優撫事業單位調研報告

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3月中下旬，我們先后赴華東的幾個省調研優撫事業單位和烈士紀念建筑物保護工作。現將調研情況報告如下。

一、優撫事業單位管理和烈士紀念建筑物保護的現狀

福建省作為全國早期的革命老區之一，在民主革命時期、國內革命戰爭、抗日戰爭和解放戰爭中，為中國人民的解放事業獻出生命的八閩兒女就有十余萬人。全省現有獨立辦的光榮院16所，與福利院兩院合一的46所，共收養優撫對象孤老1000多人。有榮軍康復醫院一所，集中收治特、一等革命傷殘軍人20人。有革命烈士紀念建筑物保護單位127處；其中國家級保護單位4處，省級保護單位9處，市級保護單位8處，106處為縣級保護單位。近三年投入優撫醫院和光榮院的建設資金從中央到地方約1290多萬元，如省榮康醫院投入40O多萬元，新建一幢410O多平方米的榮軍病房大樓；平和縣搬遷新建光榮院投入16O萬元；云霄縣新建光榮院投入180萬元等等。近三年投入烈士紀念建筑物單位資金約3200多萬元，如長汀霍秋白烈士紀念碑擴建投入300多萬元，今年清明節前將竣工；閩中烈士陵園投入400多萬元，對園內綠化、展館改造裝修等；泉州市投入300多萬元，用于新建后烈士陵園內的各項設施配套完善工程。廈門烈士陵園正投入1800萬元對展館進行改建，新裝聲、光、電設施。經過改造完善的烈士紀念建筑物單位的環境、設施、面貌都得到改善，逐漸發展成花園式、公園式，集瞻仰、旅游、休閑、游覽為一體的革命烈士陵園。

安徽省是革命老區省份，現有光榮院50所（含兩院合辦），供養優撫對象2040人；優撫醫院2所，床位490張，職工462人，凈資產1671萬元。縣級以上重點烈士陵園152處，其中國家級4處，省級14處，市級20處；縣級114處，陳展烈士16584人。烈士塔（碑、亭）666處，烈士墓約6500處。近幾年來，安徽的優撫事業單位在建設和管理等方面均取得了一定的成效：一是高度重視優撫事業單位建設，在財政十分困難的情況下，從2000年至今，連續4年每年省財政投入專項維修170萬元（烈士陵園70萬元、光榮院100萬元）。地方財政每年也投入300多萬元，使優撫事業單位的基本設施建設得到了一定的改善。二是優撫事業單位自身管理有所加強。全省優撫事業單位克服經費不足的困難，利用有利條件，積極抓好自身的管理和為優撫對象的服務工作，促進了自身的發展。不少光榮院按省里制定的等級管理標準，認真進行自身的整頓，健全完善各項管理制度，努力實行目標等級管理。同時積極開拓市場，面向社會孤老群體，擴大收養業務，增加收入，以院補院。一部分烈士陵園在充分發揮革命傳統教育基地作用的同時，積極走紀念、教育、游覽和休閑等多功能一體化的發展路子，重新規劃、重新布展，加強宣傳；增加投入，積極創收，以園養園，增強了社會效益和經濟效益。如金寨烈士陵園進行了全面維修和重新布展，皖西烈士陵園進行重新規劃，目前正在實施中；皖南事變烈士陵園新建了碑廊和增添了浮雕；大蜀山革命烈士事跡陳列館進行全面維修，更換了展板，并積極開展對外創收，近2年創收額達600萬元。安徽兩個優撫醫院堅持“優撫立院、特色興院、改革強院”和“兩個文明”并舉、“兩個效益”并重的辦院方略，改進管理方式，提高管理水平，使優撫醫院的整體形象和綜合實力都有不同程度的改善。三是在全省優撫事業單位中廣泛開展爭創文明窗口活動，不斷提高了服務質量。僅去年，全省有5所光榮院和8所烈士陵園被省文明委批準為民政系統文明窗口單位，在社會上產生了積極的影響。

二、存在的主要問題

優撫醫院存在的突出問題和主要矛盾是：管理人員管理水平不高，人員素質偏低，崗位設置和人員結構不合理；地理位置偏僻，缺乏區位優勢，不好引進高水平高等級人才；醫療設施設備配置落后且不齊全，診療、檢查手段滯后單一，醫護質量不高，社會化程度差，競爭力不強。

光榮院存在的突出問題和主要矛盾是：供養人員年老體弱，發病率較高，大病、重病多，治病難和醫療費超支嚴重；生活環境差，設施不完善，設計不合理，內部設施不配套，功能不齊備，需全面改造維修；農村稅費改革取消“三提五統”后，供養人員原來由鄉、村負責的生活糧、款無法收取；因擔心包袱越背越重，在院供養人員減少，符合收養條件的對象又不敢接收的矛盾很突出。此外，因選址不當，不適宜老年人休養，需遷址重建的也不少。

烈士紀念建筑物保護存在的突出問題和矛盾：選址不合理，分布零散，位置偏僻，不便管理；各級財政投入的改造維修經費嚴重不足，資金嚴重緊缺困擾烈士紀念建筑物保護單位的發展，對烈士紀念建筑物保護的投入與當前整個社會和城市發展相比差距較大，與充分發揮愛國主義教育基地的作用極不協調。

三、存在問題的原因

1、優撫事業單位的建設與發展嚴重滯后于社會進步與發展的要求。優撫事業單位具有悠久的革命傳統，曾經有過輝煌的歷史，發揮過重要作用。優撫醫院大多來源于戰爭時期成立的榮譽軍人學校，光榮院、烈士陵園多數始建于解放初期。因為歷史的原因，優撫醫院醫療設備落后、簡陋，直接制約著醫療水平的提高，嚴重影響對優撫對象的醫療效果。光榮院的房屋絕大多數系60—70年代老房或危房，收養人員缺少現代必要的生活設施，難以保證養老的必備生活需求，生活質量不高。各類革命烈士建筑物破損較嚴重，有的烈士墓面目全非、慘不忍睹，有的烈士塔嚴重傾斜，隨時面臨著坍塌的危險，大量展館漏雨，不少珍貴烈士文物和烈士資料缺乏有效保存，造成不應有的損失。由于優撫事業單位設施陳舊，年久失修，殘缺不全，影響了革命傳統教育的效果和對優撫對象的服務質量，制約著優撫事業單位的發展。

2、優撫事業單位建設經費投入嚴重不足。近年來，盡管各級民政部門在優撫事業單位建設經費方面想了很多辦法，當地政府也給予了一定的財力支持，但還是杯水車薪，沒有從根本上解決問題。據調查，優撫事業單位和烈士紀念建筑物保護單位，除個別光榮院為差額撥款外，絕大部分都是按隸屬關系，分別由各級財政負責編制人員工資和管理經費全額撥款，但經費缺口較大，只能夠維持工作人員和供養人員的基本開支，遠遠不能保障單位建設和發展的需要。光榮院老人的生活標準一般在150—300元之間，經費來源主要由三部分組成：一是按離土不離鄉的原則，由老人原所在鄉、村負責生活糧款；二是由民政局給供養人員補助部分；三是光榮院從創收經費中補貼部分。供養人員的醫療費除個別光榮院納入公費醫療按一定比例報銷外，絕大多數光榮院是采取由民政局在優撫事業費中補助一部分和光榮院創收中解決一部分的辦法來解決。優撫事業單位和烈士紀念建筑物保護單位的維修經費主要靠上級補助。據安徽省初步測算，要解決優撫事業單位硬件方面存在的問題，至少需投入經費30300萬元，其中：優撫醫院3800萬元，光榮院3000萬元，烈士紀念建筑物保護23500萬元。

3、對優撫事業單位今后如何建設和發展缺乏新的工作指導方針和原則。長期以來，不少優撫事業單位在管理上仍然襲用計劃經濟條件下的管理方式和管理方法，缺乏開放的管理意識、先進的管理方法、科學的管理手段、強有力的管理隊伍，致使管理水平和管理效益低下，直接影響優撫事業單位的建設與發展。作為這項工作的政府職能部門，我們至今沒有明確的指導性意見，至使各地優撫事業單位的建設與發展處于維持的狀態。隨著國家新的醫療機構分類管理制度的建立和事業單位改革的逐步推進，優撫事業單位面臨著嚴峻的挑戰，同時也蘊涵著難得的發展機遇。許多問題擺在了我們的面前，需要我們盡早地作出決策。比如優撫事業單位承擔收治、供養優撫對象任務與開發多種經營、以實業促事業之間的關系；如何加快優撫醫院醫療護理人才結構的調整；優撫醫院在醫療設施、管理水平、經營效益、政府支持和社會認可程度方面如何縮短與社會醫院的差距；優撫醫院如何向社會開放并與醫療市場接軌，是否被確定為當地基本醫療保險定點醫療機構。再比如烈士陵園能否推向市場，是否引入市場機制、吸引社會力量投資入股加以建設。新建的烈士陵園怎么審批，規劃設計應達到什么標準、要求；光榮院建設是引導其繼續發展，還是放任其自然病縮。諸如此類的問題的及時和正確的回答，將有利于解決長期困擾優撫事業單位發展的深層次矛盾，也有利于我們從政府角度真正發揮宏觀指導、服務調控的職能。

四、解決這些問題的建議

1、要加強優撫工作主陣地建設，保護和發揮傳統資源的特殊優勢。優撫事業單位是優撫工作的傳統手段，是優撫工作的重要載體，是優撫工作在基層的延伸。優撫醫院和光榮院的工作對象，都是對中國革命和建設做出過一定貢獻的特殊群體，理應得到社會的尊重，享受到比社會上的一般傷殘人員和敬老院、福利院老人更加優越、優惠的待遇。烈士紀念建筑物是緬懷革命先烈、褒揚烈士事跡、啟迪和激勵后人的重要場所，是愛國主義教育基地，社會主義精神文明建設的重要窗口。優撫事業單位和烈士紀念建筑物保護單位的改革與發展，要充分考慮這些單位的特殊性和實際利益，積極爭取各級黨委和政府領導的重視和支持，把這塊陣地維護好、建設好、發展好。

2、要發揮政府主渠道作用，優化優撫事業單位的發展環境。一是要有持續不斷地加大各級財政特別是中央財政的資金投入力度，改善優撫事業單位的工作環境和生活環境，有計劃地對優撫醫院、光榮院和烈士紀念建筑物進行改造、遷建和更新設施設備，集中有限的資金，更大程度地發揮資金的使用效益。二是充分利用各項改革的政策契機，努力將優撫事業單位的建設納入當地經濟和社會發展規劃，為優撫事業單位的發展營造良好的環境。根據國家將醫療機構分為非營利性和營利性兩類進行管理的政策，要將優撫醫院全部納入非營利性醫療機構體系，使之享受相應的稅收優惠政策和同級財政給予的合理補助。積極幫助優撫醫院進入城鎮職工基本醫療保險定點醫療機構的范疇，有效地擴大社會病源。主動將烈士陵園建設納入愛國主義教育綱要的實施體系，吸引來自于各方面的發展資源。努力為醫護人員提供學術交流、職稱評定的平臺，組織烈士紀念建筑物管理人員在館藏保護、園林建設、事跡講解方面進行合作和交流等，提高人員素質，夯實工作基礎。

3、要堅持融入市場的發展要求，建立自主靈活的優撫事業單位運行機制。每個優撫事業單位都客觀地存在于真實的社會之中，不可避免地承受著來自于市場的壓力。面對日趨激烈的競爭，開拓思路、挖掘潛力、與時俱進、以實業補事業就成為擺脫困境、再造輝煌的必由之路。目前，優撫醫院、光榮院供養的優撫對象呈逐年減少的發展態勢，要充分利用其設施、人員、條件，在做好對優撫對象服務工作的同時，面向社會，開展對外門診和托老服務。優撫醫院要強化醫院功能，小型醫院要做好預防、保健、健康教育、計劃生育和常見病、多發病、診斷明確的慢性病的治療和康復；綜合醫院和專科醫院要發揮特色，做好急危重癥、疑難病癥的診療，并結合臨床開展教育、科研工作。要注重向城市社區醫療服務體系的延伸、向農村基層衛生網絡的延伸、走入社會，鑄造品牌，占有市場。光榮院要廣開財源，優化投資環境，允許其他所有制形式的資本進入，提倡社會辦的形式，掛光榮院、福利院兩塊牌子，納入星光計劃，增加融資渠道。烈士陵園要充分利用地理優勢，征集或開發空余閑置土地開辦公墓等適合烈士紀念建筑物管理保護單位的其它經營項目；不適合搞公墓的陵園也可以嘗試搞園林開發或花木養植，采取園養園，以園補園的方式增加經濟收入；地理環境較好、風景優美的地區也可以發揮區位優勢，大膽吸引投資，構造旅游產品，充分利用碑園、綠地等資源，開辟旅游休閑場所，使烈士陵園的功能得到全面的發揮。優化外部環境的同時，要注重理順內部機制。堅持效率優先，打破“大鍋飯”，調動全體干部職工的積極性。優撫醫院的發展要根據自身的實際情況準確定位，堅持“大專科、小綜合”的原則，鞏固重點專科，發展特色專科，根據需求和醫院的實際，選好選準項目，同時，要采取請進來送出去的方法，加強人才培養，不斷提高醫療技術水平和服務質量。

4、要加強政策法規建設，增強優撫事業單位改革發展的后勁。優撫事業單位的管理，要逐步納入制度化、規范化的軌道，應當通過幾年的努力，使其在政策法規上、管理形式上，適應新形勢新體制的要求，符合市場經濟的運行規律。在適當時機，可以考慮起草優撫醫院和光榮院在服務管理方面的行業標準，形成在基礎設施、人員配備、服務質量、考核評優等項目上的基本規范。要進一步完善政策，明確供養優撫對象的生活、醫療等費用來源，確保供養對象各項待遇的落實。要努力體現行業的特殊性，積極協調有關部門，參照社會福利事業單位的有關作法，對優撫事業單位在確保非營利性為主的基礎上開展營利性創收活動，制定出更加優惠的稅費減免政策。