社區(qū)恢復重建調(diào)研報告

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2008年7月10日至12日，我們赴四川省地震災區(qū)進行城鄉(xiāng)村（居）委會和社區(qū)恢復重建工作情況調(diào)研。在當?shù)孛裾块T同志的協(xié)助下，我們前往地震極重災區(qū)都江堰市、重災區(qū)射洪縣和成都市部分受災地區(qū)，查看了多處受損的村（居）委會，考察了災民集中安置點臨時社區(qū)管理委員會的情況。調(diào)研期間，我們通過直接詢問受災群眾、參加有關(guān)情況座談會的形式，比較全面地了解了四川省地震災區(qū)村（居）委會和社區(qū)恢復重建工作的基本情況。總的來說，四川省民政部門在黨委、政府的領(lǐng)導下，在有關(guān)職能部門的積極協(xié)同下，大力發(fā)揮基層群眾性自治組織和城鄉(xiāng)社區(qū)在災后恢復重建中的主導作用，為快速、妥善安置受災群眾，加強對災民集中安置點的管理，盡快恢復受災群眾的正常生活秩序和社會穩(wěn)定，探索了新模式，積累了新經(jīng)驗。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下。

一、主要做法

四川省在地震災后恢復重建中，加強基層群眾性自治組織和城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，堅持政府引導與群眾自治有機結(jié)合，通過強化基礎(chǔ)保障、完善組織架構(gòu)、搭建參與平臺等方式，充分激發(fā)了受災群眾自我管理、自我教育、自我服務的參與熱情，探索出了集中安置工作由“政府建設(shè)、全面托管”到“政府引導、群眾自治”轉(zhuǎn)變的社區(qū)化管理新模式。

（一）建立了臨時社區(qū)管理委員會

四川省受災地區(qū)的基層群眾性自治組織和城鄉(xiāng)社區(qū)受損嚴重，全省有12939個村委會房屋倒塌、受損（其中51個重災區(qū)9310個），有1595個社區(qū)居委會房屋倒塌、受損（其中51個重災區(qū)1065個），遇難的村（居）委會成員51人，失蹤4人，受傷335人（其中需要住院治療的重傷44人）。為切實加強受災群眾集中安置點的組織管理，中共四川省委組織部、四川省民政廳于2008年5月25日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在受災群眾集中安置點建立臨時社區(qū)管委會和臨時黨組織的意見》，要求各地搞好基層組織的恢復重建。凡在受災群眾集中安置點，都要建立臨時社區(qū)管理委員會，管委會成員應包括原村（居）組干部、受災群眾代表、機關(guān)對口聯(lián)系工作人員、治安民警等各方面人員。臨時社區(qū)管委會的職責任務主要是統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)社區(qū)的日常管理工作。我們在都江堰市“幸福家園”安置點了解到，該社區(qū)的管理參照居委會或村委會的村（居）民自治原則，設(shè)立臨時社區(qū)管理委員會。由于安置點的群眾來自不同的社區(qū)、單位，相互不熟悉不了解，針對這一情況，臨時管委會主任由安置點所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記兼任；每1000人左右設(shè)置成立一個臨時居委會,居委會主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派人員擔任；每個活動板房都有一個“室長”，每10室有一個“棟長”，每4棟有一個“居民小組長”，一共形成了9個居民小組，“室長”、“棟長”、小組長都在受災群眾中推選產(chǎn)生，主要是老黨員、老社區(qū)工作者以及熱心公益事業(yè)的志愿者。進入安置區(qū)的所有管理人員和服務人員，由臨時居委會主任統(tǒng)一調(diào)配和指揮。

（二）成立了各類群眾性組織

各安置點根據(jù)本地的實際情況成立了團支部、婦聯(lián)、志愿者服務隊等群眾性組織，挖掘各類資源，引導入住群眾形成“社區(qū)意識”，調(diào)動受災群眾參與社區(qū)管理和服務的積極性。在成都市青羊區(qū)的災民集中安置點，成立了管理協(xié)助組、生活互助組、醫(yī)療協(xié)助組、信息聯(lián)絡組、防火防汛應急組等5個群眾自治性工作小組，7名黨員、16名團員骨干以及10多名群眾骨干加入到這些專門工作組，主動協(xié)助現(xiàn)場指揮部和相關(guān)職能部門做好集中安置后續(xù)管理服務工作。在臨時管委會的組織下，20多名受災人員組建“文明勸導隊”深入各個帳篷糾正不文明衛(wèi)生行為，幫助大家解決一些力所能及的問題和困難。都江堰市在城區(qū)面向社會招募了194名社會工作者，全部進入各社區(qū)和安置點社區(qū)，主要負責社區(qū)受災群眾損毀房屋的登記、核查以及協(xié)助社區(qū)其它管理和服務工作。

（三）實行村（居）務公開和民主管理

為加強抗震救災資金物資的管理使用，四川省民政廳于6月21日下發(fā)了《關(guān)于進一步做好抗震救災資金物資村（居）務公開工作的通知》。《通知》要求抗震救災資金物資發(fā)放要堅持公開、公正、透明的原則，必須堅持“七公開”：一是公開接收抗震救災資金物資的總額；二是公開抗震救災資金物資的救助和發(fā)放條件；三是公開災后恢復重建方案和規(guī)劃、國家優(yōu)惠和支持政策；四是公開享受各種補助標準、補助對象名單和領(lǐng)取情況；五是公開定向捐贈款物情況和定向捐贈對象名單（捐贈人事先聲明不公開身份信息的，應當尊重捐贈人意見）；六是公開定期民主評議村干部情況和抗震救災資金物資發(fā)放審計情況；七是涉及災區(qū)群眾切身利益，需要公開的其他事項。在成都市龍泉驛區(qū)災民集中安置點，臨時社區(qū)管委會參照社區(qū)居委會公開的模式，及時公示國家救助政策和救助規(guī)定，定期對救災物資的接收管理發(fā)放和災民普遍關(guān)心的熱點問題實行全面公開；對安置點臨時黨組織、管委會成員、小組長工作職責分工，采取多種形式進行公開，廣泛接受災民的監(jiān)督。綿陽市在災民集中安置點建立臨時社區(qū)成員代表大會，由臨時社區(qū)居民代表組成。社區(qū)居委會的組成人員，由社區(qū)成員代表大會民主選舉產(chǎn)生，罷免或補選。凡涉及社區(qū)全體居民的公共事務，均由社區(qū)成員代表大會進行民主表決，同時對社區(qū)居民委員會和社區(qū)其它組織的工作進行民主監(jiān)督。

（四）重視志愿者隊伍建設(shè)

由于外地志愿者隊伍流動性大，日常服務工作不能持續(xù)穩(wěn)定跟進，且為他們解決吃住問題較為困難，所以災區(qū)各地積極組建本地志愿者隊伍。成都市根據(jù)災民集中安置點的受災群眾來自不同地方、不同民族、不同生活習慣等特點，充分考慮到安置災民工作的復雜性和艱巨性，根據(jù)災民安置信息咨詢、應急服務、生活照顧等工作的不同需求，分別成立了由黨員、青年、社區(qū)義工等人員組成177個志愿者服務隊和233個志愿者服務小組，共有志愿者1263人。各安置點還根據(jù)災民需求，組織志愿者培訓，規(guī)范了志愿者服務內(nèi)容、服務流程、服務項目，使志愿者隊伍有序高效運轉(zhuǎn)。成都市青羊區(qū)安置點還為志愿者配備了工作證卡實行實名制上崗，每天對志愿者的上崗時間、服務人員、工作內(nèi)容、服務特色、受災人數(shù)等進行了明確要求、詳細記錄和跟蹤監(jiān)測，提高了志愿者服務質(zhì)量和工作效率。

（五）有針對性地提供各類社區(qū)服務

為加強對臨時社區(qū)的協(xié)調(diào)和指導，針對臨時社區(qū)的特殊情況，災區(qū)各地都抽調(diào)了各部門社區(qū)管理經(jīng)驗豐富、管理能力強的人員充實各災民安置點，根據(jù)救助安置群眾的需求，把政府公共服務及時延伸到災民安置點，滿足災民基本生活需求。都江堰市“幸福家園”社區(qū)建立了“六室三站二堂一店”，即臨時黨組織辦公室，管委會辦公室，群團組織辦公室，咨詢接待室，警務室，圖書閱覽室，勞動保障站，醫(yī)療計生防疫站，小區(qū)廣播站，小區(qū)食堂，小區(qū)課堂，惠民便民店。還結(jié)合災民居住的實際，設(shè)立多個淋浴室和公共廁所，滿足災民的基本生活需求。成都市各安置點充分發(fā)揮災民基本信息庫的功能，逐一摸清災民的技術(shù)特長及就業(yè)愿望和就業(yè)需求，多渠道、全方位幫助受災群眾就業(yè)。全市220個安置點分別對受災群眾開展實地技能培訓和遠程教育培訓123期，受訓人員達13060人次，安置點聯(lián)系保安、家政、編織工、操作工等就業(yè)崗位80263個，辦理求職登記10341人，已實現(xiàn)就業(yè)3076人，使受災群眾轉(zhuǎn)變了觀念、重樹了信心。

二、問題和建議

目前，在地震災區(qū)進行村（居）委會和社區(qū)建設(shè)面臨的主要問題有：一是村（居）委會陣地和城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴重，短期內(nèi)難以恢復；二是受災群眾流動性較大，人員情況變化較快，對災民的個人真實情況了解不完全、不及時；三是個別安置點災民的身份在核實的過程中，因受災面積大、人員復雜，極少數(shù)人員的真實身份難以確認；四是安置點內(nèi)部分災民對政府的期望值很高，依賴心理很重，對社區(qū)服務的要求也不盡合理。

針對上述問題，我們建議：

（一）盡快恢復建立基層群眾性自治組織

基層群眾性自治組織在維護社會穩(wěn)定，組織災區(qū)群眾恢復生產(chǎn)，動員群眾災后重建等方面，具有不可替代的地位和作用。依托基層群眾性自治組織，把受災群眾組織起來，有利于最大限度地調(diào)動和發(fā)揮群眾的主動性和重建家園的熱情。這次地震災害對基層群眾性自治組織破壞嚴重，在災后恢復重建中要加強建設(shè)。原有村（居）委會干部出現(xiàn)傷亡的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以任命補齊村（居）委會干部，待條件成熟后，組織村（居）民選舉產(chǎn)生新的村（居）民委員會。因村（居）委會干部大量傷亡或原有村（居）委會轄區(qū)被打亂而造成村（居）委會已經(jīng)癱瘓的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處臨時組建村（居）務管理委員會負責管理，村（居）務管理委員會的干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）任命，人員一般由五至七人組成，村（居）務管理委員會來源可以是現(xiàn)任的村（居）干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下派干部或到村（居）委會任職的高校畢業(yè)生等。村（居）務管理委員會過渡期一般不超過一年，待局勢穩(wěn)定后由村（居）民選舉產(chǎn)生新的村（居）民委員會。

（二）積極組織受災群眾開展生產(chǎn)自救

此次地震災害造成巨大人員傷亡和財產(chǎn)損失，災后重建所需資金規(guī)模極為龐大。中央和地方財政雖然已經(jīng)安排了大量資金，但依然存在很大缺口。單純依靠政府救助和社會捐贈并不能從根本上解決災后重建中的所有問題，反而可能誘發(fā)依賴心理，喪失地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力。災后重建期間，要充分尊重經(jīng)濟規(guī)律，尋求政府力量和市場作用的有機結(jié)合，發(fā)揮以工代賑的獨有優(yōu)勢和作用，優(yōu)化配置災區(qū)豐富的勞動力資源，通過勞動投入最大限度地彌補重建資金的不足。地震災區(qū)的基層群眾性自治組織，要積極協(xié)助各級人民政府組織受災群眾開展生產(chǎn)自救，積極恢復生產(chǎn)。村（居）委會或管委會成員要繼續(xù)抓好災民技能培訓和再就業(yè)工作，要深入災民了解情況，穩(wěn)定思想，激發(fā)受災群眾的主體意識和自立精神，樹立他們重建家園的信心和決心，積極動員受災群眾投身到生產(chǎn)自救的工作中去。

（三）努力搭建好社區(qū)服務平臺

為了給社會各方面力量參與地震災后恢復重建提供一個平臺，促進各項社會服務落到實處，讓地震災區(qū)群眾得到切實的好處，災后重建規(guī)劃要從城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)切入，增強城鄉(xiāng)社區(qū)的服務功能。災區(qū)的社區(qū)建設(shè)應該以災后重建為契機，遵循科學原則，有前瞻性地編制城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，為建設(shè)新的社區(qū)打好基礎(chǔ)。當前，在受災的農(nóng)村地區(qū)，可以建制村為單位，充分利用現(xiàn)有的活動板房、帳篷等臨時建筑，建設(shè)綜合性、多功能的社區(qū)服務站，為農(nóng)民群眾提供眼前最迫切的恢復生產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、生活救助、心理咨詢、精神慰藉、就業(yè)服務、務工培訓、技術(shù)指導、社會治安等服務。在有條件的地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)社區(qū)綜合服務中心，建立起輻射下轄的所有建制村全體農(nóng)民群眾、服務主體多元、服務功能完善、服務質(zhì)量較好和管理水平較高的農(nóng)村社區(qū)服務體系。著力構(gòu)筑農(nóng)村社區(qū)服務網(wǎng)絡體系，積極探索農(nóng)村社區(qū)服務站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務中心的有效銜接互動機制，提高社區(qū)服務資源的利用率。

（四）整合社區(qū)各類服務資源

要以社區(qū)為平臺，積極整合各種社會資源。將社區(qū)建設(shè)經(jīng)費納入財政預算，逐步加大政府公共財政投入力度。培育、引導社區(qū)社會組織積極參與社區(qū)服務，支持和鼓勵社區(qū)居民成立形式多樣的社區(qū)服務類民間組織。推行社區(qū)工作的職業(yè)化、專業(yè)化，建立社區(qū)志愿者注冊登記制度。積極支持駐社區(qū)機關(guān)、團體、部隊、企事業(yè)單位廣泛參與社區(qū)建設(shè)。大力配合對口支援單位的工作，調(diào)研、論證社區(qū)建設(shè)所需的援助項目。加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，縣鄉(xiāng)兩級要建立健全農(nóng)村社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)，組織跨建制村間的服務活動，解決單個建制村社區(qū)不能解決的問題。要在社區(qū)建設(shè)中形成各項業(yè)務工作的合力，使政府部門的各項業(yè)務資源在社區(qū)這一平臺上得到最佳組合，努力形成部門齊抓共管、社會力量和群眾廣泛參與的整體合力，為政府部門社會管理和公共服務職能向社區(qū)延伸提供良好機制。

（五）做好志愿者的組織協(xié)調(diào)工作

在這次地震災害中，有來自全國各地的大量的志愿者，積極參與災區(qū)搶救護理傷員、心理撫慰調(diào)適、排查災害隱患、幫助災后重建、維護災區(qū)穩(wěn)定、后方后勤服務等工作，成為政府組織的抗震救災工作的有效補充和重要力量。但是，一些志愿者缺乏組織、協(xié)調(diào)，他們的力量不僅未能充分地用于抗震救災，有的給災區(qū)造成了一定的負擔，背離了表達愛心的初衷。在受災地區(qū)，村（居）委會要承擔起組織、協(xié)調(diào)、管理志愿者的任務。要根據(jù)地震災后恢復重建的需求，向政府部門和有關(guān)機構(gòu)提供所需志愿者的數(shù)量、專長等信息。要關(guān)心、安排好志愿者的生活，盡力幫助解決志愿者所遇到的困難。引導志愿者理性地投入抗震救災工作，在統(tǒng)一指揮下，有序、有力地開展志愿服務，更好地發(fā)揮志愿者在抗震救災中的作用。同時，要利用地緣相近的特點和鄰里互助的優(yōu)良傳統(tǒng)，積極建設(shè)本社區(qū)的志愿者隊伍，整合社區(qū)居民的自我服務資源，激勵和調(diào)動災民自力更生、重建家園的熱情，努力營造出廣大災民用自己的雙手建設(shè)美好家園的的良好氛圍。

（六）充分發(fā)揮專家的積極作用

受災地區(qū)的地震災后恢復重建和社區(qū)建設(shè)將涉及眾多的項目和類別，是一個系統(tǒng)的建設(shè)工程，需要各個學科和行業(yè)的專家參與。地方黨委、政府要制定專家支持專項援助計劃，提前考慮災區(qū)對專家的實際需求，統(tǒng)籌安排好各類專家支援項目。不僅要組織社會工作領(lǐng)域的專家對社區(qū)建設(shè)進行規(guī)劃和指導，也要組織教育、衛(wèi)生、科技、農(nóng)業(yè)、建筑、文化等方面的專家赴災區(qū)進行對口服務，幫助解決規(guī)劃建設(shè)、生產(chǎn)恢復、生態(tài)修復、災害評估、醫(yī)療衛(wèi)生、疫病防控、抗震加固、環(huán)境衛(wèi)生、次生災害防治等問題。充分發(fā)揮各個領(lǐng)域?qū)＜业膶W科優(yōu)勢，主動為災區(qū)的社區(qū)建設(shè)出謀劃策，為災區(qū)人民分憂解難，在災后恢復重建中發(fā)揮積極作用。