執政能力建設調研報告

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**年是村支兩委換屆之年，對我鄉村支兩委換屆過程中出現的新情況、新問題及村黨組織建設狀況的新特點、新啟示表明,農村基層黨組織面對市場經濟大潮的沖擊,絕大部分都基本上能夠發揮黨支部的戰斗堡壘和政治核心作用。但農村經濟體制和生產經營方式的變化、多種經濟成分的發展,給基層黨建工作帶來的矛盾和問題亦不容忽視。。

一、經驗與啟示

農村基層黨組織在新的歷史條件下,絕大部分能夠與時俱進,自覺地適應改革開放和市場經濟體制的要求

（一）村民會議與黨支部或村委會關系明確是農村黨組織健康發展,干群關系和諧，始終保持較強的戰斗力、號召力和凝聚力的先決條件。上級給予的惠民支農政策及道路、水渠等村公益事業經費籌集方案，村民委員會須提請村民會議論決定，方可辦理，這有效地監督了村民委員會辦事的公正性與公平性，調動了群眾的積極性。朝陽鄉洪源村去年村級公路建設中，籌資28萬元，硬化了一條村組水泥路，整個籌資方案，經村民會議談論通過，做到了公開、公正、公平，調動了群眾的積極性，挖掘了群眾的潛力，使得整個工程能順利進行，羸得了全村的一致好評，樹立了村委會的威性。村黨支部與村委會關系和諧，職責明確，調動了村支兩委干部向心力、凝集力，充分發揮了他們的才能，使得班子團結、戰斗力增強。

(二)村級賬目清晰，賬目公開明朗是農村黨組織健康發展,干群關系和諧，始終保持較強的戰斗力、號召力和凝聚力的必要條件。在整個換屆選舉過程中，個別村因賬目不清，干群關系非常惡化，支部的戰斗力、號召力和凝聚力非常差，從而造成了換屆選舉工作的被動局面。

（三）村級領導班子特別是村支部書記、村主任廉潔和公正是農村黨組織健康發展,干群關系和諧，始終保持較強的戰斗力、號召力和凝聚力的根本條件。農村黨支部處在農村工作的最前沿,黨支部的一切活動幾乎都和所在村的農民切身利益聯系在一起,而且黨支部成員本身也都是農民,要和農民一樣承擔各種義務。在計劃生育、宅基地、集資、公益事業義務工等一系列涉及農民利益的具體問題上,村干部自身如果不能身體力行、率先垂范、公平公正地去處理,就會失去群眾的信任,號召力就受到削弱。更有甚者,如果黨支部領導成員利用職權,以村里項目建設名義籌資到的公款，以權謀私,吃吃喝喝、多吃多占、必然遭到群眾的反對,輕者會使黨支部一盤散沙,沒有任何戰斗力和號召力,重者則會導致群眾上訪告狀不斷,黨支部處于癱瘓或半癱瘓狀態。分析研究幾個優秀黨支部的成功經驗,一個最根本共同點就是村支兩委干部特別是支部書記、村主任廉潔奉公、勤政為民。朝陽鄉四坪村黨支部書記洪友生和洪源村黨支部書記吳華初都是擔任村支部書記多年的老黨員,他們20多年如一日,辛勤工作在農村第一線,默默地奉獻,贏得了群眾的愛戴和擁護。當被問及經驗和體會時,他們深有感觸地說:“我把群眾當作我的父母,從感情上貼近他們，從內心上想著他們，從行動上為了他們，為他們做事，一是靠公正、二是靠廉潔，如果做不到這一點,我認為對不起組織,對不起鄉親,自己也遲早要跨臺。”樸實的話語,說明了農村基層黨組織建設中一個帶有普遍性的問題:沒有黨支部成員的廉潔和公正,就沒有基層黨組織長久的鞏固和發展。

(四)推進民主政治建設,使基層黨組織深深植根于民眾之中,是保持其旺盛生命力的根本之所在。隨著廣大農民和農村黨員的民主意識、參與意識不斷增強,對加強農村民主政治建設提出了新的更高的要求。一些先進基層黨組織的經驗表明,把推進基層民主政治建設與加強農村基層組織建設結合起來,實現黨的先進性與群眾性的統一、黨組織的自我約束與群眾的民主監督相統一,把黨組織深深植根于民眾的沃土中,是保持其旺盛生命力的根本之所在。

一是切實健全黨內民主制度,用黨內民主推動和保障農村基層民主政治建設。先進基層黨組織一條重要的經驗就是黨內民主制度比較健全,黨支部大會在黨內民主決策和民主管理中發揮著重大作用。如慈利縣朝陽鄉合堰村支部、實行了“兩公開一監督”制度,在事關群眾利益的重大問題上做到公開、透明,不搞暗箱操作,從而大大增強了黨支部自身的凝聚力。

二是黨組織自覺置于群眾有效的監督之下,通過民主監督來保持基層黨組織的廉潔高效和科學決策。一些先進黨支部的經驗表明,農村基層黨組織要做到廉潔高效、有較強的凝聚力和號召力,黨支部成員特別是支部書記要有很強的黨性觀念和宗旨意識,但僅靠這些是不夠的,還必須有強有力的外部監督,尤其是民主監督。萬福村黨支部書記楊軍2005年就任支部書記后,為凝聚民心,村黨支部在鄉黨委的幫助下,建立、健全了一系列的規章制度,如村民議事會制度、黨員議事會制度、民主理財制度等,把黨支部活動自覺置于黨員和群眾的有效監督之下。在財務管理上,村里所有開支先由支部書記審查簽字,而后經村理財小組復審后方可開支。

（五）是建立市場社會管理模式的農村黨組織運行機制。

一是積極開展農村黨建“三級聯創”活動,通過爭創“五好”村黨支部，使各村黨組織進一步確定了自己在加強農村基層組織建設中的責任和義務,找出了自身存在的差距,明確了趕超的目標,為農村基層組織注入了活力,使相當數量的基層支部煥發了生機。

二是根據農村現實狀況,提倡黨支部書記和村委主任“一肩挑”的任職模式,有效地解決了一些村存在的黨支部和村委會“兩張皮”現象。《村民委員會組織法》實施以來,村級民主政治建設得到了進一步的強化,但由于村委組成人員由村民選舉產生,而支部成員由上級黨委任命或由黨員選舉產生,容易出現“兩張皮”的現象。鑒于此,提倡試行支部書記和村委主任“一肩挑”的任職模式,即把村黨支部書記作為村委主任候選人,這樣既給黨支部書記增加了“民選”的壓力,強化了民主意識,拓寬了村民對黨支部民主監督的渠道,又避免了“兩張皮”現象,收到了較好的效果。

(六)健全制度、強化監督,是保持基層黨組織健康發展的重要途徑。在加強基層組織建設方面,針對一些后進黨支部存在的制度不健全、班子整體素質差、支部書記自身不夠廉潔的情況：鄉黨委要求各黨支部健全黨員活動日制度、“”制度、村財務管理制度等在內的各項規章制度,用制度進一步強化了黨支部的自我約束和管理。同時,還推行了村財鄉管、定期審計村級財務、村務政務公開等制度,從外部強化對村級班子管理和約束。這些制度和措施,對保持村干部的廉潔,維護村干部的團結和穩定,促進基層組織的健康發展發揮了重要的作用。

二、矛盾和問題

市場經濟的發展沖擊著人民思想，大部分村黨組織能適應它，但在發展過程中也存著一些不容忽視的矛盾和問題。

(一)農村黨組織所承擔的繁雜棘手的工作任務與其所擁有的調控能力和手段不相匹配,使相當數量的農村基層黨組織疲于應付,凝聚力、號召力相應減弱。隨著中央惠民項目的增加，他們對黨支部、村委會的依賴程度降低,黨組織在農民利益分配關系上的調控能力已很微弱,進而導致農村黨組織的政治功能減弱,缺少完成農村復雜任務應當具備的能力和手段。調查中,有相當數量的黨支部書記反映說,如今的支書不好當,農民不好管理,整天任務壓頭,疲于奔命,而出了問題又沒有人給撐腰。在國家、集體與農民利益相抵觸的情況下，不能很好地解決它。同時對農民提出的生產經營、社會保障、社會治安等方面的要求,黨支部卻無力提供有力的支持和幫助。在這種情況下,如果黨支部的自我約束和外部監督力度不強,久而久之,黨組織的戰斗力、凝聚力、號召力就會受到影響和削弱,干群關系受到影響,甚至會積聚與群眾的矛盾。據對朝陽鄉雙埡村、潮陽村兩個村、300名普通農民和50名黨員的問卷調查(以下簡稱問卷調查),只有18.4%的農民認為本村干群關系較好或很好,有56.6%的農民認為干群關系處于一般狀態,有31.3%的農民認為干群關系較差或很差。

(二)隨著市場經濟的逐步發展,市場經濟體制下的等價交換原則也不斷影響著農村黨的生活。雖然,在我們的農村基層干部隊伍中,不乏勤廉兼優、無私奉獻者,他們是農村基層黨組織建設的中流砥柱,但也確有一部分黨員以個人利益代替黨的利益,用等價交換原則代替黨性原則。據調查,有一些村黨支部書記的職位長期空缺,卻物色不到合適的人選,細究其原因,一方面有本事、有能力、有致富路子的人基于自身利益考慮不愿當村干部,因為當村干部報酬低,工作難開展,還要得罪人,愿意自己致富不愿帶領大家致富;另一方面,一些擠破頭皮想當村干部的人,其根本動機是為了利用村干部的職位去謀取個人利益,而自己又缺乏致富本領和群眾威信，更有甚者部分老支書記，害怕別人搶他支部書記位子，從不培養接班人。例如,朝陽廟崗村，其中一任是國家教師退休干部，有較強的工作能力和致富經驗,本人也通過多種渠道向鄉黨委表達想當村于部的強烈愿望,并表示,一旦上任,一定廉潔奉公,把自己能力、才華和多年積累的財富貢獻給父老鄉親……可上臺不久,便因以權謀私，在本村群眾的上訪告狀聲中被撤換。諸如此類的情況,使我們的理想、宗旨教育與農村黨員所見所聞的現實形成巨大反差,使黨組織思想建設處于較為困難境地

(三)在對村干部的管理上,不同程度存在著激勵不足、約束軟化以及權利義務脫節等問題,使農村基層黨組織建設缺乏應有的良性互動機制

首先,鄉里財里非常有限,無法實現對村干部應有的物質和精神激勵。一是村干部低微的工資報酬與其承擔的繁重工作任務不相稱。從而使相當數量的村干部在實際利益少和工作負擔重的比較中削減了政治熱情,弱化了工作的責任心,利用職權尋求合理報酬以外的灰色收入,如原廟崗村支部書記利用公款吃喝等。二是對勤廉兼優的村干部,一般難以給予應有政治榮譽,更沒有在政治上升遷的機會。按通常慣例,村里按時完成鄉政府分派的各項工作任務,計劃生育工作未被查出重大問題,黨支部可被評為先進黨支部,支書被評為優秀黨員,這基本上算是最高獎賞了,從而使村干部缺乏使工作更上一層樓的內在動力。

其次,農村黨員干部權利和義務的脫節,也影響了他們的政治責任感和工作積極性。村干部除了和一般農民一樣承擔著集資、納稅、義務工等各種義務外,還要擔負起村里許多繁雜棘手的任務,如開會學習、計劃生育、迎接名目繁多的各類檢查等,嚴重影響自己家的生產和經營,而合法報酬又十分低,這也是一些有能力的農民不愿當村干部的重要原因之一。

凡此種種,使農村基層黨的組織建設缺乏應有的良性互動機制。首先是村干部不好選,不少有能力、有威信的人不愿當干部,尤其不愿當村支書,在個別村甚至出現了“有本事的不想干,想干的沒本事”的現象。其次是村干部不好管。由于激勵不足和約束軟化,村干部利用職權謀取私利,多吃多占的現象比較普遍,已成為干群關系緊張的重要原因。問卷調查顯示,只有2.6%的農民認為村干部“廉潔”,認為村干部廉潔程度“一般”的占59.7%;認為“不廉潔”或“腐敗”的高達37.7%。在個別村甚至出現了“一上就貪,一貪就告,一告就散,一散就亂,一亂就換”的惡性循環。

(四)社會上各種腐敗現象的影響以及宗族和其它落后勢力的抬頭,威脅和損害著農村黨組織的政治生活環境

一是社會上各種腐敗現象損害著黨組織的肌體。如名目繁多的收費、罰款,國家工作人員的貪臟枉法、干部使用上的任人唯親等多種腐敗現象,都會在村級干部的面前赤裸裸地表現出來,農村黨員和基層干部耳問目睹的各種不合理現象,使他們憤憤不平,而又無可奈何。問卷調查顯示,54.7%的農民黨員認為黨內腐敗現象嚴重,令人失望,還有5.5%的黨員認為一些干部的行為使黨失掉了民心,進而削減他們敬業為民的政治熱情,有的甚至會在某種程度上受一些負面典型的影響而予以效法,損害著黨組織自身的肌體。

二是宗族勢力家族派性根深蒂固。這嚴重干擾著黨組織的建設。在當今農村,宗族勢力對農村基層政權的影響十分明顯,我們在走訪調查中,經常聽到一些群眾反映,單門獨戶或宗族勢力弱的黨員難以被選進支部班子,尤其是支部書記;如果沒有強大的宗族勢力背景,即使被選進支部班子,干得也會相當艱難。而這些宗族勢力強的黨員當選后首先想到的不是集體利益、全村百姓利益，而是姓氏家族和其它各種關系群體利益。還有一些黨員干部甚至為維護家族和小團體利益，不擇手段排斥異己，目前,雖然還不能說宗族勢力已經控制了基層政權,但宗族背景已成為相當多的農村基層政權在組建和運行過程中不可忽視的重要因素

三是農村基層黨組織的黨員干部總體素質與農村經濟發展的需要不相適應。一是文化素質偏低。雖然農村黨員的整體學歷水平較之以前有了很大提高，但仍顯不夠。以廟崗村為例，全村現有黨員30名，初中以下文化程度的24名，占黨員總數的80％。二是黨員隊伍老化。當前農村黨員隊伍年齡老化問題普遍存在。在洪源村村，50歲以上的黨員有16名，占黨員總數的61％，而35歲至30歲的年輕黨員只有名，占黨員總數的39％，30歲以下的黨員則一名也沒有。由于年齡偏大，文化程度較低，知識觀念更新慢，思想守舊，對新事物、新知識的接受能力也低，許多黨員帶頭致富和帶領群眾致富的本領不夠，安于現狀，缺乏開拓創新意識，面對市場經濟新形勢，普遍感到老辦法不好用、硬辦法不管用、軟辦法不頂用、新辦法不會用，在運用理論解決新問題、新矛盾上感到力不從心。三是后備隊伍比較缺乏。個別地方只注重發展經濟，放松了黨的建設，對入黨積極分子培養不夠，在黨員發展工作上積極性不高。一些村多年不發展黨員，致使黨員嚴重老化，青黃不接。。

三、思路與對策

農村基層黨組織建設是一項龐大的系統工程,必須按照“三個代表”的要求,與時俱進,不斷創新,既要努力營造有利于農村黨建的“大氣候”,又要精心培育每一個基層組織的“小環境”,使之形成一個具有不斷完善自身功能、充滿生機活力的良性運行機制。

(一)積極探索和改進農村基層干部的選拔和管理方式,逐步建立和健全農村基層黨組織的良性運行機制

黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎,也是社會主義國家政權的基礎,而基層干部的選拔和管理則是加強基層組織建設的關鍵環節。

首先,應進一步更新用人觀念,完善選人、用人機制。在村干部的選拔中,應改變過去那種由鄉黨委少數幾個人憑印象在少數人中選人的辦法,讓農村黨員和群眾廣泛參與村干部的選拔,進一步試行公開競選、外聘、下派、回請等辦法;同時,應大力推廣“兩推一選”的辦法選拔村干部,即先由黨員和群眾分別推薦,再在黨內選舉支委成員,這樣選人的視野會更開闊,選出的人群眾基礎會更深厚。在農村黨支部和村委會換屆選舉時,對應先讓擬任黨支部書記的人選參加村委會的選舉,獲得群眾承認后,再將其推薦為支書人選,參加黨內選舉;如果選不上村委主任,說明群眾信任程度低,就不宜推薦為村支部書記人選。這樣就把黨的基層干部置于群眾強有力的監督之下,同時,還有利于優秀人才的脫穎而出。

其次,是按照“三個代表”的要求,以“開放”的理念,從機制上確保農村黨組織和黨員的先進性。所謂按照“三個代表”的要求,就是農村黨員必須是農村先進生產力、先進文化和群眾利益的代表,不符合這個要求,也就失去了作為黨員的條件;所謂“開放”的理念,就是把農村黨組織看作是一個開放的系統,始終保持系統內外的良性循環和新陳代謝,符合“三個代表”要求的要“循環”進來,不符合“三個代表”要求的要“代謝”出去,從而始終保持黨組織的代表性和黨員的先進性,進一步增強黨的階級基礎和擴大黨的群眾基礎,使黨組織和黨員始終保持著勃勃生機。

(二)以更加務實的態度和創新的精神,從更高的層面上推進農村基層黨建“三級聯創”工作

我省開展的農村黨建“三級聯創”活動,是加強農村基層組織建設的重要舉措,取得了一定的成效。應從強基固本的要求出發,與時俱進,不斷創新,在“創”、“聯”和“實”字上做文章。

所謂“創”,就是鄉、村根據各自的職責任務和當前農村黨組織建設的現實狀況,有的放矢地去“創”。一是創造一個有利于農村黨組織健康發展的大氣候、大環境,如嚴厲懲處對農村和農民吃拿卡要亂收亂罰的各種腐敗行為,有效地防止各種非先進的思想文化和落后勢力對黨的農村陣地的蠶食,排除宗族勢力以及其它惡勢力對農村黨組織建設的干擾,改進和完善一些脫離實際的農村政策等;二是創新一種能使優秀人才脫穎而出、激勵和約束相結合的良性運行機制,如在干部選拔上推行競爭上崗和“兩推一選”辦法,實行村民議事會和黨員議事會制度,對村財務實行定期審計,對村干部實行結構工資制等等;三是開創一條符合當今農村實際的基層組織建設的新路子,如開展“三級聯創”、實施“雙強工程”等。

所謂“聯”,就是上下聯動,形成合力。基層組織建設僅靠基層是遠遠不夠的,它是一個環環相扣的系統工程,每一個環節都應有力地“聯”起來。只不過環節不同,其側重點也不相同。比如,縣、鄉黨委應側重于“大氣候”的營造,基層支部則應偏重“小環境”的培育。如果把黨的基層組織比作一棵大樹的話,那么鄉黨委應著力于“樹干和根系”的培育,基層支部則應側重于枝條的修剪和保養,沒有發達的根條和粗壯的樹干,枝條便養分不足,任你怎幺修剪,也不可能繁茂;反之,如果枝條枯萎,樹干便成了“無本之木”,進而整個大樹就會枯死。所以在“三級聯創”活動中,縣、鄉黨委不能僅停留在檢查、評比的層面上,而應著力抓好制度的確立、機制的完善和大氣候的營造上,真正形成上下聯動、齊抓共管的局面。

所謂“實”,就是抓落實、求實效。創建先進基層黨組織程序復雜,任務艱巨,決不是靠填幾張表格、刷幾條標語、訂幾項制度、掛幾個版面所能完成的,任何形式主義的花架子,結果只能是勞民傷財。必須從實際出發,一步一個腳印地去悉心培育、精雕細琢才能取得實實在在的成效。

(三)進一步建立和完善對村干部的激勵和約束機制,防止村官腐敗,促其奮發向上

一些渙散軟弱甚至跨掉的基層支部,究其主要原因,一是動力不足(缺乏激勵),使一些人無所作為;二是免疫力弱(約束不嚴),使一些人恣意妄為。因此,加強激勵和約束是促使農村基層支部健康發展的重要前提條件。

首先,建立和完善科學的激勵機制。一是精神激勵,即對工作取得成效的村干部由上級黨委給予一定的政治榮譽,如公開表揚、授予某種榮譽稱號,以增強個人的榮譽感和組織的向心力;對成效平平甚至失職瀆職或出現重大失誤的村干部,給予適當的批評以至處罰。

其次是加強和完善對村干部的約束。對農村黨員干部,除繼續堅持“”制度,加強教育外,應著力在建立和完善約束機制上下功夫,切實加強監督。一是上級監督。鄉鎮黨委可通過定期審計村財務賬目、派員下村傾聽村民和黨員意見、組織考評等多種手段,把問題發現并解決在萌芽狀態,把治理村官腐敗的關口前移;二是群眾監督。切實落實民主評議黨員制度,至少每年進行一次,給那些群眾信任度低的黨員敲響警鐘,對完全失去群眾信任的黨員予以勸退或清除出黨,以純潔組織,提高戰斗力;三是內部監督。推行和完善村民議事會和黨員議事會制度,重大事項經集體討論決定,財務支出改革“一支筆”審批制度,實行集體會簽制等,避免因個別人權力過分集中形成的諸多弊端。