反不正當競爭法調研報告

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根據國家工商局局領導的指示，國家工商局市場經濟監督管理研究中心于1999年11月8日至10日在昆明市召開了“1999年國家工商局研究中心特約研究員研討會”。研究中心各特約研究員除了就有關課題進行了熱烈的討論和交流外，還著重談了當前工作中遇到的各種難點、熱點問題，主要是圍繞《反不正當競爭法》在實施過程中遇到的一些障礙展開討論。現將有關情況總結整理如下：

一、反不正當競爭是未來工商行政管理工作的主旋律

一些與會代表指出，反不正當競爭應是工商行政管理工作未來的主旋律，是今后的發展方向和重中之重。《中華人民共和國反不正當競爭法》（以下簡稱《反法》）的立法宗旨是“鼓勵和保護公平競爭，制止不正當競爭行為，保護經營者和消費者的合法權益”，作為社會主義市場經濟市場競爭規則的基本法律，該法涵蓋了打擊假冒偽劣商品的制售行為、打擊欺詐交易、打擊限制競爭行為、打擊商業賄賂和打擊傾銷等諸多工商行政管理職能。從工商行政管理的現狀、國外市場經濟監督管理執法的先進經驗、當前機構改革的趨勢等多種因素出發，同志們主張把工商職能劃分為登記注冊和公平交易監督管理兩大類，把反不正當競爭作為一條主線貫穿于整個工商行政管理工作，突出監管重點，改變工商部門目前“什么都管、什么都管不徹底”的工作現狀，以貫徹執行《反法》為契機，促進工商行政管理職能全面到位。

二、《反不正當競爭法》在實際操作中遇到的一些問題

自頒布實施以來，《反法》對于促進社會主義市場經濟健康有序地發展發揮了重要的作用。但由于多方面因素的影響，《反法》存在的一些問題在實際執行過程中逐漸顯露出來。工商部門應當在實踐中不斷探索，努力完善，從而使我國的反不正當競爭法律體系日趨成熟，更好地發揮其維護社會主義市場經濟秩序的作用。

（一）關于強制措施和授權問題

工商執法隊伍執行《反法》缺乏強制措施的問題是各與會代表集中反映的一個問題。與會代表認為，強制措施是法律得以實施的有力保證，對查處不正當競爭行為具有十分重要的作用。從幾年來《反法》執行的情況看，現行《反法》賦予工商機關的執法手段較少，缺乏必要的強制措施：在《反法》規定的強制措施中，扣留權、查封權、凍結財產權沒有了，檢查權作了限制，雖然《反法》第十七條中規定可以檢查財物，可責令其“暫停銷售，聽候檢查”，但對違反暫停銷售的再罰則無明文規定。缺少必要的強制手段，執法者在執法中往往感到處罰難、執行難，造成不正當競爭行為得不到有力的打擊，無形中助長了不正當競爭行為違法者的違法心理，使他們有恃無恐，無視工商行政管理部門的監督檢查，在一定程度上損害了法律和執法機關的權威性。

還有的與會代表反映，工商所是本系統執法的主力軍，但其法律地位受到較大限制。《反法》等法律、法規一般都作“縣級以上人民政府工商行政管理部門……”的規定，使工商所執法缺乏法律授權。

（二）關于處罰幅度和法律轉致問題

為了有效地制止不正當競爭行為，維護公平交易秩序，《反法》設立了對不正當競爭行為從1萬元以上至20萬元以下的罰款。與會代表反映，這樣的規定在實際操作中有一定的弊端：一是彈性太大，在適用中不易掌握，時輕時重；二是外延不夠，對有些情節顯著輕微、數額較小的違法行為（如按萬元以上處罰）會造成處罰不當。有的同志認為可采取如下辦法解決問題：一是采取層級遞進的辦法縮小罰款之差額，將罰款額度按1萬至5萬、5萬至10萬、10萬至15萬、15萬至20萬的層級分級，這樣便于執法機關操作；二是對數額較小、情節輕微的行為，實行“兜底條款”的辦法，即按其情節規定500元以上1萬元以下的罰款，從而使過罰相當。

關于法律轉致問題，《反法》在確定假冒商標行為時采用了這一立法辦法，即第二十一條的規定：“經營者假冒他人的注冊商標……，依照《中華人民共和國商標法》、《中華人民共和國產品質量法》的規定處罰”。與會代表反映，《反法》設定的這一法律轉致造成了實際工作中部門執法權的交叉重疊，易引起部門之間相互爭案或相互推諉，削弱了工商機關查處的力度，并導致對不正當競爭行為定性和處罰的不相一致（依據《反法》處罰與依據《商標法》和《產品質量法》處罰在處罰幅度上有較大差異）。因此，有的同志認為，對第二十一條所規定的行為，從反不正當競爭角度出發，首先應確定為不正當競爭行為，按不正當競爭處罰，其執法力度較其他法律強大，可以收到更好的效果。

（三）關于《反法》中有關的具體條款的執行問題

與會同志反映，《反法》雖規定了11種不正當競爭行為，但其中一些行為因其概念界定模糊、外延過大，不便于認定，在查處過程中較難把握。一是對政府及其所屬部門限制競爭行為的有關規范。《反法》把政府及其所屬部門列為《反法》的特殊違法主體，無疑對維護我國社會主義大市場的統一性和創造公平競爭環境起到了重要的作用。但從《反法》的規定來看，只規定了對政府及其所屬部門的禁止行為，對其違反此規定的罰則卻軟弱無力。因此，應在法律規定上加大對政府及其所屬部門限制競爭行為的處罰力度；二是幾種不正當競爭行為沒有設定相應處罰的問題。《反法》對如何處理某項不正當競爭行為未作明確規定，如壓價排擠競爭對手、搭售行為等。任何一種不正當競爭行為都有其針對某種社會關系的危害性，法律應根據其危害性規定相應的處罰，否則不能有效地制止這些不正當競爭行為。

另外，《反法》所規定的不正當競爭行為和限制競爭行為僅11種。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，各種違法競爭行為越來越多，手段越來越新，如傳銷、還本銷售、有獎儲蓄、有獎保險等行為，都未納入《反法》的規范調整之中。工商部門查處這些新出現的不正當競爭行為往往依據不夠，查處不力。

三、執法環境問題

與會代表普遍反映，工商行政管理部門在維護市場經濟秩序、打擊各種違法經濟行為的過程中，常常遭遇很大的阻力。這些阻力有時是來自政府部門，對工商部門的執法環境產生了較大的負面影響。

（一）地方保護主義干擾公正執法

有的地方領導從狹隘的本地區利益出發，錯誤地把進行不正當競爭當作發展本地經濟、增加財政收入的一條途徑。當工商部門利用《反法》制止這些不正當競爭行為時，地方政府往往偏向于“取利”，對這些不正當競爭行為采取放任、慫恿的態度，甚至無原則地加以袒護。很多地方政府采取行政手段直接介入經濟活動，設立關卡、限制銷售，強制性地規定有政府指定的企業和部門進行壟斷性經營，禁止或限制外地經濟力量的進入等，上述行為嚴重干擾了工商部門的公正執法。

（二）法外“特區”加大了執法難度

有的與會同志反映，在改革過程中，地方行政分權及財政包干形成地方保護性“諸侯經濟”，筑起了以舊的計劃經濟體制為依托的競爭“壁壘”。而一些公用企業則利用其早已獲得的準官方地位、部分行政權力及其較強的經濟實力，操縱、控制市場，進行以排擠對手為目的的不正當競爭，并強行對消費者搭售商品或附加其它不合理條件。有的地方還把某些限制競爭行為以文件、規定的形式合法化，造成了執法中的困難。有的公用企業抗拒工商行政管理部門的監督檢查，并利用壟斷權力反過來給工商部門“穿小鞋”，嚴重妨礙了《反法》等法律、法規的有效貫徹執行。

四、執法體制問題

一些與會代表認為，現行的工商行政管理執法體制是在計劃經濟體制下根據“六管一打”的職能建立、并隨著職能的逐步擴大而形成的。其弊端就在于工商機關的各個部門根據各自的職能設計和發展各自的監管方式，各自為戰。在市場經濟迅速發展的今天，監管對象已經發生了巨大的變化，導致工商部門管理職能相應轉變，而適應管理職能的轉變，執法體制也必須進行變革。可以說，現行執法和監管體制實際上是一種簡單的拼裝和加法組合，不僅管理效率低，而且管理成本高，這在一定程度上影響了《反法》的貫徹實施。

五、省級以下工商部門垂直管理以后的相關問題

與會代表普遍認為，改革工商行政管理體制、實行省級以下垂直管理以后，各省一級工商部門擔負的職能將會發生重大的變化，省級工商局必須改革工作方法，加強與地方政府和財政部門的協調，以適應新的要求。

在舊的“以塊為主”的領導體制下，工商部門作為一級政府的得力助手，承擔了很多非份內的工作，諸如衛生檢查、計劃生育等等。今后，工商部門必然要從這些工作中逐漸擺脫出來，把主要精力放到市場監管和行政執法上去。協調好與各級政府，尤其是公、檢、法等部門的關系，互相配合，形成執法合力，是省局今后要認真抓好的一項工作。

六、與會代表針對解決上述難點問題提出的對策

（一）加強法制建設，完善我國反不正當競爭法律體系

1、建議國家抓緊制定《反壟斷法》等法律；2、國家工商局應抓緊制定《反法》有關配套法規、規章。一是要制定《反法》實施細則，對各種不正當競爭行為的界定及處罰幅度作出具體規定，補充應有的強制措施，強化工商部門的執法手段；二是國家工商局應針對《反法》規范的幾種不正當競爭行為和限制競爭行為進行調查研究，盡快制定出相應的具體可行的管理辦法，解決貫徹實施中遇到的困難和難題；3、從長遠來看，現在還應考慮完善和修改《反法》，將新出現以及將出現的不正當競爭行為納入其規范之中；4、各地方工商局也應積極爭取當地人大的支持，根據當地的實際情況，制定有關配套的地方性法規，對一些具體的反不正當競爭問題作出更為明確的規范，增強可操作性；5、建議國家工商局統一編發一些引據準確、事實準確、處罰適當的反不正當競爭案例，以開拓全系統執法人員的思路。

（二）改善內部執法環境

工商部門要從創造一個良好的內部執法環境著眼，盡快理順內部執法體制，樹立工商部門執法權威。一要健全辦案系統和辦案制度，實施統一執法，加大執法力度。建議在工商系統內自上而下統一設置公平交易機構，全面負責本部門的執法辦案活動，形成以公平交易部門為主、其他部門配合的強有力的獨立執法體系；二要在基層工商部門調整科、所職責，實現重心轉移。科室職責以宏觀指導和統計分析為主，除登記外一般不直接接觸市場主體，更不必直接實施監督管理。其數量應盡量減少，職能應盡量綜合。另一方面要把業務骨干充實到工商所，實行小科大所，提高工商所人員素質，轉變工商所職能，賦予實施監督管理和行政執法的重任，集中力量把加大執法力度落到實處；三是實現執法手段的現代化，用現代化的管理設施、管理技術來裝備工商執法隊伍，提高工作效率，實現執法的規范性、準確性和科學性；四是改革工商行政管理機關的財務體制，全額保障執法部門的辦案經費。