市場信用分類監管報告

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日前,國家工商總局在京召開了規范市場秩序,推進信用建設經驗交流會議。會上,吳儀副總理和王眾孚局長在會上分別就實施市場主體信用分類監管問題作了重要講話。根據他們的講話精神,我們對市場主體信用分類監管的概念、作用、基本內容及步驟等作了一些研究,現陳幾點粗淺看法。

一、市場主體信用分類監管的概念和作用

所謂市場主體信用分類監管,是指工商行政管理部口約實現職能到位和達到有效監管得目的,利用市場主體得信用資料,區分各類市場主體信用類別,進而對其分別因“信”施“管”的科學管理方法。

工商行政管理部門參與市場主體信用體系建設,是通過建設工商行政管理部門內部“市場主體信用監管系統”實現的。“市場主體信用監管系統”的基本作用：一是對內為工商行政管理部門監管執法提供依據和有效手段,二是對外為社會提供市場主體基本信用信息。實行分類監管是建立“市場主體信用監管系統”的主要內容之一。其實質是:采用科學規范的制度和運作程序,對在“市場主體信用監管系統”的“收集”、“分類整理”、“存儲傳輸”環節取得的信用資料,按誠信、基本守信、失信和嚴重失信的統一標準,劃分為綠牌、藍牌、黃牌、黑牌市場主體；對綠牌市場主體,在不違背法律法規和公平原則的前提下,給予褒獎和重點扶持,對藍牌市場主體進行教育和引導；對黃牌市場主體進行經常性巡查監督；對黑牌市場主體實行重點監控。通過把握重點,把有生力量主要投入監管信用不良市場主體中去,達到實現長效監管,維護市場健康有序發展的目的。

分類監管是工商行政管理部門貫徹和實踐“三個代表”重要思想,與時俱進,更新觀念,進行管理機制,管理方法創新的具體體現。

市場監管任務不斷增加和人員不足、手段不強的矛盾,是工商行政管理部門在現階段面臨的基本矛盾之一。一方面市場主體群體日益擴大,工商行政管理部門監管市場的領域不斷拓展,工作量增加；另一方面,由于眾所周知的原因工商行政管理部門的人員編制縮減,經費不到位,執法裝備〈如辦公設備、工具等〉不足和落后。在這種環境和執法條件下,如果工商行政管理部門不改變監管思路,在監管對象中找出主攻方位,在監管方法和機制中找出長治久安之策,就會處于十分被動的窘境。

分類監管的實踐活動,從本部門,從監管執法實踐的實際出發,突出解決主要矛盾,以信用尺度、標準作為依據,區分和鎖定重點市場主體群體,對其進行重點巡查、跟蹤監控,對不良市場主體及時查處取,革除對市場主體監管良莠分不清,胡子眉毛一把抓,窮于應付,疲于奔命,整頓而不能根治的弊病。

綜上述,分類監管是用馬克思主義基本原理和方法論指導監管工作,通過“信用”手段改善工商行政管理機制的創新；是用《矛盾論》的哲學觀點,對工商行政管理部門的資源進行優化整合的實踐活動。它對促進市場主體誠實守信,對工商行政管理部門化解任務不斷增加和人員不足、手段落后的基本矛盾,使管理方式向智力型、集約型轉變,實現長效監管和職能到位具有巨大的推動作用。

二、分類監管工作的基本內容及步驟

市場主體信用分類監管的主要內容：一是對市場主體按信用度分類,二是分類實施監管。前者是手段,后者是目的,兩者是對立統一體。

分類監管的內容具體又可以分解成四個主要環節,其運作亦相應分四個基本步驟,即:從經濟戶口提取信用信息→按分類規則分組(取得四種不同類別市場主體)→按類別分別執行監管→執行機構向經濟戶口提供、反饋收集到的信用信息。這是一個不斷循環的系統,其循環速度與工商行政管理部門監管執法水平和監管的質量成正比——工商行政管理部門工作效率越高,管理手段越先進,其循環速度越快、循環頻率越高。如工商行政管理部門采用電腦聯網方式就會加快各個環節的處理工作和信用信息在各個環節間的傳輸:與市場主體的信用度成反比——市場主體發案率越高,各個環節工作量增加,信息流增加,循環亦加快。

（一）提取信用信息。提取信用信息是指分類監管工作中從經濟戶口把市場主體信用

記錄抽取出來,以供下一步進行分類使用的工作過程,可分為人工抽取和電腦自動檢索。

1、人工抽取——成立專門機構或指定專人查閱經濟戶口臺賬登記取得市場主

體信用記錄。

2、電腦檢索——由電腦對經濟戶口數據庫按信用記錄標志(字段、關鍵字)檢索(顯示、打印)提取信用記錄。

人工抽取適合于市場主體少、未裝備電腦和聯網的地區,其特點是勞動強度大、耗費人力多、速度慢、效率低,需要配專門機構或專人負責,而電腦檢索適合市場主體多,己裝備電腦的地區,其特點是速度快、效率高、沒有人為誤差,不需要配備專人操作,由電腦按程序自動執行。

（二）信用信怠整理分類。信用記錄整理分類是指根據提取和擁有的信用記錄,按規定的標準區分每個市場主體所屬信用類別。

1、市場主體信用類別。該類別是工商行政管理部門為區分市場主體的信用等級(也即管理等級)而分別對不同等級定義的名稱,有特定的涵義和劃分范圍。目前各地工商行政管理部門分類的作法不一,比較多的有如下幾種:

上述各種分類方面各有長處,可供參考。市場主體信用類別的分類方法要堅持科學、簡明、操作便捷的原則。一是各級別名稱要簡要,最好與所屬級別的信用度有聯系,如嚴重不守信,被勒令停業,限期整改,或吊銷執照,三年內限制進入的就取名于黑牌,顧名思義,很直觀。二是類別數量(級數)多寡適當,太多繁鎖,少而籠統,又達不到分類的本意。三是類別的定義要準確、嚴謹；各類別的定義既要準確揭示其內涵,又要嚴格劃分其外延,有明顯的界線,容易區分界定。

根據國家工商總局《關于對工商企業實行信用分類監管的意見》,企業信用分類實行以下標準：

（1）綠牌(A級)：即守信企業。劃分標準是：具備法定條件；投資人的出資已到位；年檢為A級；除不可抗力、對方當事人違約以及依法變更、解除的合同外,合同履約率100%:一年內無任何違反工商行政管理法律法規記錄；同時參考以下信息：資產狀況良好:一年內在有關行政部門無處罰記錄、司法機關無違法記錄；獲得符合國家規定的有關信用類褒獎；銀行信用良好。

（2）藍牌(B級)：即警示企業。劃分標準是：具備法定條件；以非貨幣出資在企業設立后法定期限內尚未辦理過戶手續；除不可抗力、對方當事人違約以及依法變更、解除的合同外,合同履約率雖未達到100%,但無合同欺詐行為；有違反工商行政管理法律法規給予警告和3萬元(含3萬元)以下罰款記錄:同時參考以下信息：經營上出現較大虧損；在有關行政部門有降低資質等級記錄；持有其他企業股權被司法機關凍結尚未解除；銀行信用等級較低。

(3)黃牌(C級)：即失信企業。劃分標準是：具備法定條件；投資人的出資已到位；年檢為B級；利用合同欺詐；違反工商行政管理法律法規給予3萬元以上罰款或責令停業整頓記錄；同時參考以下信息：出現嚴重資不抵債；在有關部門有3萬元以上罰款、責令停業整頓或有違反專項規定被有關部門吊銷相關行政許可、取消資質但不構成吊銷營業執照處罰記錄；法定代表人有因違法經營被追究刑事責任記錄,有嚴重騙貸行為記錄。

(4)黑牌(D級)：即嚴重失信企業。劃分標準是：有嚴重違法違章行為被責令關閉或被依法吊銷營業執照。

必須指出的是,“信用無小事”市場主體即使僅有一般輕微的違法違章行為都說明市場主體有不誠信傾向；即使非有意過失,亦說明市場主體不學法,不懂法,缺乏守法的基礎和誠意,皆應得到監督和規誠。

2、市場信用的級別升降。與動態監管相對應,工商行政管理部門對市場主體信用狀況應實行動態跟蹤管理,并根據其信用度的具體變化,適時對其實施晉級或降級的調整。所謂晉級是指市場主體在一定時期內沒有出現違法違章（失信）行為,或在誠實守信方面取得良好的聲譽,工商行政管理部門按程序提升其信用類別。如某企業原屬黃牌企業,經過處罰和教育,致力于信用修復轉而誠信經營,觀察三年無違法違章（失信）行為,可轉為藍牌企業。又如某藍牌企業在誠實守信經營方面有較突出的表現受到表彰,應即轉為綠牌。所謂降級指市場主體信用缺失,工商行政管理部門視其行為的嚴重程度由原來的綠牌(藍牌)改為黃牌,乃至黑牌。市場主體一旦有違法違章記錄,應即時降級。

3、市場主體誠信及違法違章記錄的分類。市場主體誠信記錄及違法違章分類是劃分市場主體信用監管類別的基礎,不同的記錄,以及記錄的多少,說明了市場主體信用的特征,信用度,所以市場主體信用記錄分類有著十分重要的意義。按性質分：被嘉獎記錄、零記錄(無記錄)和被處罰記錄；按誠信程度分：被嘉獎記錄和零記錄（無失信記錄）；按失信程度分：失信記錄(一般案件)、嚴重失信記錄(大要案件)和喪失經營資格記錄(被勒令停業、限期整改,或吊銷執照,三年限制進入案件)；按市場主體資格和行為分：主體資格缺失記錄和經營行為違法違規記錄；按違法違章的定性(適用法律、法規)分：違反消保案件記錄、違反商標法案件記錄、違反廣告法案件記錄；按記錄來源分：本部門產生記錄和從外單位征集記錄。還有許多種信用記錄的分類方法,但上述幾種分類方法及其結果已基本滿足市場主體信用分類和分類監管的需要。

4、市場主體信用記錄標志。市場主體信用記錄標志是市場主體每一種記錄的名稱。如某企業假冒商標大案,失信記錄可定義為：“Ⅱ02b1”。這組編號第一個符號“Ⅱ”(希臘字母)代表編號為Ⅱ的經營行為失信,第二和第三個字符代表編號為“02”違反商標法案件,第四個字符代表編號為“b”的大要案件,第五個字符代表編號為“1”的本部門查處的案件。依此類推,每種信用記錄都設定相應的標志。每個標志由登記、查案等經辦人以第一時間編制,并與相關資料存入經濟戶口。

記錄標志是信用記錄特征的濃縮和高度概括,是區分不同信用記錄的符號。

5、信用類別劃分的方法。信用類別劃分方法分手工操作和電腦操作。電腦操作方法中,可以編制相應程序,由電腦直接在經濟戶口中掃描市場主體的信用記錄標志,并按設定的條件檢索、辨別和劃分市場主體的信用類別。電腦的使用在檢索、分辯市場主體信用記錄、劃分信用類別這一個環節,有極其強大的功效,不但能節省大量人力財力,加快分類速度,而且能避免于工分類可能出現的故意或無意過失。

（三）分類信息的傳輸。市場主體信用分類信息一旦產生,便需要有容器和途徑輻射傳送到各監管執法單位。按手段不同,可分為手工臺賬記載分發傳遞和電腦聯網存儲傳遞。

手工臺賬記載分發是指把市場主體信用分類資料記錄在傳統的手工編制的臺賬中分別發放給業務監管執法機構和咨詢機構待查。

電腦聯網存儲傳遞是指電腦自動把市場主體信用分類資料自動存儲傳遞到業務監管執法機構和咨詢機構的查詢檢索平臺和警示平臺。

手工臺賬記載分發方法已很難適應監管工作的需要。與開辟電子政務工作相適應,工商行政管理部門盡快應采用電腦傳遞存儲方式,把信用分類信息以最快的速度和最便捷的查閱方式傳遞給監管執法人員,包信用類別和信用記錄。

（三）分類監管執法。分類監管執法是監管執法機構針對不同信用類別的市場主體分別采取不同形式、不同力度的扶持和監管方式。通過科學調配資源,取得較佳的長效監管執法成果。對綠牌市場主體不進行日常檢查,并重點扶持,加強其商標、品牌的保護力度,促進其發展壯大,成為經濟發展的龍頭；對藍牌市場主體實行較低頻率的巡查監控,并通過宣傳教育,引導其向綠牌轉化；對黃牌和黑牌市場主體、調集使用較多的人力、物力實行高頻率的巡查監控,在日常巡查、突擊檢查、抽查及年檢中,做為重點對象,通過屬地工商所、基層經檢隊伍、舉報網絡等,把他們盯緊、盯死。

對綠牌市場主體的監督扶持應依法,有理有節制。法律法規規定登記管理的條件和程序是不能減免的。如年檢事項和程序。市場主體的信用不是一成不變的,放任應有限度,日常減免巡查,但年檢要進行較全面的審查。對市場主體的扶持要限制于職權范圍內,不要錯位行政,影響行政執法大局。

在這一環節,各監管執法機構還要把在巡查監管執法活動中掌握的市場主體新的信用信息資料及時報告、反饋,以更新經濟戶口資料和對信用狀況已改變的市場主體重新劃定類別。

三、信用分類監管的幾個基礎條件

分類監管需要有良好的基礎條件,完善的軟硬件環境。

（一）信用記錄收集及分類編碼。哪些資料能做為劃分的市場主體信用類別的信用記錄,一般而言,凡能說明和反映市場主體信用狀況及其變化的記錄,都是市場主體原始信用記錄。就工商行政管理部門內部而言,凡市場主體違反有關工商行政管理法規被查處的記錄、對市場主體信用給予褒揚的專項認定、評定記錄（如守合同、重信用、馳名商標、著名商標等）,都是市場主體原始信用記錄。對工商行政管理部門以外其他方面確定的信用記錄,也可以作為原始記錄供劃分監管類別使用,但現實是這方面信息來源不穩定,可供量少,供應渠道不暢。可以分兩步走,目前劃分市場主體信用監管類別只以本部門采集的記錄為依據,或本部門產生的原始記錄為主要依據,適當利用一些供應穩定質量可靠的外部門的記錄,將來社會信用體系建設完善后,再利用或擴大利用外部門的記錄來劃定市場主體的信用監管類別。

市場主體信用記錄要以制度的形式編制成編碼目錄,以供編制信用記錄標志使用。編碼目錄包括分類方法、記錄內容定性、記錄編碼等。

信用記錄的收集及編碼是市場主體信用分類監管機制的基礎和前提條件,只有制訂科學的原始信用記錄收集、編碼規范,才能使分類監管建立在堅實的基礎之上,否則分類監管就沒有可靠的依據,成為無源之水,無本之木。

（二）完善份經濟戶口管理系統。經濟戶口是承載、管理市場主體信用記錄的有效工具,這是因為經濟戶口的功能和作用適合于承載信用信息,工商行政管理部門不可能也沒有必要浪費資源另外建設一個專門承載管理系統。為了實現市場主體信用分類監管,提高工商行政管理部門的管理效率,要建設和完善強大而性能穩定的經濟戶口,經濟戶口的設計開發要滿足信用分類監管的需求,把經濟戶口的建設和分類監管的建設有機結合,通盤考慮,統籌設計開發。

（三）軟件開發及信息傳遞網絡化。市場主體信用分類監管在信息傳遞處理方面,用手工操作其效能低下,無法適應形勢的需求,只有開發功能強大、性能穩定的應用軟件,操作便捷的管理平臺,使信息存儲、歸類自動化,縱橫傳遞網絡化才能極大地提高信用分類監管的效能。

（四）統一的技術標準和管理規范。統一的技術標準和管理規范是工商行政管理部門上下左右聯動監管執法和計算機網絡技術的基本要求。不按統一的技術標準和管理規范,各地區的信息不對稱,不能聯網共享,左右上下聯動監管執法機制就受到影響和制約。所以,工商行政管理部門應制訂統一的信用記錄采集分類標準,監管類別劃分標準,計算網絡識別、存儲和傳遞標準以及分類監管的管理規范。各地區可以根據本地區的實際對上一級的技術標準和管理規范進行有益的補充,但不能與上一級制訂的標準和規范有沖突。

四、對市場主體信用類別認定與使用的兩點看法

當前系統內對市場主體類別是“認定”（劃分）還是“評定”對該類別是否對社會公布有不同意見,它反映出我們對工商行政管理部門在信用體系中的定位,對工商行政管理部門如何依法行政、為所應為,對信用監管類別的產生形式有不同的理解和認識。我們認為：

（一）市場主體信用監管類別是認定而不是評定。工商行政管理部門認定市場主體類別是根據市場主體的信用記錄量化標準來劃分的,以事實定級,與一般的“評級”有很大的差別。在劃分級別程序中,沒有主觀評判的人為因素,其方法科學,結果公正。如企業有一次以上犯案事實而又不勒令停業限期整改、吊消執照即是黃牌,不需討論,不能自由裁量。因而與其說是“評級”,不如說是“認定級別”或“劃分級別”。

（二）市場主體信用監管類別是內部監管依據,不宜在社會公示。市場主體信用信息涵蓋極其廣泛,分散在各個部門、單位中,由于社會信用體系建設不完善,信用信息的不對稱和工商行政管理部門的能量有限,工商行政管理部門收集的信息遠不能窮盡市場主體方方面面的信用信息,這些信息只能在有限的層面反映市場主體遵守有關工商法律法規的誠信,遠未能達到綜合評級所需要的信息量和覆蓋面,這是其一。其二,市場主體信用分類并未得到法律法規的確認,其標準與規則是由工商行政管理部門自定的,沒有法律保障,也沒有廣泛的社會公認基礎。其三,按市場經濟規則,政府不應開展面對社會的信用評級活動,應交給中介組織或行業協會。政府只能根據法律法規維護評定秩序,確保市場主體信用評級工作的公正、公平,當好裁判員,不能既當裁判員,又當運動員。所以,工商行政管理部門只須向社會公布市場主體違法違章的客觀記錄,不應公布監管分類等級。