企業信用分類監管思考

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未來世界經濟走勢表明,世界經濟的競爭必將由價格、質量、服務的競爭,發展為信用競爭為主要手段的全方位競爭,競爭戰略必然包含信用制勝的內容。由于我國市場經濟發展的特殊性,市場理性發展相對欠缺,有相當一部分的市場行為承諾與實踐不符,使得市場信任感匱乏,導致信用鏈條的薄弱,最終影響市場的良性發展。為此,黨的**提出了要“健全現代市場經濟的社會信用體系”,十六屆三中全會《決定》進一步提出:“形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度,是建設現代市場體系的必要條件?！眹夜ど炭偩职?0**年定位為“誠信建設推進年”,大力推進企業信用分類監管,加強企業信用管理體系建設。

建立在經濟戶口基礎上的企業信用管理體系的核心目的就是要尋找一條以治本為主的維護市場經濟秩序的長效機制。要制止住不講誠信肆意違法的勢頭,單靠加重處罰是有限度的,只有使其在市場經濟活動中付出二次成本,甚至是長期的成本,丟掉部分或全部市場份額,才能讓各類經營者視誠信為生命。

一、企業信用監管是構建社會誠信體系的基礎，工商行政管理機關是企業信用監管的主力軍

現代市場經濟環境下,政府主要發揮宏觀調控和市場監管作用、行使廣泛的監督職權。通過支持引導守信行為,及時懲戒失信行為,保障基礎信用的健康發展。1998年6月國務院批準的國家工商局“三定方案”中明確規定監督管理市場是工商行政管理機關的基本職責。長期以來,工商行政管理機關負責市場主體的登記注冊,從而掌握了企業以及個體工商戶的大量原始材料和數據,形成了完整準確的市場主體身份信息記錄;通過各種專項管理、巡查、年檢等措施和辦法,對企業的市場交易行為和競爭行為進行了全過程的監控,對市場主體的商標使用、合同履行、廣告、消費者權益保護等予以全面監管,積累了豐富的監管信息;由于逐年建立了一整套行之有效的規章制度,工商隊伍的文化素質、執法素質、業務能力均有所提高。特別是“管辦脫鉤”、省以下垂直管理和機構改革以來,整個系統的機動性和權威性得到了進一步加強。與其他政府機關相比,企業經營行為與工商行政管理機關監管職能緊密相連,在建設社會信用體系方面,有著明顯的優勢。

多年的執法實踐使我們深刻認識到,企業是參與市場交易的最基本因素,因而企業信用是社會信用體系的一個主要方面,建立和完善企業信用監管是構建社會信用體系的基礎。同時,入世、深化改革和健全現代市場體系,也對創新監管模式提出了迫切的要求。實踐證明,企業信用監管是行之有效的監管措施,已經得到了全社會的認可。可以說,工商行政管理部門在信用體系建設上有著義不容辭的責任,也有著獨特的、難以替代的地位。

二、企業信用分類監管的實施

北京市工商局順應市場經濟發展形勢,根據北京市的實際情況,自20**年起在推進企業信用監管、促進社會信用體系建設方面作了一些嘗試和探索。建立了消費者權益保護機制(12315投訴系統、消費者權益保護機構)、經營者的誠信機制(企業信用信息系統)、監督管理者的責任機制(經濟戶口分類分級、“網格”化責任),搭建了對企業實施信用監管的基本框架,初步建立了企業信用監管體系。

企業信用監管的內容包括三類信息:一是企業身份信息,企業登記注冊情況、日常監管記錄和年檢情況;二是良好行為信息,包括企業被市級以上政府部門和行業協會獎勵表彰情;三是企業不良行為信息,分為企業不良行為預警信息和企業不良行為警示信息,預警信息主要記錄企業一般性違法行為,但未達到向社會公示的程度;警示信息主要記錄企業嚴重違法失信行為,除政府有關部門依法要限制其登記行為和行政審批外,還要提示社會上廣大經營者和消費者在同該企業進行經濟往來時提高警惕。

北京市工商局建立的良好行為記錄、不良行為記錄和不良行為警示系統為政府信息的公開搭建了平臺,2002年建成北京市企業信用信息系統并與45個政府職能部門聯通,為消費者和經營者了解市場主體情況提供了暢通的渠道。

(一)企業信用分類監管制度

實施分類監管是企業信用監管體系的重要環節。它既是創新監管模式的要求,也是科學解決目前人員少、任務重矛盾的有效途徑。企業信用分類監管是工商行政管理機關為提高企業誠信意識和市場信用水平,依法將所掌握企業的市場準入、經營水平、市場退出等活動信息,借助信息化手段,進行內部信用評價,按照企業信用狀況劃分不同的監管類別,實行分類管理,并進行信用獎懲、公示、修復的監管方式。我局2003年6月始,按照風險度和信譽度對市場主體進行分類分級,結合轄區內地區、行業和市場主體的不同風險類別和信譽級別,分別予以重點監管、適度監管和一般監管。對風險程度高、信譽等級低的密切關注,實施重點監管,對風險程度低、信譽等級高的的地區、行業和市場主體以行政指導和服務為主,減少或免予巡查、年檢中可以實行免審,這樣既提高了工作效率,又對重點監控對象加大了監管力度,防范了風險。

在《關于深化企業監管方式改革的若干意見》中,制定了企業信用分類監管指標的量化標準,具體如下:

A類:從事文化娛樂、互聯網上網、中介服務和經營洗浴、美容美發、小煤窯、非煤礦山、化學危險品、石油存貯銷售等以及未取得專項許可或審批(包括后置許可或審批)的企業和個體工商戶;登記地告知的異地經營企業。

B類:位于主要街巷、學校和黨政機關周邊、旅游景點、城鄉結合部等重點地區的企業和個體工商戶。

C類:一類、二類以外的企業和個體工商戶。

我局將企業信用標準依據信用度分為四級,但具體指標的設置與國家局不盡相同,具體如下:

I級(黑牌企業):嚴重失信警示企業——有不良行為警示信息,且在限制、記錄期限內的企業和個體工商戶;

II級(黃牌企業):失信提示企業——有不良行為提示信息,且在記錄期限內以及登記注冊不滿兩年的企業和個體工商戶;

III級(藍牌企業):一般企業——無不良行為信息或雖有不良行為信息,但已超過限制、記錄期限且近兩年年檢結果為A級或驗照為合格的企業和個體工商戶;

IV級(綠牌企業):守信企業——有良好信息(含推選的“優秀信用企業”),且無不良行為信息,近兩年年檢結果為A級或驗照為合格的企業和個體工商戶。

國家局《關于對企業實行信用分類監管的意見》中將企業信用標準分為守信、警示、失信和嚴重失信四個級別,但未對無劣無優的一般經營企業進行信用標準劃分。這類企業在市場主體比例中占大多數,若簡單將其列入守信企業則對具有良好信用的企業有失公允,起不到激勵守信的作用。在此,我們建議暫時保留我局的企業信用分級標準,待國家局《意見》全面實施后,再進行對接。

企業信用分類監管方式的建立直接推動了政府信用立法的進程。我局牽頭起草《北京市行政機關歸集和公布企業信用信息管理辦法》和《北京市企業信用信息系統實施方案》。它們的出臺為推動我市企業信用體系建設提供了可靠的制度保證,提升了制度信用體系建設的水平。與之相配套的是我局依據上述市政府規章制定了《北京市工商行政管理局實施歸集和公布企業信用信息管理規定(試行)》及《關于深化企業監管方式改革的若干意見》,對企業信用激勵機制、預警機制、失信懲戒機制、嚴重失信淘汰機制的建立提供了可具體操作的方法和途徑。

(二)企業信用分類監管的實施和保障

英國古典政治經濟學的杰出代表和理論體系的創始人亞當-斯密提出過“看不見的手”理論,即市場機制自動調節促使經濟趨于均衡的理論,讓市場對那些違法者、失信的企業給予有利的懲罰。企業信用分類監管制度正是前人理論的具體實踐,它集事前防范、事中監控和事后規范功能為一體,從源頭上完善國家市場監控體系,及早發現、及時糾正和制止市場違法行為,從而實現市場秩序監管的良性循環。

20**年以來,我們逐年對經濟戶口進行普查與清理,使經濟戶口的戶數接近實際。隨著企業信用分類監管理念的提出以及信用體系建設的逐步實施,對執法巡查進行了重新定位和規范,并根據企業信用類別,分別確定了“適時、定時、及時、隨時”的巡查周期,建立企業分類分級識別系統,結合動態監管情況自動調整類別升降和確定巡查周期,減少了對企業正常經營活動的干擾,加大了對高風險、低信用企業的監管力度。在對市場秩序實施全程監管中,建立了約見法定代表人、行政執法建議、信用預警、公示披露和警示限制、信用修復等制度,以完善分類監管,提高監管效能,引導和促使經營者加強自律管理。同時,實施轄區經濟戶口管理責任“網格”化,通過分局、工商所、巡查干部三級責任人,層層分解監管責任,并引入績效考核和效能監察,保證信用分類監管工作的全面實施。

全面實施企業信用分類監管,尤其需要強大的信息化技術來支撐。當前,我們正積極響應國家局“金信”工程,盡早開發已運行的“金網”二期和彌補“企業信用信息系統”,以滿足基層繁重的業務工作需要,使我們的企業信用監管體系更加穩固。今年,各區縣分局在當地政府的統一領導下,區縣級企業信用信息系統正在建設之中,結合本地實際情況,引導、創建轄區誠信企業。相信不久將形成國家局、市局、分局三級信用信息網絡平臺。

2003年10月,按照國家總局創建“百萬守信企業”活動要求,我局與北京市社團管理辦公室共同在全市開展了“守信企業”公示活動。凡符合申報標準的企業均可自愿參加,經所屬行業協會考核推薦,通過四家有影響的網站向社會廣泛征詢意見后,對符合“守信企業”標準的,記入《北京市企業信用信息系統》的“良好信息系統”,并通過各種媒介向社會公示和宣傳?！笆匦牌髽I”可免予日常檢查、年檢中免予審查,并享有辦理行政事項的優先權;有關部門和單位在組織招投標、舉辦各種商事和展覽活動時,將優先選擇“守信企業”。這樣,由“守信企業”構成的“綠名單”與失信企業構成的“黑名單”相互對應,完善了企業信用激勵機制和失信企業懲戒、淘汰機制。

此外,我們在信用修復、“守信企業”公示中引進行業協會建立業內誠信制度,強化了其信用管理的職能。對于行業協會來說,通過對申報企業的審核、推薦,提高了在業內中的威信和地位,以及對整個行業的組織與管理能力,推動了行業自律機制的建立和完善。

三、當前信用分類監管存在的問題

經過一段時間的試運行,企業信用分類監管工作在取得明顯成果并引起社會廣泛關注的同時,也暴露出一些問題。主要如下:

(一)企業信用監管的法律依據不足。信用管理是涉及社會多個行業、多個部門連鎖式反應的系統工程,必須建立一套完善的與信用相關的法律、法規體系,并進行規范化運作,才能使之健康發展。就當前信用分類監管工作而言,在現行的工商法律、法規中我們只能以《反不正當競爭法》的“誠實信用”原則和《公司法》對違法當事人的限制性規定做參照,因此急需制定相關法律、法規作為行政保障,包括披露、公示違法失信企業時出現的不當行政的法律救濟措施。

(二)企業信用評價獎懲機制不健全,相應措施不到位。在以信用為本質的市場經濟體系中,信用評價對促進資本市場的形成、提高市場運行效率、維護資本和交易的穩定,發揮著不可替代的重要作用。在西方發達國家經濟運行中國家政策、政府管理、法律環境、行業標準、征信手段、評價方法等等,都有著一套成熟的理論和長期的實踐。我們目前企業信用評價獎懲機制實際上是從信息歸集、信息評價、信息工商局一家在包打天下,這種狀態必將導致工商承擔不當行政的后果。

(三)企業信用信息監管平臺仍需政府部門的大力支持。企業信用監管體系的建立,需要具備監管功能的各政府部門的積極參與,但由于“各自為政”觀念的根深地固,各政府部門交流信息主動性不夠,導致當前企業信用監管信息較單一,未能真正建立起社會信用聯動、聯防機制。

(四)企業信用管理的網絡技術保障問題。企業信用信息的管理是一個龐大的社會系統工程,僅政府部門就涉及幾十個,除此之外還有銀行和眾多的信用評估、咨詢機構,需要一個公用的企業信用數據庫和與此連接的多個部門和單位局域網。因此,網絡技術保障和與之相關的專門人才問題至關重要。

(五)區域實施信用分類監管的局限性問題。國家局《關于對企業實行信用分類監管的意見》規定了具體的分類管理的標準,但各地情況不同,若“金信工程”實施后就存在如何有效對接的問題。解決不好,就不能真正發揮信用分類監管的巨大作用。

四、完善企業信用分類監管的建議

(一)建設企業信用體系必須立法先行,但從發達國家的經驗看,制定一部完備的企業信用法律需要一個長期過程。要求我國馬上出臺一部《信用法》是不現實,而建立和完善企業信用體系客觀上又需要法律體系作為保障。從北京市的實踐,在立法條件尚未成熟時由工商局起草并出臺了北京市人民政府106號令《北京市行政機關歸集和公布企業信用信息管理辦法》,先以部門規章對企業信用行為進行規范。各地可否以此為鑒,制定信用監管的地方性法規或部門規章,為今后國家正式法律的出臺積累經驗,待條件成熟時再上升為法律層次。此外,近期在修改《公司法》、《反不正當競爭法》時應考慮適當增加一些相關條款。

(二)國家總局要征集各地意見的基礎上,完善和補充企業信用分類監管工作,同時加快“金信”工程的建設,盡早開發一套能夠基本滿足各級工商部門企業信用監管需要的示范性、框架性企業信用分類監管應用軟件。各地通過與其對接實現企業信用監管信息的全國共享,發揮企業信用分類監管的最大效能。

(三)各地區在具體制定企業分類監管標準時,不應將分類標準過于細化、統一。要考慮到轄區企業不同分布狀況適當粗化,不要搞一刀切,給具體執行部門充分的調整度和操作空間,以便基層依據轄區實際情況對照企業分類標準,制定各自監管重點并具體實施。

(四)保證監管數據的準確性,是發揮信息資源作用的基礎。從全系統整體來講,目前數據的質量還不夠高,數據庫中廢數據、錯數據、漏數據還不少。要在工作中加強采集、維護的管理,堅持“誰管理、誰錄入,誰處罰、誰錄入”，嚴格數據管理的制度落實和責任追究,為信用分類監管作用發揮提供基礎保障。通過實施企業信用分類監管的數字化、網絡化,要使工商信用管理系統成為各地社會信用體系的基礎。要爭取地方政府的大力支持,借助政府專網將各相關部門的信息納入該系統中,實現各部門之間的信息共享、職能互補和工作的互動,形成“一入黑名單,各部門亮黃牌”的聯動機制,從而擴大工商機關在打造社會信用監管體系中的作用和地位。

(五)信用修復,是為違法失信企業糾正過失、恢復信用提供的重要渠道為了完善企業信用監管體系,引導違法失信企業糾正過失、修復信用,重新參與市場競爭,2003年7月制定了《北京市工商局關于違法失信企業信用修復的實施意見(試行)》。在利用信用公示手段加大信用懲戒力度,提高失信成本的同時,對確有悔改表現的企業,借鑒發達國家的做法,將“信用修復”的概念引入企業信用監管體系中。對信用缺失企業通過在一定期限內實施主動整改,自我糾正違法失信行為,減輕和消除給社會帶來的不良后果,從而達到提前解除信用警示限制,重新建立企業社會信用的目的。目前,嘗試性地引入信用中介機構參與信用修復工作,充分發揮信用評價的社會性,減少行政干預。體現了企業信用監管體系的人性化管理。

(六)充分發揮行業協會的作用,強化行業協會引導業內企業建立信用自律制度,加強行業征信的職能。工商機關要成為企業信用評價的引導者,通過指導行業協會共同促進企業信用建設,這是一種適應市場經濟發展需要的改革和創新;行業協會參與政府信用管理的同時也強化了對整個行業的組織與管理能力,形成了“行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與”的市場監管體系。

企業信用監管體系的建設在我國僅僅是剛開頭,企業信用監管工作仍處于摸索階段,需完善的地方還很多。作為“首善之區”,我們要在國家總局和北京市政府的領導支持下,大膽探索、勇于創新,在深層次推進信用體系建設的征程上,作出應有的貢獻。