因私出國、經營承包等重大事項向組織報告。這無疑是對有關《收入申報規定》的有效補充。這兩個規定的出臺，對促進黨政機關領導干部廉潔從政和預防職務犯罪的發生，起到了一定的積極作用，但實施的情況及取得的效果與黨和政府的要求、人民的愿望還有差距。

通過走訪座談、查閱資料、問卷調查，我們了解到：“領導干部重大事項報告和收入申報”制度，雖然在我國已經實行了將近10年的時間，但從整體情況看，有關規定的執行現狀不能令人滿意。這從我們所作的相關調查問卷中就可以得到反映：在評價有關“領導干部收入申報規定”所起作用之時，有25%的人認為作用大，9%的人認為作用小，而有66%的人認為其作用非常有限；對于該項制度的總體評價，認為好的只占11%，認為較好的占26%，而認為一般的人占了52%，認為不可行的也占11%。

在回答“目前實施的領導干部重大事項報告制度執行得如何？”時，有13%的人認為很好，27%的人認為良好，39%的認為一般，21%的認為不好評價；對于其是否能真正起到監督作用，20%的人認為能，49%的人認為基本能，14%的認為不能，17%的認為不好評價。之所以會產生愿望與效果之間如此大的反差，一方面是由于兩項措施在具體設計上的先天不足，使相關規定在對腐敗的打擊力度上十分有限；另一方面也是由于有些地方未能切實有效地執行，使得相關規定更多的只能是流于形式。在我們的問卷調查中，分別有54%和60%的人就認為兩項規定沒有可操作性，這可以說是影響其發揮效能的癥結所在。

另外，從2004年所披露出的十幾位省部級高官落馬的情況來看，這些官員大部分都涉及巨額財產無法說明來源的問題，但是，這些都不是通過“領導干部重大事項報告和收入申報”制度而被發現和查處的，而仍然是通過比較原始的舉報等方式來獲得線索，進而查出該官員的貪污腐敗問題。與“領導干部重大事項報告和收入申報”制度相比，這些方式顯然都帶有很大的偶然性。這從一個側面也說明了我國現行的“領導干部重大事項報告和收入申報”制度，由于在實踐中尚存在某些問題與不足，從而制約了其效能的發揮。具體而言，其主要存在以下幾個方面的問題：

1、申報與報告的主體不夠明確和全面

《收入申報規定》所設定的申報主體只是黨政機關、社會團體、事業單位縣（處）級以上（含縣處級）干部，以及國有大中型企業的負責人，《重大事項報告規定》的報告主體也只是將其擴展至副縣（處）級以上干部，而我國的國家工作人員超過2000萬，副縣（處）級以上干部只占其中極少一部分。還有，正、副科級、股級的鄉長、鎮長、公安局長、派出所長、警長、隊長、檢察長、法院院長、庭長、紀檢委書記，以及人事、組織、工商、稅務、海關、土地、城管、物價、規劃、勞改勞教、勞動監察、技術監督、營建、審計等公務人員，他們的“官”雖不大，但權力卻不小；他們管人、管物、管錢、管事，其職能往往涉及民眾的切身利益，且直接與民眾發生利益關系，因而常常成為腐敗現象的“重災區”，大量的腐敗案件大都出在這些層面，民眾往往也是以這些公務人員的行為作風來評價執政黨及其政府的性質和形象的。因此，如果只規定一部分國家工作人員作為收入申報和重大事項報告的主體，而另一部分國家工作人員卻沒有被納入，這既不符合法制平等原則，也與現行的法律、法規嚴重脫節，這樣就非常容易造成法制的混亂和相關規定執行的困難。

從我們問卷調查的情況來看，認為應將“各級審判機關、檢察機關、公安機關的官員或公務員”和“各級安全、工商、稅務、管理、征費等國家行政機關公務人員”列入收入申報主體的分別占了69%和64%；認為應將“各級審判機關、檢察機關、公安機關的官員或公務員”和“各級安全、工商、稅務、管理、征費等國家行政機關公務人員”列入重大事項報告主體也分別占了73%和66%，這說明：將所有國家工作人員尤其是“管人、管物、管錢、管事”職能部門的國家工作人員全部納入重大事項報告和收入申報的主體，這是非常有必要的，這反映了民眾的意愿。

2、申報與報告的內容與范圍不夠具體和周延

《收入申報規定》只是將工資，各類獎金、津貼、補貼及講學、寫作、審稿等勞務所得納入領導干部申報范圍，而這實際上只是一種“收入申報制”而非“財產申報制”。由于工資、獎金、補貼等本就是公開、合法的，因而這樣一種申報對于防范、懲戒官員腐敗的意義與作用是十分有限的。因為如果官員腐敗的話，那么其非法所得本就在這部分收入之外；而收入申報恰恰就是將那部分最可能涉嫌犯罪的收入遺漏在申報之外。這無疑是個巨大的甚至是根本性的缺陷。其實，此規定所界定的“收入”并沒有申報的必要，因為在此范圍內的任何一項收入，從理論上以及程序上都是單位或組織有案可查的，因而事實上也是公開的，因此，應該將申報的重點核定為“財產”。因為“財產”不僅包括金錢收入，還包括動產、不動產、有價證券、無形資產、商業財產、債權債務等方面的全部財產和收入。由于《收入申報規定》未對此作出要求，也未要求申報配偶和家庭成員的所有財產和收入，而只要求申報其本人合法、正當的收入，這就給申報對象隱瞞不正當財產和收入留下了巨大的漏洞。申報收入固然可以反映領導干部的經濟收入，卻不能反映其財產增量。而財產申報則可以反映出領導干部在其任職期間的財產增量情況，而這就成為紀檢監察部門監督審查其廉政情況的重要依據。

從我們調查的情況來看，有84%的人主張將“不動產（房屋、汽車）”納入申報內容，而認為仍然將“工資收入”、“資金、津貼、補貼及福利費等”、“咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務費”和“承包經營、承租經營所得”納入申報內容的分別占46%、44%、47%、69%（含多項選擇）。

這表明，人們雖然對該項制度的原有申報內容大多持肯定態度，但隨著財產存在形式的日益多樣化，人們認為將“不動產（房屋、汽車）”等家庭財產列入申報范圍的意愿則顯得更為強烈。另外，隨著時代的發展，領導干部個人重大事項也出現了新情況，如家屬、子女戶口的變更；領導干部個人或家庭購車；以參股名義進行投資等等，這些新動向也還沒有納入個人重大事項報告的內容。從問卷調查的情況來看，對于重大事項報告的內容，認為應該報告“大額資金的使用”的人占了被調查人數的83%，這表明《重大事項報告規定》應當隨著經濟生活的不斷變化而相應增加新的內容。

3、申報與報告程序缺乏嚴格的可操作執行細則，申報與報告結果也缺乏透明度

由于現行的《重大事項報告規定》沒有明確界定相關程序，沒有區分清楚哪些事項是須事先報告、事先審批的，哪些事項是只須組織備案的，由此領導干部執行起來也有一定的難度。又由于沒有建立相關的責任制，單位的黨政領導班子對領導干部個人重大事項報告執行情況也無法進行把關。同樣，組織紀檢部門由于沒有建立完善的督查等配套制度，尤其是對隱瞞不報或不如實上報的沒有相應的處理措施，因而對領導干部重大事項報告以及收入申報的真實性和時效性也難以準確把握。從我們調研的情況來看，認為現行領導干部重大事項報告制度存在的主要問題是“制度不具有可操作性，執行起來比較困難”的人就占了51%；認為收入申報程序“沒有操作性”的人則高達60%。這從一個側面也說明了上述問題的存在。

而且，收入申報時間與方式也比較單一。《收入申報規定》所設計的只是一年申報兩次、半年申報一次的日常申報制度。從我們調查了解的情況來看，通常的做法是，領導干部通常每半年例行填一張發下來的重大事項報告表和收入申報表，僅此而已。這實際上只是規定了現職申報，而缺乏就職申報和離職申報。如果僅僅只是規定現職申報，而不規定就職申報和離職申報，這就難以將申報主體的財產狀況自始至終置于監管之下，給申報者留下了太多的游移空間。如果一旦錯過了個人重大事項報告和收入申報制度的時間要求，而又沒有按照要求及時報告或補報，顯然，這樣是不利于組織上及時掌握和對其進行督促、提醒。

另外，申報與報告的結果與內容也不透明。《收入申報規定》對公職人員調任時申報資料應否轉送、如何轉送，申報資料要否公開、怎樣公開等沒有明確規定，形成制度上的空白。《收入申報規定》只是要求申報主體向本單位的組織人事部門申報收入情況即可，而并不要求將申報結果公諸于眾，接受群眾監督。由于報告內容的不透明，《重大事項報告規定》也同樣存在這樣的監督“真空”，特別是群眾監督的“缺位”。正是因為忽視了群眾對領導干部廉政情況的“知情權”和“監督權”，公眾無法進行有效監督，這也嚴重影響了“領導干部個人重大事項報告和收入申報”制度的具體落實和全面執行。

4、申報與報告的受理機構缺乏應有的權威性

《收入申報規定》只是要求各單位組織人事部門負責接受本單位申報人的收入申報，并按照干部管理權限將申報材料送相應的上級組織人事部門備案。顯然，單位組織、人事部門是所屬申報人收入申報的受理機構。組織部門主要是指黨的干部管理機構；人事部門主要是指國家機關、企業事業單位的干部管理機構。組織、人事部門作為收入申報的受理機構，雖然具有方便、靈活、快捷、直接的優勢，但卻缺乏一定的監督權威性，很難真正承擔起申報收入的稽核工作。而負有監督檢查職能的黨的紀檢部門和行政監察部門并不受理申報，只對執行情況進行監督檢查，這就極大地降低了收入申報制度應有的功效。對于一些領導干部報告的個人重大事項，如每月、每年真實收入情況及其家庭財產情況或配偶、子女經商、辦企業是否利用職權提供便利條件等，由于受多方面原因的制約與限制，組織上也難以準確了解和認定；更有極個別領導把“灰黑色”收入，通過購建房、投資等類似“洗錢”方式又重新變為合法收入，組織上也難以有效掌握。由于缺乏相應的權威性，申報受理機構只能是被動接受申報，通常是申報人填報多少算多少，而缺乏過硬措施能夠對其進行監督與核查。從我們調查的情況來看，有56%的人主張“設立專門機構監督”來進行“領導干部重大事項報告和收入申報”監督、檢查和調查核實工作，這表明現行的受理機構缺乏應有權威性。

5、對違反規定者追究過輕，懲戒措施也缺乏剛性與威懾力

《收入申報規定》只是要求各單位的組織、人事部門接受申報材料后，須按干部管理權限，將申報材料報送對其有組織、人事管轄權的組織、人事部門備案。同時又規定，申報人不申報或不如實申報收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀檢監察機關責令其申報、改正，并視情節輕重給予批評教育或者黨紀政紀處分，而沒有規定法律責任。不難看出，對違反《收入申報規定》的申報人，主要采取批評教育為主、紀律處分為輔的責任制度。這種責任制度過于“理性”和“溫柔”。此外，此項規定與現行的干部制度也有不適之處。因為凡是“須按干部管理權限，將申報材料報送對其有組織、人事管轄權的組織、人事部門備案”的領導干部，其所在單位均沒有組織、人事管轄權，更談不上處分權。因此，對這種領導干部“由所在單位……給予……處分”的規定，是難以實施的。同時，由于我國政府、機關管理體制的實際情況，使得收入申報的檢查、核實工作在面對縣（處）級機關領導時，基層紀檢監察部門難以開展此項工作。《重大事項報告規定》也同樣存在著對不按規定報告和不如實報告者處理過輕的問題。

從我們調查問卷所了解的情況來看，人們對現行的“重大事項報告與收入申報”制度的懲戒力度是心存疑慮的，對于相關的處分標準，有39%的人認為輕了，還有60%的人認為沒有執行。可見，必須加大對違反規定者的處罰與懲戒的力度，以便更有效地從源頭上懲治和預防腐敗。當被問到“您認為領導干部不及時如實報告重大事項應如何處理？”（含多項選擇）時，有48%的人認為應當“立法并依法予以制裁”，36%的人認為“紀律處分”，27%的人認為“停職檢查”，22%“責令改正”；對于領導干部不如實申報個人收入（財產）應如何處置（含多項選擇）時，有44%的人選擇了“立法并依法予以制裁”，32%的人選擇了“紀律處分”，25%的人選擇了“停職檢查”，37%的人選擇了“責令改正”，這表明，人們對于違反申報要求者除了要求以黨紀政紀處分外，還要求追究其法律責任。然而，現行的相關規定顯然與此存在較大差距。

6、缺乏相關的配套措施與制度安排

從我們調查的情況來看，有超過半數以上的人傾向于依靠“法律”和“制度”來保證相關規定的實施。然而，現行的“收入申報和重大事項報告”制度則明顯缺乏相關配套的法律、法規。紀檢監察部門的相關工作由于沒有可以依賴的法律、法規，由此就很難保障對領導干部收入的檢查、核實工作。由于我國經濟發展的水平總的來講還處于社會主義市場經濟的初級階段，現金往來是經濟活動中最主要的支付方式和結算方式，使得對收入的監控力度明顯不夠，致使違紀、違法官員可以利用種種方式來規避紀檢監察部門對收入申報的檢查、核實工作，如可以將大量的現金存放在家中，不與銀行打交道；或者以配偶、家人的名義將贓款存入銀行；或者異地存款，特別是在一些尚未開通“通存通兌”業務，即還沒有聯網的銀行儲蓄點、所存款；或者投資入股做生意，洗黑錢；或者以借代收，以“借用”的表象來掩蓋“非法占有”的實質；或者將非法所得轉移到境外，等等，以期逃避收入申報后的檢查、核實。同時，由于認識等方面的原因，從社會、法制、經濟環境的角度來看，收入申報制度可以獲取的支持力度也是非常微弱的。總之，由于相關配套的法律、法規無法得到很好的制定和實施，也就使得“領導干部重大事項報告和收入申報”制度執行的效果并不能盡如人意。

二、對策建議

先進性教育的一個重要要求，就是關鍵要見實效。黨的各級領導干部作為保持黨的先進性的領頭雁，關系著整個隊伍是否能朝著先進性的目標邁進。因而我們必須按照黨的先進性的要求，進一步健全和完善“領導干部重大事項報告和收入申報”制度，以適應廣大群眾的強烈要求，適應提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的迫切需要。水能載舟，亦能覆舟，人民群眾是歷史的創造者，是社會前進的原動力。腐敗直接危害著廣大人民的根本利益，人民群眾對消極腐敗現象十分痛恨，對清除消極腐敗現象的呼聲很高，這是我們開展反腐敗斗爭的堅實基礎。執政黨的權力是人民所賦予的，腐敗問題嚴重破壞了黨在群眾中的形象，影響了黨的先進性與純潔性。建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，這是從源頭上減少乃至杜絕腐敗的根本性舉措，而完善“領導干部重大事項報告和收入申報”制度無疑是其中的重要一環。在我們所作的問卷調查中，當問到“領導干部必須報告個人的重大事項是否合理”時，有高達80%的人回答“合理”，這表明：人們對領導干部必須報告個人的重大事項是持充分肯定的態度。當問到“領導干部個人收入（財產）是否應該公開”時，回答“應該公開”和“有選擇地公開”的分別占61%和35%，這也充分表明：希望領導干部公開個人收入（財產）的人占了被調查人數的絕大多數。而當問到“您對領導干部重大事項報告的態度”時，認為“非常必要，積極支持”的占了被調查人數的62%；同樣，在回答“如果取消領導干部重大事項報告制度，你贊同嗎？”這一問題時，大多數人表示“不贊同”。對于領導干部《收入申報規定》，人們也是持肯定和支持態度（如認為“非常必要，積極支持”的人也占了被調查人數的61%。以上這些數據足以說明，“領導干部重大事項報告和收入申報”制度的制定與實施，有著非常廣泛的民意基礎和強烈的現實需求。

應當說，“領導干部重大事項報告和收入申報”制度，作為特定的歷史時期和歷史條件下出臺的相關規定，不僅順應了通過制度來反腐敗這一世界性的潮流，而且在實際工作中也確曾對懲治與預防腐敗起過一定的積極作用。然而，隨著市場經濟條件下經濟生活的日益復雜和經濟交往的日益頻繁，相關規定已經遠遠不能適應形勢發展的需要，因此，健全和完善“領導干部重大事項報告和收入申報”制度就勢在必行，而這對于進一步建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，也將起到極其關鍵的作用。

1、建議將領導干部重大事項報告和收入申報納入規范化、法制化軌道，完善相關配套的法律法規

“收入申報和重大事項報告”制度實施10年來效果并不理想，癥結何在？一個重要原因是沒有將政策措施及時上升為法律，或以法律的形式保障其實施。好的政策措施只有用法律的形式固定下來，才能最大限度地達到其制定的目的。而兩個《規定》，無論從哪個角度考察，都屬于部門規章性質，其立法缺乏權威性、獨立性和應有的剛性，與懲治腐敗、促進黨風廉政建設、保證國家長治久安的重大意義相比較還不相稱。因此，兩項規定的具體實施必須與其它的法律法規配套起來進行。當然，首先必須利用法律手段來構筑領導干部重大事項報告和收入申報體系。除了以黨紀、政紀確保制度的實施外，還應當在總結政策規定執行情況的基礎上，再通過國家立法的形式使其法制化，增強其約束力。同時，可以借鑒國外行之有效的收入申報制度及其相配套的檢查、核實制度，來制定、頒布和實施各種相應的法律、法規和規章，以及對違反收入申報制度的處分辦法，建立、健全相應的公示、公告制度，出臺諸如科學的財產評估制度、銀行存款實名制度、公務員行為規范等等配套措施。由此，形成整體合力，推進“領導干部重大事項報告和收入申報”制度的規范化、法制化進程。

2、建議將收入申報制度改為財產申報制度，構建具有中國特色的財產申報制度

從我國領導干部實施的收入申報來看，其收入主要是指通過一定的勞動所獲得的報酬以及其他合法投入的產出，它可以表現為貨幣形態或實物形態。而財產則是指財產所有人擁有的以貨幣、實物為主要形式的動產和不動產以及其他法定之經濟及民事權利的總和。財產還可以分為有形財產和無形財產。盡管收入與財產存在著必然的聯系，如收入是財產的前提，沒有收入也就沒有財產；財產是收入的反映，財產的多少直接或間接地反映了收入的多少。但是，收入與財產畢竟是兩個不同的概念，是絕對不能混為一談的。收入是指領導干部在其任職期間的勞務及非勞務所得，而財產應該是指其任職之前的財產基礎以及其任職期間甚至是其任職之后的財產增量。而且，盡管收入是財產的前提，但是財產也不一定完全由收入所構成。在一般的意義上，財產的范圍要比收入廣泛得多，它可以來源于收入，也可以來源于收入以外的要素，如合法的繼承、贈予，當然也可能包括那些不合法的貪污、受賄等等。正是由于如此，對于反腐防腐來說，需要申報者申報的應該是財產。從現行的“收入申報規定”看，無論理論上還是程序上這個“收入”都是單位或組織有案可查的，因而事實上也是公開的。由此導致此項制度在操作層面上意義不很明確，也就是說，通過它到底能解決多少問題，這個制度已不是很清楚。因此，我們建議用財產申報制度來取代收入申報制度，并強調其任職以前“已有的財產”以及其增量明顯與其原有的財產以及合法收入不相符合時，有關部門即可追究其法律責任。這將極大地增強我國在遏制腐敗和懲治腐敗方面的效率，并能夠在整個社會中提高拒腐防腐的能力。同時，也可以避免“收入申報規定”的申報主體范圍過窄、申報內容不完整、申報方式不科學等帶來的弊端。

3、加強監督管理，強化申報與報告主管機關的職責，從而增強“兩項”規定的有效性和可操作性

各級官員的重大事項報告和收入申報應由行政監察部門的專門機構來主管，目前應增強行政監察部門的垂直領導和在人事、財政等方面的獨立性。申報主管機關應加強對申報項目的審查。要確定紀檢監察部門在銀行進行個人存款查詢的權利與職責，必要時可以與同樣負有法律監督職責和預防職務犯罪職責的各級人民檢察院共同進行，以解決紀檢監察部門在實際工作中可能遇到的銀行不提供存款個人情況及相關資料的問題。紀檢監察部門對收入申報進行檢查、核實工作，國家應當制定相應的法規、規章，允許紀檢監察部門在必要時，將負有收入申報責任的領導干部的配偶、家人的收入情況及其家庭收入情況，列入檢查、核實的范圍，增加違紀、違法官員隱蔽非法收入的難度，減少其規避檢查、核實的可能性。為防止受理機構對同級黨政主要負責人“網開一面”，同級黨政一把手、檢察長、法院院長、行政監察部門主要負責人應由上一級受理機構受理財產申報。

4、建立廉政電子檔案，適度公開財產申報和重大事項報告材料與信息，接受公眾和社會的監督

要對報告與申報檔案進行分類、分級管理。當申報人只是在本地區范圍內調動時，可以不進行相關檔案的轉送工作；而當申報人超出本地區范圍調動時，在離職申報結束后，財產申報受理機構應及時將申報人的申報檔案轉送至申報人新單位所在地的相應行政監察機關，以保證申報資料的連貫性。對此，可更新申報和報告手段，如建立廉政電子檔案（包括個人財產申報接受和處理系統），通過網絡就可完成個人重大事項報告與財產申報。同時，重大事項報告與財產申報制度應該與相關信息適度公開聯系起來。如果官員的報告與申報完全不公開，這將完全缺乏外在的監督，如此一來所謂的報告與申報便失去其應有的意義。適度公開的途徑有多種，如受理機關可將所有官員的申報材料整理成冊，置于法定場所，公眾辦理相關登記手續后即可查詢、復印；也可將申報內容刊登于法定刊物或在政府網站上公布，以便公眾監督。當然，我國應對財產申報與重大事項報告資料的公開范圍和細節進行必要的限制，使相關規定既在一定程度上保證官員的個人隱私，又能在一定程度上使官員個人重大事項報告與財產申報的相關信息能夠保真、透明和公開，以接受公眾和社會的監督。

5、擴展申報與報告的主體與時間范圍，改進申報與報告的方式，完善申報與報告的內容與程序，增強“重大事項報告和收入申報制度”的實際效果

為了解決申報主體范圍過窄的問題，我們建議申報主體應與《刑法》中“巨額財產來源不明罪”的主體保持一致，國家機關（黨政、司法機關）、人民團體、事業單位、國有企業中及其委派的從事公務的人員全部需要申報財產及個人重大事項。上述人員在申報財產時應將其配偶、未成年子女、父母的財產一并申報，以防申報主體轉移財產和隱匿個人重大事項。在申報時間上既有定期的，也有即時性的申報。形式可包括“就職申報”、“現職申報”和“離職申報”三種方式。“就職申報”是指申報主體在任職后一個月內申報自己的財產；“現職申報”采用一年申報一次；“離職申報”是指申報主體在離職前一個月內申報自己的財產狀況。“就職申報”、“現職申報”、“離職申報”這三種申報形式無疑對各級官員財產及行為進行天羅地網式監控的有效手段。這樣的立體監控體系就使那些腐敗官員最終是難以逃脫法律制裁，同時也能對其他官員產生巨大的威懾作用，使意欲腐敗者不敢妄為。

同時，要將申報范圍擴大到官員個人與家庭的全部財產，即按照《民法通則》界定的“財產”范疇，將官員個人及其近親屬的動產、不動產、債權、債務等，包括房地產，生產、生活用重大交通工具，價值2000元以上貴重物品，存款（包括人民幣存款和外幣存款），各種有價證券，知識產權等等一并納入申報范圍（申報時須寫明財產名稱、價值、位置，還須注明來源、估價方法、變更情況等）。對負有收入申報責任的領導干部，其所在單位應對其申報的收入情況作好登記，并建立個人檔案，同時向紀檢監察部門提供其收入情況。對領導干部個人重大事項報告的內容也要根據形勢變化而相應地細化與具體化，重點應是領導干部個人及家庭財產較大收支情況、可能受職務影響的重大事項、涉及國家法律和政策等限制的重大事項、涉及社會公德和倫理道德的重大事項等四個方面。另外，對重大事項報告程序也應進一步完善，如操辦婚喪喜慶、投資經營、自建房等，要事先報告，紀檢部門講明相關政策和注意事項；對到經濟實體兼職等需要審批的還需按規定進行，較長時間外出的要履行請銷假手續；對其他事項可在事后一個月以書面形式報告。

6、加強金融監管，重點加強大額資金管理，堵住非法收入的流轉，堵塞資金流動非法渠道

在經濟較為發達的地區，應規定政府開支及企業支付可不用現金支付的都必須采取非現金方式，減少現金往來，讓資金往來有蹤可尋、有跡可覓。此外，還應規定負有收入申報責任的黨政領導干部的大額開支要進行申報、登記。建立以身份證號碼為目錄的銀行電腦查詢系統。當需要對某人的個人存款進行查詢時，只需在特定的電腦上輸入該人的身份證號碼，即可獲知其在銀行的開戶情況、存款數額、款項存取等相關資料。由此增加政府官員個人財產的透明度，將其財產的變動情況置于法律的監督之下。以現有的電腦技術，建立這種電腦查詢系統是完全可以做到的。特別要加強和完善銀行對匯往境外資金的管理力度，建立特種審計制度，對政府、企業及個人匯往國外的資金，銀行系統應當建立審核、驗證制度，建立匯出資金經辦人身份登記等制度，在必要時也可以要求匯出單位（人）提供經濟合同以及其他付款依據并登記，從而有效封堵非法資金外逃渠道。

7、加強對違反申報與報告行為的處罰與懲戒力度，增強“重大事項報告和收入申報”制度的強制性和威懾力

要加重對違反申報與報告行為的責任追究，對于違反相關規定的各級官員，應視情節輕重予以紀律和行政處分，除此之外，還應引入刑罰機制，用強制方法懲治拒不申報財產和不報告個人重大事項的行為，以確保家庭財產申報和個人重大事項報告制度的實行。具體而言，可在《刑法》中增設“拒不申報財產罪”和“不如實申報財產罪”，對拒不申報和不如實申報的各級官員處以此刑罰。通過加大處罰與懲戒的執行力度，可以確保申報信息的真實性。同時，要建立健全對申報工作的監督制約機制，進一步落實領導干部個人重大事項報告責任制和督查制度。一是建立責任制，單位的黨政領導班子及“一把手”對班子成員報告的個人重大事項負責，對其真實性負責。領導干部的個人重大事項先向班子及“一把手”報告，加蓋單位公章后報組織紀檢部門，對領導干部個人重大事項隱瞞不報或不如實報告，將追究班子及“一把手”的責任。二是建立督查制。每年組織紀檢部門對領導干部個人重大事項報告制度執行情況進行一次全面檢查，并在一定范圍進行通報，由此才能使相關規定真正落到實處。

8、“重大事項報告和收入（財產）申報制度”是一項系統工程，要立足現實，著眼長遠，多管齊下，積極推進

充分發揮“兩項制度”的反腐功能是一項系統工程，既艱巨又復雜，必須堅持多管齊下，多項措施全面推進：一是要把住“進口”。“兩項制度”作為一項防范腐敗的預防性措施，使領導干部的財產及其變化狀況置于陽光之下，為企圖“尋租”者設置心理障礙，防患于未然，不僅可以降低反腐成本，保護廣大干部，避免干部失足，而且可以大量減少腐敗所帶來的損失，減少腐敗這一公害所產生的社會污染，維護廣大干部的廉潔形象。二是要監督“過程”。把領導干部的財富從來源、擁有到處置的全過程置于法律的監督之下，監控領導干部財產的動態變化。三是要控制“出口”。實行個人終身獨立銀行帳戶制度，對現金的支取額度作出嚴格限制，完善預防資金外逃制度，嚴厲打擊洗錢犯罪活動……只有不斷健全反腐敗體制、機制、制度，才能充分發揮兩項制度的反腐敗功能。

總之，通過財產申報制度來遏制腐敗，這是一項已被證明為有效規范政府官員行為的世界性的基本制度和國際慣例。實行“重大事項報告和收入（財產）申報制度”，既是加強領導干部監督的一種必要手段，又是保護廣大干部、維護干部形象的重要措施。這項制度被譽為“陽光法案”，其蘊涵的意義主要二：一是指該制度使申報主體的財產狀況置于陽光之下透明可見，便于公眾監督；二是指該制度溫和有效，有如陽光，既促進了廉政建設，又保護了申報主體。就我國目前防治腐敗的情形而言，懲治和預防腐敗體系尚不健全，事前預防則是未雨綢繆，先發制人，去腐敗于萌芽狀態，對弘揚社會正氣、營造穩定的發展環境有著重要作用。健全和完善“重大事項報告和收入（財產）申報制度”，既有前期預警作用，具有極大的威懾力，同時也是后期糾偏懲處的重要依據。因此，我們需要在實踐中不斷完善，使這“兩項制度”真正落到實處。

(課題組成員：傅伯言、尹世洪、郭杰忠、姜瑋、管家芬、黎康、甘慶華)

參考文獻：

①《論加強和改進執政黨建設》（專題摘編），中央文獻出版社、研究出版社，2004年12月。

②《中國新世紀懲治腐敗對策研究》，王明高等著，湖南人民出版社，2002年9月。

③鄒東升《“陽光法案”—從收人申報政策到財產申報立法》，載《社會科學家》2005年第1期。

④《中國挑戰腐敗》，胡鞍鋼主編，浙江人民出版社，2001年1月。

⑤《〈建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要〉輔導讀本》，《實施綱要》起草組編寫，中國方正出版社，2005年2月。

⑥《中國共產黨反腐倡廉文獻選編》，中央紀委紀檢監察研究所編，中央文獻出版社，2002年2月。

⑦《“三個代表”重要思想反腐倡廉理論學習綱要》，中國方正出版社，2004年12月。

⑧許向陽《“陽光法案”應盡快出臺——關于建立“公職人員財產申報和公示制度”的思考》，載《中國改革》2005年第5期。

⑨朱雪寧《國外政府官員財務公開制度引介》，載《民主與科學》2005年第2期。

⑩朱旭東《“怎樣監督‘一把手’”問題討論加強和改進對“一把手”的監督》，載《黨建》2004年12期。