無證無照經(jīng)營調(diào)研報告

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近年來，無證無照經(jīng)營行為已經(jīng)成為一種社會問題，它不僅造成國家稅費大量流失，破壞市場公平競爭環(huán)境，擾亂社會經(jīng)濟秩序，而且有的已成為假冒偽劣銷售窩點或者各類重大事故的隱患，直接危害人民群眾生命財產(chǎn)安全，影響社會穩(wěn)定與和諧。自200**年國務院《無照經(jīng)營查處取締辦法》頒布實施以來，我省工商行政管理部門認真履行職責，依法查處取締了大批無照經(jīng)營戶，僅去年，據(jù)統(tǒng)計全省查處無照經(jīng)營25297件，罰款4112.07萬元，使無照經(jīng)營現(xiàn)象得到了有效遏制。但是，查處無照經(jīng)營的工作形勢仍然十分嚴峻，屢禁不止，屢查不絕，這是工商監(jiān)管的難點，也是群眾關(guān)心的熱點，社會關(guān)注的焦點，更是政府把握的重點。今年我們組織人員到成都、達州、南充、巴中等地，對查處取締無照經(jīng)營情況進行了調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)查情況報告于后：

一、無證無照經(jīng)營的特點

（一）無證無照經(jīng)營的范圍較廣。一是分布的地理范圍廣。目前我省無照經(jīng)營行為不僅分布在城市的商業(yè)臨街區(qū)，而且在各大街小巷、居民住宅區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村村民區(qū)以及搭建的臨時建筑物內(nèi)都隨處可見，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于市場相對處于一個起步階段，市場秩序較為混亂，行政執(zhí)法力量相對較弱，無照經(jīng)營現(xiàn)象較嚴重。二是分布的行業(yè)范圍廣。分布的行業(yè)由原來的小商販發(fā)展到飲食、交通運輸、電子游戲、服務、商貿(mào)等行業(yè)。三是表現(xiàn)形式廣。既有流動小商販以流動銷售形式表現(xiàn)出來，也有一部分無照經(jīng)營不僅有固定的經(jīng)營場所和從業(yè)人員，而且經(jīng)常以個體工商戶、合伙組織、有限責任公司、分公司、個人獨資企業(yè)等多種形式表現(xiàn)出來。

（二）無證無照經(jīng)營的數(shù)量較大。今年3月，成都市開展了“無證無照餐飲食品非法經(jīng)營行為”的專項行動。據(jù)統(tǒng)計，取締無證無照餐飲食品經(jīng)營5046戶，新辦衛(wèi)生許可證8555戶，新辦營業(yè)執(zhí)照14931戶。無照經(jīng)營不僅數(shù)量大，而且呈現(xiàn)出“六多”，即“需前置許可”戶多，因未取得前置審批而無法辦照或不愿辦照，如小餐飲店、理發(fā)店、副食品店涉及消防、環(huán)保、衛(wèi)生等許可不能辦理營業(yè)執(zhí)照。“擾民戶”多，集中在社區(qū)周圍的小餐飲、小浴室、小鋁合金加工、小娛樂場所等“六小行業(yè)”。“黑戶”多，表現(xiàn)為流動性大、隱蔽性強或無固定場所，主要從事低檔劣質(zhì)商品的生產(chǎn)經(jīng)營。如“食品加工黑窩點”、“非法屠宰點”等。“釘子戶”多，既不辦照，也不服從管理。“觀望戶”多，不主動辦照，打著試營業(yè)的幌子，營利則辦，無利不辦。“租賃戶”多，主要是各類商場、市場的柜臺承租戶，以協(xié)議形式、聯(lián)銷經(jīng)營或特許經(jīng)營為名，開展無照經(jīng)營活動。

（三）無證無照經(jīng)營的隱蔽較深。一是經(jīng)營場所隱蔽。隨著《無照經(jīng)營查處取締辦法》的出臺，在各有關(guān)職能部門加大力度查處取締無照經(jīng)營的情況下，很多從事無照經(jīng)營者紛紛將違法經(jīng)營場所轉(zhuǎn)入到更加偏僻的地方，如居民住宅小區(qū)和人煙較少的偏遠地區(qū)，尤其是較大型的無照生產(chǎn)加工行業(yè)，其生產(chǎn)加工經(jīng)營場所通常都非常隱蔽，使得我們的工商巡查人員在巡查過程中很難發(fā)現(xiàn)。二是經(jīng)營行為隱蔽。一些具有規(guī)模的長期從事無照經(jīng)營的違法者，他們具有反“偵查”的能力。例如：“地下網(wǎng)吧”有的白天不從事經(jīng)營活動，而是晚上才進行營業(yè)，即使是白天營業(yè)，也往往是關(guān)閉顯眼處的大門，開通隱蔽的小門。更有甚者是設置眼線，發(fā)現(xiàn)有執(zhí)法人員來立刻報告違法行為人，使其有充分的時間疏散上網(wǎng)者，拉電閘和關(guān)閉服務器。

（四）無證無照經(jīng)營場所不固定性。首先，經(jīng)營場所不固定，經(jīng)常是關(guān)閉一家開一家，大有“東家不亮西家亮”的趨勢，違法行為人采取打游擊戰(zhàn)的方式，打一槍換一個地方，在這個地方被查處了會很快在另外一個轄區(qū)繼續(xù)從事無照經(jīng)營活動。其次，從業(yè)人員流動性大，不固定，很多無照經(jīng)營從業(yè)者為外來人員，經(jīng)營一段時間就走人，然后又轉(zhuǎn)給其他人繼續(xù)經(jīng)營。

（五）從事無證無照經(jīng)營的人員結(jié)構(gòu)復雜。無證無照經(jīng)營的主體和消費群體均以外來人員和本地下崗職工、失業(yè)人員、傷殘人員、失地農(nóng)民和無業(yè)居民為主，且受經(jīng)濟收入、文化程度、消費層次的束縛，質(zhì)次價低的商品成為其消費的首選，他們不僅成為無證無照經(jīng)營的主體，更是“三無”產(chǎn)品的主要消費群體。

二、無證無照經(jīng)營行為造成的社會危害

無證無照經(jīng)營長期存在，嚴重擾亂了市場經(jīng)濟秩序，破壞市場公平競爭，侵害了消費者利益，危害人民生命健康和財產(chǎn)安全，嚴重影響著青少年的健康成長，有的已經(jīng)成為假冒偽劣商品的制售窩點甚至重大安全事故的源頭，對社會、經(jīng)濟、環(huán)境、安全、城市管理等各個方面造成嚴重影響。

（一）無證無照經(jīng)營行為時刻潛伏著安全隱患。如非煤小礦山、小化工、小電鍍、小漂染、小冶煉等無證無照經(jīng)營行為時刻潛伏著安全生產(chǎn)和環(huán)境隱患；無證無照食品經(jīng)營場所時刻威脅著人民生命安全；無證無照娛樂場所、網(wǎng)吧等不僅擾亂社會治安和校園周邊環(huán)境，還嚴重沖擊著青少年的健康成長。

（二）無證無照經(jīng)營易成為制假售假的窩點。這些年，查獲的“黑心棉”、“泔水油”以及重大有毒食品案件，大多數(shù)是無證無照經(jīng)營者所為。據(jù)統(tǒng)計，20**年**市工商局查獲的假冒偽劣制售案件中50%出自于無證無照經(jīng)營，一半以上的消費投訴和糾紛與之有關(guān)。

（三）無證無照經(jīng)營導致國家稅費嚴重流失。無證無照經(jīng)營戶不按國家規(guī)定履行納稅義務，以此降低經(jīng)營成本，在一定程度上增加了個人的收入，產(chǎn)生了所謂的“收入效應”，但對合法經(jīng)營主體賦稅不公，破壞了公平競爭秩序。

（四）無證無照經(jīng)營造成社會治安不穩(wěn)定因素。無證無照經(jīng)營行為中制售假冒偽劣商品對消費者權(quán)益的損害，占道設攤和違章搭建對社會資源的侵占以及無證無照經(jīng)營對安全生產(chǎn)、食品安全、生存環(huán)境和社會治安的威脅，不僅制約著“和諧四川”的構(gòu)建，也嚴重影響著政府的威信和形象。

三、無照經(jīng)營存在的原因

（一）依法經(jīng)營意識較差。由于人們的法制觀念與逐步走向健全和完善的社會主義法制明顯滯后，缺乏依法經(jīng)營、自覺納稅的法律意識，部分人員在利益驅(qū)動下，抱著“先經(jīng)營后辦理營業(yè)執(zhí)照”的想法，降低開業(yè)成本，不履行納稅義務，增加自身收入，或者不辦理營業(yè)執(zhí)照，可以游離于執(zhí)法部門的監(jiān)管之外。

（二）辦理許可證門檻高成本大。一是有的行業(yè)要多個部門審批。個體工商戶比較集中的餐飲、美容美發(fā)、娛樂、旅店等行業(yè)涉及多個前置審批部門。如餐飲業(yè)，開業(yè)辦理證照的審批有：環(huán)保部門檢測環(huán)境、疾病控制中心對從業(yè)人員體檢辦理健康證、衛(wèi)生部門辦理衛(wèi)生許可證、消防部門發(fā)放消防安全檢查意見書，工商部門辦理營業(yè)執(zhí)照。二是有的行業(yè)前置審批條件相當高，經(jīng)營者很難達到要求。如網(wǎng)吧，按照前置許可條件規(guī)定，一般是很難達到電腦臺數(shù)（150臺以上）和場地（120㎡）的標準要求的，當前已停止新辦網(wǎng)吧許可證，而市場需求又較大。三是辦證費用高。許多投資規(guī)模小、經(jīng)營狀況不好的經(jīng)營戶難以承擔高額的檢測、辦證等費用，干脆就不辦相關(guān)前置許可證件。如辦健康證、衛(wèi)生許可證等，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有辦理機構(gòu)，要幾次往返縣城才能辦妥，辦證成本高。一些小型娛樂場所經(jīng)營戶，認為要取得文化、消防等許可證“門檻”高收費高，遲遲不愿辦證，形成無證無照經(jīng)營。相關(guān)前置審批部門多把工作重心放在審批環(huán)節(jié)上，而對無證經(jīng)營監(jiān)管則有所缺位。

（三）特殊的經(jīng)營群體。下崗失業(yè)、低保和老弱病殘、失地農(nóng)民等人員，有的自身經(jīng)營不好，效益不明顯，不愿意辦證照；執(zhí)法人員在查處此類經(jīng)營戶中容易在社會中造成負面影響。

（四）執(zhí)法監(jiān)管力度不夠。城鎮(zhèn)部經(jīng)營分店業(yè)主頻頻變動，動態(tài)監(jiān)管難度較大，農(nóng)村市場廣闊，監(jiān)管面廣，對監(jiān)管模式提出了更高要求。特別是相關(guān)部門對無許可證的市場主體監(jiān)管力度不夠。

四、查處取締無照經(jīng)營的對策及建議

無證無照經(jīng)營是政府在市場監(jiān)管和社會管理中一個突出的難點問題，涉及行政執(zhí)法、政策導向等多個領(lǐng)域和多個部門，是社會系統(tǒng)工程。為此，要緊緊圍繞省委提出的“堅持科學發(fā)展，構(gòu)建和諧四川”主題，從打造“法治四川”、建設“平安社會”的戰(zhàn)略高度，把無證無照經(jīng)營的查處和取締工作作為各級政府的一項重要工作，按照“誰審批、誰牽頭，誰發(fā)證、誰負責，條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，建立起“政府領(lǐng)導、部門參與、各司其職、齊抓共管、綜合治理”查處取締無照經(jīng)營監(jiān)管工作機制，堅持“源頭治理、疏堵并舉、罰教結(jié)合、寬嚴相濟、區(qū)別對待”方針，以實現(xiàn)對無證無照經(jīng)營“堵而有效、疏之有道、遏制蔓延、可控有序”的目標。具體意見建議如下：

（一）建立查處取締無證無照經(jīng)營工作聯(lián)系會議制度。建議由省政府領(lǐng)導為聯(lián)系會議召集人，工商、公安、衛(wèi)生、藥監(jiān)、環(huán)保、文化、廣電、新聞出版、國土、建設、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、經(jīng)貿(mào)、交通、煙草、農(nóng)業(yè)、勞動保障等職能部門為成員單位，建立起政府統(tǒng)一領(lǐng)導、職能部門配合、齊抓共管的長效監(jiān)管機制。從而，形成政府組織、部門參與、齊抓共管的監(jiān)管工作格局。

（二）進一步明確政府職能部門職責分工。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，借鑒上海、廣東的經(jīng)驗，盡快制訂出我省查處無照經(jīng)營工作機制的意見，從依法行政、加強管理出發(fā)，進一步明確各政府職能部門在查處取締無證無照經(jīng)營行為中的職能定位和職責分工，切實落實監(jiān)管責任。

（三）建立“以塊為主，條塊結(jié)合”的綜合管理機制。建立健全轄區(qū)監(jiān)管責任制，對查處取締無證無照經(jīng)營工作實行網(wǎng)格化管理。要進一步明確各市、州、縣（市、區(qū)）人民政府及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處是轄區(qū)查處無證無照違法經(jīng)營行為的主要責任單位，相關(guān)職能部門的基層組織是查處無證無照違法經(jīng)營行為的直接責任單位。把清理整治無證無照違法經(jīng)營行為納入社區(qū)管理范疇，與社區(qū)文明建設、安全生產(chǎn)和社會治安等工作有機結(jié)合起來，實行綜合治理，統(tǒng)一目標考核。

（四）加強法律法規(guī)宣傳力度，增強群眾的法律意識。寓教育于管理之先，借助廣播、電視、報紙等大眾傳播媒介的作用，以及舉辦培訓班、講座等多種形式廣泛、深入地宣傳國家的法律法規(guī)，增強經(jīng)營者持照、守法經(jīng)營意識。

（五）擴大弱勢群體享受優(yōu)惠政策的覆蓋面。凡是國家有的各項優(yōu)惠政策都必須全面落到實處，要進一步制定和完善針對弱勢群體的優(yōu)惠政策和措施，堅持以享受低保的人員為優(yōu)惠對象，鼓勵他們不因費用過高而不愿辦理營營業(yè)執(zhí)照的弱勢群體依法經(jīng)營。

（六）繼續(xù)推行個體工商戶的分層分類登記管理工作。為了方便個體工商戶能就近辦理營業(yè)執(zhí)照，降低辦證成本，提高辦證效率，各市、縣工商局要授權(quán)委托有條件的工商所辦理轄區(qū)內(nèi)個體工商戶的登記、驗照手續(xù)，并對個體工商戶進行信用分類監(jiān)管。

（七）加大查處取締無照經(jīng)營的疏堵力度。查處取締無照經(jīng)營行為，要嚴格按照《中華人民共和國行政處罰法》第五條“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規(guī)定。應該遵循查處與疏導、處罰與教育相結(jié)合原則，行政機關(guān)在查處違法違章行為時，要注意區(qū)別不同的情況，對那些弱勢群體只是為了就業(yè)或謀生的無照經(jīng)營行為，以及違法違規(guī)后果不嚴重的，應以教育為主，引導其依法辦理有關(guān)證照。對那些涉及人體及健康、公共安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、自然資源開發(fā)利用等行業(yè)的無照經(jīng)營行為，要堅決依法查處，嚴肅處理，從而促進國民經(jīng)濟又快又好發(fā)展。