權利期權化調研報告

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所謂“權力期權化”，實質上是權力“資源化”也就是權力尋租現象在時間和空間上的一種延伸。由于“期權化腐敗”實施過程十分隱秘，較之傳統腐敗手段更為高明，“期貨”效應增加了腐敗的時空跨度，因此安全系數更大，加上政策法律在這方面的規定還不完善，所以逐漸成為愈演愈烈的腐敗難點問題。應該說，這一問題已經引起了黨和政府的高度重視。新出臺的《公務員法》就做出了“公務員辭去公職后，原系領導成員的3年內，其它公務員2年內，不得到與原工作業務直接相關的企業以及其它營利性組織、社會中介組織任職，不得從事或者與原工作業務直接相關的經營性活動”的“三年兩不準”規定，目的就是預防“期權化腐敗”。但是，規定一定時間的“權力冷卻期”還并不足以對“期權腐敗”形成有效遏制。例如權力期權交易的定性問題，就是一個國際普遍存在的反腐敗難題。破解這道難題，必須從規律層面對“權力期權化”現象進行剖析。

首先，從腐敗現象的發生規律上“觀”其現象。相對于一般腐敗行為來說，“期權化腐敗”有三個特點：一是性質模糊。它交易的僅僅是一種“權利”，不直接涉及金錢，因而形式隱蔽；其兌現往往是間接而不是直接的，如高薪任職、分給股權、優厚待遇等，所以內容隱蔽；腐敗分子進行權力操作可以以“扶持企業、促進發展”為借口，即使損害國家利益也可以用“改革代價”遮掩，過程隱蔽；交易方不是在職干部，甚至可能不是其本人，對象上隱蔽。二是成本輕微。反腐敗的實質性證據支持原則成為國際化準則，也稱可接納證據原則。傳聞證據、口頭證據已經無法對腐敗分子形成威脅。我國反腐敗的發現和突破手段還局限于“舉報、查賬、兩規”老三件，比較單一。“期權化腐敗”沒有有形證據，而且由于時間長，證據毀損，證人缺失，往往難以舉證。三是“收益”靈活。“權力期權化”改變了腐敗獲利的時間和方式，為腐敗分子手中的“權力資源”提供最大限度的變現可能。它可以是權力享受權力回報，離職前在安插親信或選定“接班人”，為自己遙控權力作打算；可以是權力享受資本回報，在位時為企業牟利，辭職或退休后到企業“高薪打工”；也可以是資本享受權力回報，利用在位時積累下的“活動能量”換取企業股權或創業資本。不僅可以為自己預留“出路”、“退路”，還可以“封妻蔭子”，由受益方資助親人子女出國留學或提供創業資本。廣東省高院院長麥崇楷就為其子換取了數百萬的企業股權。

其次，從權力運行規律上“明”其要件。“權力期權化”雖然隱蔽，但并不是無跡可尋。一是期權腐敗以“權力資源”為基礎。只有把權力外化為一種“資源”，才能用來變現或交易。這種“資源化”必須有三個前提：權力的自由使用、權力對信息的控制、權力對權利的影響最大化。第一個前提要求權力必須游離于監督之外，因此，往往會在決策機制和分權制衡機制上想方設法繞過制度；第二個前提要求信息形成“不對稱”格局，因此腐敗分子往往或封鎖信息，或人為操縱信息，絕不會將信息完全公開；第三個前提要求權力必須“透支”才能做到利益最大化，所以，期權腐敗往往要在政策上打“擦邊球”，不可能“在公正的立場下實現腐敗”。二是期權腐敗以“潛規則”為保障。所有腐敗交易，都有一個“潛規則”杠桿。腐敗分子可以利用的“潛規則”越多，他所能獲得的利益就越大，反之，如果都嚴格按制度辦事，沒有任何自由裁量權，那么再大的權力也無法帶來任何實質利益。期權腐敗中，交易雙方的信任，是建立在官商場通行的“潛規則”保證上的；腐敗實施過程，也往往要通過一些“潛規則”才能實現打“擦邊球”逃避監督的目的。所以，防治期權腐敗，應把“潛規則”作為發現和突破的重點。三是期權腐敗以破壞公平正義為關鍵。由于不存在現時的權錢交易，期權腐敗的前期階段只有一個單方行為，因此很難發現，發現了也很難定性。但是不管怎樣，“權力期權化”不可能改變腐敗的本質，它必然傷害社會的公平公正。針對期權腐敗絕大部分是商業賄賂，極少數是“人身依附”式的組織紀律問題的特點，有無損傷“非競爭性利益”原則應當成為期權腐敗的判定標準，輔以“不正當得利”的從政道德原則，可以較為清晰地鑒別期權腐敗的定性問題。

最后，從反腐敗斗爭的一般規律上“察”其成因。“權力期權化”的產生，權力監管制度存在問題是主因。政府權力過大，對經濟干預過多，容易造成利益牽扯，或者導致暗箱操作；行政決策程序不夠科學，一把手權力過于集中，缺乏必要的分權制衡，為權力的自由行使提供了便利；政府信息不夠充分，我國沒有完善的政府信息渠道，政府信息由部門和少數人員內部掌控，信息的壟斷和時間差，為國家工作人員利用手中的信息謀取利益提供了天然的保護屏障；監督機制往往流于形式，上級對下級監督缺了解，平級之間監督缺保障，下級對上級監督缺權力支撐，群眾監督、輿論監督帶有滯后性。制度漏洞和法律不完備是動因。制度方面，雖然《公務員法》做出了規定，但范圍明顯偏窄，對已無職務的離退休人員是否能認定“職務犯罪”、在退休后所從事的工作是否能認定權力“期權化”，都很難把握，《紀律處分條例》方面至今沒有相關解釋性操作規定。另外，現行的有關監督條例，主要是針對領導干部的，對退休和下海的領導干部的追蹤監督，目前基本上還是盲區。法律方面，我國刑法對于受賄罪采用的是“兩個故意”的判定標準，就是說，行為人不僅要有非法收受他人財物的故意，而且有為他人謀取利益作為非法收受財物交換條件的故意。從司法實踐來看，能夠同時證明期權腐敗行為中兩種故意的難度很大。“投桃在前，報李在后”，法律上無法證明兩者之間存在必然的交換關系。這種制度和法律上的真空客觀上刺激了“權力期權化”腐敗問題的愈加突出。公職人員激勵機制錯位是誘因。與國外相比，我國的公職人員工資偏低，福利偏高，而且層級之間、地區之間、部門之間福利待遇差別太大，使得公務員以“升職”為唯一價值目標，一旦升遷無望，就只能通過“變現權力”換取自己的目標價值。另一方面，從保障公務員廉潔從政的角度來說，我國的薪酬制度設計存在倒掛問題，缺乏優厚的退休保障，退職后津貼和福利大幅度縮水，比在職收入大大減少。這種制度設計使得很多公職人員不得不考慮自己的“后路”問題。

期權腐敗有著重大的危害性。由于其欺騙性，造成社會分配不公，嚴重損害黨和政府的形象和權威；由于其后發性，導致國家資產大量流失而且很難追回；由于其隱蔽性，很容易對公職人員特別是領導干部形成誘惑，造成腐敗泛濫。“權力期權化”出現，標志著我國反腐敗斗爭在技術層面的較量上升到了一個新的高峰。腐敗與反腐敗由過去的斗“勇”變成了斗“智”。破除“權力期權化”的笆籬，必須從提高反腐敗能力上著手。

靠文化“疏”，使“權力期權化”難以立身。從三個方面加強疏導：一是培養“榮辱”文化，二是破除“潛規則”文化，三是建設廉政文化。

靠制度“導”，使“權力期權化”難以施行。一是規范政府管理制度，二是健全公開制度，三是完善工資制度。

靠監督“防”，使“權力期權化”難以遁形。權力的“期權化”現象，實質上反映出對干部在職時的監督出了問題。解決好對權力的長期監督問題，期權腐敗就能有效突破。一是形成監督體系，二是對領導干部進行離任審計，三是強化黨紀規定，四是深化干部人事制度改革。

靠嚴法“治”，使“權力期權化”難以兌現。一方面，明晰治理期權腐敗的法理基礎。治理期權腐敗是一種對公務員的監督管理，要盡量法律化、細則化、透明化。另一方面，加強相關法律法規的執行力度。反腐敗也要引入“期權”觀念，延長職務犯罪的追溯力，對腐敗分子不論離開原崗位有多長時間，都要依法追究相關責任。