工商行政管理職業風險思考

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一、選題背景

1、20**年”期間，伴隨著包括兩名省部級高官在內的近千名官員或**、或因防治工作不力而被罷官去職，“問責制”頻頻“亮相”媒體，為廣大公眾所知曉，進而成為我國行政體制改革、建設責任政府的重要看點。

2、近年來，我國先后制訂出臺了《黨政領導干部辭職暫行規定》、《中國共產黨黨內監督條例》（試行）、《中國共產黨紀律處分條例》、《全面推進依法行政實施綱要》、《公務員法》等一系列包含問責內容的法律法規；很多部門依據自身職能，相應制訂了配套的責任追究規定，這表明“問責制”正逐步走上了規范化、法制化的軌道。

3、梳理各地頻現的“問責”事件，不難發現，“問責制”在操作層面上呈現出拓展深化的軌跡，即由“運動式問責”轉向“經常性問責”，由“權力問責”轉向“制度問責”，由“事權問責”轉向“行為問責”，由“單一問責”轉向“公眾問責”，由“生產事故多發部門問責”轉向“多領域各部門問責”，問責正逐步涵蓋社會政治經濟生活的方方面面注。

4、阜陽劣質“奶粉事件”、“齊二藥”假藥的問責表明，工商行政管理機關及其干部，不再是游離于“問責制”之外的“旁觀者”，而是切切實實已經成為被追究的“局中人”。這也是這些事件在工商行政管理系統內引起了強烈震動、乃至出現一定心理恐慌的“癥結”所在。

綜上所述，從自身職能定位及履行職責的角度出發，分析現階段工商行政管理工作面臨的職業風險，積極探尋防范化解之策，應是我們工作的題中應有之義。

二、風險評估

作為社會主義市場經濟條件下承擔市場監管和行政執法的職能部門，工商行政管理機關在履職過程中客觀存在的職業風險，主要體現在以下四方面：

1、職能分工中的“先天性風險”。在我國實施的商品質量分段監管模式中，國務院賦予了工商行政管理機關負責流通領域商品質量監管的職能。流通領域作為一個中間環節，上承生產領域，下啟消費領域（含消費者），是矛盾的自然交匯點：一是生產領域所生產的各種產品，幾乎都要進入流通領域后才能成為可供消費選擇的商品，產品存在的質量瑕疵或在流通領域、或經過流通領域后才會得以暴露；二是消費領域發現的商品質量問題，其往往上溯到流通領域，問題排查、責任追究首當其沖；三是在完善社會主義市場經濟體制過程中，由于一部分市場主體社會責任的缺失，要完全靠工商部門涵蓋對流通領域上百萬種商品質量的監管，顯然存在著可行性上的折扣，只要在消費領域發生商品質量帶來的突發事件，往往都能從流通領域的監管上尋找出所謂的“疏漏之處”；四是工商機關在行使流通領域商品質量監管中存在著“三缺乏”現象，即檢測手段缺乏、專門人才缺乏、專業知識缺乏，這些“先天性不足”導致了監管手段和監管方法上的“后天性缺陷”。而現代公共行政的理念要求權力與責任對等，既然工商機關承擔了流通領域商品質量的監管職能，就必須承擔相應的責任，這就給工商部門帶來了具有自然存在性質的、回避不了、也無法回避的“先天性風險”。

2、職能到位中的責任風險。依托自身職能，在推進社會主義市場經濟不斷發展、完善中實現職能到位，進而推動工商行政管理事業的發展，這是現代工商人的使命和期盼。但是，由于法律法規的不健全、部門職能定位的偏差、一些不切合實際要求的存在、以及個人素質的高低不一等因素，極易在實際運作過程中帶來一些不確定性，或是“好心辦不成好事”，或是“做得好”中也蘊含著風險，或是雖然沒有主觀故意，但責任風險難以避免。

一是“缺位”帶來的不作為風險。指沒有按照法定的職責保證市場監管和行政執法職能的行使到位，該管的沒有管，該制止的沒有制止，該處罰的沒有處罰，該許可的沒有許可，因失職不作為的過錯導致不良社會后果所帶來的責任風險。如對涉及消費者健康、生命及財產安全的商品及服務的檢查不部署、不落實，有質量問題的商品沒有被及時發現，導致出現責任事故。比如經濟戶口管理、市場巡查、取締無照經營等，有職能、有規定，但沒有依法開展而導致的不良社會后果等。

二是“錯位”帶來的作為不當風險。指由于對執法授權在理解上產生偏差，對國家賦予我們的職能認識出現誤區，執法監管的目的出現異化，導致作為不當，造成不良社會后果所帶來的責任風險。一是執法趨利化。行政執法權不僅僅是用來維護市場經濟秩序，而且還作為謀取部門經濟利益的手段，導致執法行為與執法者自身利益掛鉤，造成執法行為與執法目的的嚴重背離，從而造成不良社會后果；二是監管情緒化。由于市場監管面廣量大且情況復雜，一些執法人員放任情緒，不能正確地履行法定的監管職能，工作中避重就輕、挑肥揀瘦，該管不管、管而不當，能管就管、難管就放，有利則管、無利則讓，有的把管事片面地當作管人，在監管執法中居高臨下、語言失當、行為失范，顛倒了“公仆”與“主人”的位置，造成不良社會后果；三是處罰隨意化。主要是對法規設置自由裁量權的目的理解不清，使用自由裁量權不合理，處罰標準不統一，畸輕畸重，甚至濫用自由裁量權，損害了法律的公平和統一，造成不良的社會后果。

三是“越位”帶來的亂作為風險。指我們在履行自身職能的過程中，承擔了本該由他人（其他機關）承擔的職能，行使了一些自己不能或雖能但不該行使的權力，導致亂作為，造成不良社會后果所帶來的責任風險。比如不合理地衍生、延伸職能，插手其他機關執掌之事；將調整流通領域商品質量的法律法規適用到生產領域、消費領域等。

四是作為過程中的不到位、不規范風險。指雖然履行了的職能，實施了行政作為，但由于沒有嚴格按法律規定或法定程序從事監管活動，人情監管、彈性監管或執法程序違法，導致作為不到位、作為不規范，造成不良社會后果所帶來的責任風險。如對市場主體準入的行政許可雖然實行了審查但審查不嚴、把關不到位；由于來自上級“打招呼”、“給壓力”式的行政干預，把不符合條件或不該進的市場主體放進來；在處理投訴舉報中（如食品類）就事論事，大事化小，沒有一查到底；行政執法人員對涉嫌犯罪的案件該移交不移交等，都有可能會埋下行政、乃至司法的責任風險隱患。

五是攬職過多帶來的“代過風險”。工商行政管理機關作為重要的經濟監督部門，在地方的經濟、社會發展中一般都被委以重任，一方面常常會被地方政府要求充分履行職能而賦予不少難以推卻的臨時性工作，承擔著不少應該由社會和市場或其他部門來完成的任務；另一方面為了獲取地方黨委、政府好的職能評價，工商行政管理機關也會主動承擔一些地方要求、但屬職能之外的工作，從而導致攬職過多，如招商引資、城市環境的整治、市場的消防安全和物業管理等等。而按照權責對等的要求，“攬職”意味著“攬責”，攬職過多等于攬責過重，既然我們承擔了本應由他人承擔的工作或職能，也就必然會給我們帶來“代人受過”的風險。

3、職能評價中的社會風險。對工商職能的評價是指地方政府、社會和群眾對工商部門的服務水平和公共形象進行價值判斷的活動，如地方組織的人大代表和政協委員的評議、行風的民主測評、文明單位和文明行業的考評與推薦、地方營造良好發展環境的檢查等等，這對工商部門提升服務質量，樹立良好的社會形象起到了積極的促進作用。但由于評議中一些非科學和非理性因素的存在，使評議結果的客觀性、準確性和公正性難以得到保證，由于其多以“人民的名義”，故一旦評議結果不理想，就會帶來許多的非議、部門形象的貶損等，因而給工商行政管理機關及其干部帶來難以承受其重的社會風險。

一是評議主體對評議對象職能了解的淺顯化影響了評議結果的客觀性。目前行風評議活動大多選取不同階層人員來組成一個綜合的評議主體，如人大代表、政協委員、社會公眾及企事業代表等，而評議主體對評議對象的了解或不充分、或不全面（有不少人對工商部門的職能認識僅停留在“發發執照，管管集貿市場和個體工商戶”的層面上），特別是對體現部門職能個性差異的不掌握，勢必帶來評議憑感覺、憑印象，這種評議要素之間的錯位和失調對整個評議過程有著很大的干擾，難以保證評議結果的客觀性。

二是評議標準的單一化影響了評議結果的準確性。被評議的部門由于職能分工不一樣，其工作性質不一樣，接觸范圍也不一樣。如有的部門主要是宏觀上的政策研究指導服務，相對比較超脫；而工商部門的市場監管、行政執法、消費者權益保護等要直接和企業群眾打交道，接觸的社會面廣，潛在影響評議結果的隱患就多，特別是執法監管容易產生矛盾。因此，把職能反差較大的部門放在同一層面并用同一標準來進行評議，難以保證評議結果的準確性和可比性。

三是評議人員素質的差異化影響了評議結果的公正性。評議主體總體上素質在不斷提高，科學評價、理性判斷的能力在不斷增強，但在實際運作中，也不排除個別評議人員憑個人的好惡、個人（或親戚朋友）的經歷來評價一個單位工作的好壞，類似這些“非理性”的想法和做法，必然使評議結果的公正性存有變數。

4、職能履行中的廉政風險。在體制轉軌和社會轉型的過程中，新的規范、價值觀、道德觀都在重構過程中，市場經濟本身的負面影響，如拜金主義、利益至上等時刻侵襲著工商行政管理機關及其干部；同時作為行政執法機關，社會上也把我們作為“有權部門”來看待，所謂“官不大，權不小”、“人不多、事不少”，發執照、辦案件、抓監管，手中之“權”在紛繁復雜的社會現實中經受著考驗，切不可等閑視之。

一是“權力尋租”帶來的腐敗風險。由于工商干部在辦理證、照、案、攤、費的過程中都握有一定的權力，特別是在自由裁量、單處或并處、許可條件的掌握等具有“兩可”選擇的環節上，如果把握不住，就會出現以原則做交易、以權力覓好處，小則違紀，大則違法，既損害了法律的嚴肅性，又影響了部門的形象，更葬送了個人的人生之路。

二是“人情滲透”帶來的瀆職風險。工商干部也是一個現實之人，生活在社會現實中，免不了有各種各樣的社會關系，如領導、親戚、朋友、戰友、同學等等，在履行市場監管、行政執法、行政許可等具體職能時，常常會遇到這樣那樣的人出來打招呼，如果不能理性地審視或適用手中的權力，或把持不住自己，有時就會礙于情面而導致“人情執法、人情監管、人情許可”的現象，甚至徇私枉法，走上瀆職犯罪之路。

三是“交往不慎”帶來的廉潔風險。工商干部作為社會關系中的一分子，離不開與他人交往，這是人之常情、人之常態，但在市場經濟條件下，有一部分人受利益驅動，按照“逐利性”的取向，有目的地與工商干部交往，熟悉熟悉、意思意思、放松放松，不斷地接觸、接近乃至揣摩，表面上和你稱兄道弟，實質是看中你手中的權力，一旦需要，就會露出權錢交易、利用利誘的本質，就會使人掉入美麗的“陷阱”而難以自拔，釀成一足失成千古恨之悲劇。

三、對策措施

基于工商行政管理職業風險的客觀存在性，我們必須從自身實際出發，積極尋找有效的防范措施，盡量規避、減少和化解工作中的各種風險。

1、增強職業風險意識，確立“責任”新理念。隨著責任政府、法治政府的建立，權責對等的理念將得到進一步的明確，行政問責制將越來越完善，問責的力度也將越來越大，只要有了過錯，就必須承擔責任，這是躲不掉也避不開的，就此意義上說，我們所承擔的責任也就是面臨的風險。因此，只有敢于正視風險，牢牢樹立風險意識，強化“責任”新理念，才能規避、減少和化解風險。一是要從以往的“我有多大權力”轉到“我有多大責任”的理念上來，實現由權力本位向責任本位的轉變，盡職盡責，讓責任成為一種習慣、成為一種使命，真正使工商行政管理管理機關的每一個人都充分確立“全面履職就是全面承責”的意識。二是要充分認識到工作意味著責任，責任就是份內應做的事，也包括沒有做好份內事而應承擔的過失。三是要把“責任”轉化為“落實”，即落實職能、落實工作，在落實中分解責任、化解責任，在落實中實現由責任風險向責任安全的轉換。四是確立“自己的行為只有自己負責”的理念，因為一旦有了過錯而被“問責”時，沒有“救世主”，也不要指望他人來替你開脫、承擔責任，因此要“慎用權”。

2、增強職權法定意識，有效控制職能配置風險。對行政部門來講，“法無授權即禁止”，授權就是職權法定。授權的實質是限權，授權的同時也限定了行政權力行使的大小和范圍。行政職權只有在法律授權后，行政機關才能為之，凡是法律授權工商機關的職責必須履行，必須到位，否則就是放棄職權，是行政不作為；法律沒有授權就不得為之，就不得作為，否則就是亂作為。權力隨責而定，不是因人而設。因此，我們只有在牢固確立工商行政管理職權法定意識的基礎上，來理解職能、理清職能、履行職能，才能有效控制風險。也就是該主管的事要認真履行主管職責，該牽頭的事要義不容辭地發揮牽頭作用，該配合的積極予以配合；對發現的經濟違法行為，屬工商監管職責范圍的要堅決予以查處，屬其他職能部門管轄的該移交的移交、該提示的提示、該通報的通報，切不可攬職過多；屬市場主體責任的要強化其自律。要把有限的人力、物力、財力用到該管的事情上來，專注于自身法定職能的展開、完成。比如食品質量監管，按照國務院的規定，工商行政管理部門負責流通領域的食品質量監管，其他涉及的種養殖業、生產領域、消費領域的食品質量監管，我們的職責就是積極配合相關的職能部門開展工作。另外，隨著社會化大生產的發展，社會分工越來越細，要完成一項綜合性的工作，僅靠一家之力是完全不夠的，需要依靠多家部門相互之間的協調、協作、溝通和合作來共同完成。這個完成的過程是一個職能明晰的過程，也是一個分擔風險的過程。

3、增強依法行政意識，合理規避履職責任風險。即在法定職權范圍內，按照法定條件和法定要求，全面正確和有效規范地履行職能，既不能失職，又不能越權，既不能不作為，又不能亂作為，既不能作為不規范，還不能作為不到位。一是全面作為，避免缺位。規避責任風險的最好方法就是不折不扣地履行職能，按照法定的職責保證市場監管和行政執法職能的行使到位。工商部門對市場經濟秩序的監管是全方位的，所有市場主體都是監管的對象，所有市場行為都應納入監管的范圍，包括有形和無形的。同時，還要按照與時俱進的要求，加強對市場經濟發展過程出現的新情況、新問題、新要求的研究，不斷擴大新的監管領域。二是正確作為，避免錯位。要準確理解“法”的內涵、目的和原意，正確把握法律法規對管轄、教育、規范、處罰的不同要求和適用，避免對執法授權在理解上產生偏差，從而導致行使職能的錯位。在履行職能時，不但要考慮合法性，還要考慮合理性。三是有效作為，避免越位。越權的行政行為，是無效的行政作為，是“亂作為”，必然要承擔由于權力運用的“越位”所帶來的責任。我們應在法定職責范圍內，堅持做該做的、而不是做能做的，堅持管該管的，而不是管能管的，堅持干該干的，而不是干想干的。只有專注于本部門的法定授權職能，才能有效履行職能，做到不越位。四是規范作為，避免作為不到位。要嚴格規范行政行為，避免人情監管、彈性執法和程序違法。應努力提高窗口工作人員、執法辦案人員和其他有關人員的責任意識和業務素質，促使他們認真、細致地審查每一份申請材料，該進行實質審查的一定要進行實質審查；認真辦理每一宗案件，真正做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法，杜絕發人情照、辦人情案。當前，需要注意避免作為不到位的現象有：案件辦結后涉及到移交司法部門的沒有移交；在實施“經濟戶口”管理、開展市場巡查過程中發現相對人有違法行為的，沒有依法告知、依法處理；開展的一些專項檢查工作，只有行動沒有記錄，或記錄不全等；特別是對食品、危化、易燃易爆等具有潛在隱患的企業和行業，專項檢查發現及指出的問題，一定要留下“痕跡”，不能口說無憑，以有效實現自我保護。

4、增強協調溝通意識，盡力化解職能評價風險。一是要按照“讓工商走向社會、讓社會了解工商”的要求，積極面向社會宣傳工商部門的職能及所做的工作，樹立本部門的先進典型等，以有效避免社會各界建立在對工商部門職能不了解、不理解、甚至是誤解基礎上而作出偏頗的職能評價。二要積極建議和協調地方有關部門進一步完善評議機制，特別是要科學確定評議內容，完善評議標準，合理選取和確定評議主體，增強評議過程的公平性和評議結果的公正性和客觀性；三要注意和評議主體加強溝通聯系，主動邀請各級人大代表、政協委員、行風監督員、消費者代表等參加我們的一些執法活動等，讓他們更多地了解工商行政管理機關及其承擔的職能工作，最大限度得爭取他們的理解和支持，以利于他們在了解情況的基礎上作出實事求是的價值判斷。

5、增強廉潔從政意識，積極預防履職廉政風險。各級工商行政管理部門，要教育和引導每一個干部，在履行職能和運用權力時筑牢思想防線、紀律防線、工作防線和家庭防線，堅持自律為先，時時刻刻保持清醒的頭腦，謹防因一時疏忽或不慎而鑄成大錯。一要“慎初”。凡事總有第一次，要在每件事情的一開始就謹慎小心，嚴格約束自己，規范自己，處理好每個“第一次”。謹記：不慎其初，就會接二連三，一發不可收拾！二要“慎微”。要從點滴做起，勿以惡小而為之，對普通人來說是人之常情的小事小節，對有權者、用權者來講就不一定是“小”了，凡事都有一個從量變到質變的過程，防微方可杜漸。謹記：不慎其微，往往會走向反面，蟻穴能潰千里之堤！三要“慎獨”。每個工商干部或負責一個條線，或分管一個片區，都要獨當一面地開展工作，這就要求每個工商干部在獨處時要謹慎其所作所為，不要以為人不見其行而肆其所為，要耐得住寂寞、經得起誘惑、把持住自己。謹記：不慎其獨，往往是心存僥幸，但若要人不知，除非己莫為。四要“慎欲”。無欲則剛，要自覺抵制來自方方面面的干擾、誘惑和陷阱，工商干部不一定要做“清心寡欲”的“清教徒”，但一定要克己之欲，特別是非分之欲、非法之欲，更不能隨心所欲。謹記：不慎其欲，往往是腐敗之發端，人之所欲，宜制不宜縱。另外還要“慎言”和“慎行”，時刻注意自己的一言一行，始終保持良好的形象。

四、結語

“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”。工商行政管理工作的職業風險與職能相伴，與權力相伴，與工作過程相伴，與一切行為相伴。我們不能以風險存在而放棄職能、弱化職能，只能著眼現實、正視風險，忠實履職、規避風險，規范程序、降低風險，合理配置、分擔風險；特別要以更強的責任感，通過全面履行法定職能，扎實推進依法行政，嚴格規范行政行為，在確保工商行政管理職能到位的同時，實現對工商行政管理干部的有效保護和工商行政管理機關形象的有效維護，達到“履職”與“免責”同步到位之境界。