事業(yè)單位分類改革交流

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“事業(yè)單位”是我國特有的一個概念，它脫胎于計劃經(jīng)濟體制，具有典型的中國特色。事業(yè)單位的管理體制和運行機制，也基本上是在計劃經(jīng)濟條件下形成的。隨著我國市場經(jīng)濟體制的日趨完善、經(jīng)濟體制和行政管理體制改革的不斷深化，事業(yè)單位原有的管理體制與其社會化需求的矛盾日益突出，暴露了不少問題：發(fā)展缺乏規(guī)劃、機構(gòu)不斷臃仲、人員不斷膨脹、管理機制僵化、自主管理權(quán)極小、政事企職責不分、收不抵支、財政不堪重負等問題普遍存在。這些問題的存在，嚴重阻礙著社會事業(yè)的發(fā)展，導致社會管理秩序不規(guī)范、政府“包袱”越背越重，事業(yè)單位改革已到了刻不容緩的地步。但事業(yè)單位改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，隊伍龐大、類別繁多、情況復雜，涉及到政治、經(jīng)濟、科教、文衛(wèi)、農(nóng)林水等各個方面，關系著廣大職工們的切身利益；關系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，必須慎重、穩(wěn)妥、穩(wěn)步推進改革。1996年和1997年中央、省、市曾逐級下發(fā)了《關于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見》文件通知。至今事業(yè)單位改革仍是進展緩慢，成效不明顯。筆者認為，我們應該回過頭來重新審視現(xiàn)有的事業(yè)單位，按照社會主義市場經(jīng)濟的要求并結(jié)合社會事業(yè)的個性特征及其生存環(huán)境、發(fā)展狀況，對它們重新界定，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點進行科學分類，按照類別分別采取不同的措施和辦法進行改革管理。下面就事業(yè)單位如何分類改革談談看法：

一、把握事業(yè)單位分類改革的指導思想和原則

事業(yè)單位分類改革不僅是一門很深奧的科學，所涉及的知識面非常廣，而且考慮的因素很多，政策性也很強。必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，用科學發(fā)展觀統(tǒng)領全局，以加強黨的執(zhí)政能力建設，構(gòu)建社會主義和諧社會為改革目標，按照有利于合理界定事業(yè)單位類別，明確不同事業(yè)單位的宗旨和業(yè)務范圍；有利于提升事業(yè)資源綜合效益，減輕國家財政負擔；有利于規(guī)范管理，促進各類事業(yè)協(xié)調(diào)、健康、快速發(fā)展的要求，對不同類別的事業(yè)單位實施相應的改革，逐步建立目標明確、結(jié)構(gòu)合理、運行高效、符合各類事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律、充滿生機和活力的事業(yè)單位管理體制、運行機制和自我約束機制。事業(yè)單位分類改革應遵循以下六條原則：一是政事分開、事企分開的原則；二是職能界定、精簡效能原則；三是立足現(xiàn)狀、積極穩(wěn)妥原則；四是著眼規(guī)范、統(tǒng)籌安排原則；五是結(jié)合財政狀況、量力而行原則；六是先易后難、分步實施原則。

二、對現(xiàn)行事業(yè)單位的分類

（一）如何重新分類

目前，我們對各類事業(yè)單位的劃定，仍然是沿用建國初期對事業(yè)單位下的定義和管理體制。在現(xiàn)行的管理中和統(tǒng)計上，只單純按照經(jīng)費渠道將事業(yè)單位分成全額撥款、規(guī)費開支、差額撥款和自收自支四大類型或按照其專業(yè)分為教育、科研、文化、新聞出版、廣播影視、衛(wèi)生、體育、農(nóng)林水、交通、環(huán)保、測繪、信息咨詢、物資倉儲供銷、房地產(chǎn)服務、城市公用、社會福利、經(jīng)濟監(jiān)督事務、機關后勤服務等17大類型。每個大類又分若干中類和小類，可謂門類繁多。隨著改革開放的進展和行政管理體制改革的不斷深化，事業(yè)單位正在與市場經(jīng)濟建設相結(jié)合，使得一部分事業(yè)單位在職能、服務形式、經(jīng)費開支渠道、開支辦法和經(jīng)費狀況等方面發(fā)生了一系變化。有些事業(yè)單位的職能是行政機關的延伸，行使一部分行政職能（公共管理事務）；有些事業(yè)單位正面向社會開展企業(yè)化經(jīng)營服務活動，不但可以少要或不要國家撥款，還可以向國家上繳一定的稅利。對于這樣的單位，如果繼續(xù)按原來的事業(yè)單位類別進行管理，已是很不切合實際了。因此，為有利于推進事業(yè)單位改革，促進事業(yè)單位創(chuàng)造出更多的社會效益和經(jīng)濟效益，很有必要對現(xiàn)有事業(yè)單位進行重新分類，改革陳舊的分類管理方式。根據(jù)事業(yè)單位的職能、社會功能和產(chǎn)業(yè)特性，筆者認為將現(xiàn)行事業(yè)單位分為四類比較合理，即分為：行政執(zhí)行類、社會公益類、技術(shù)服務類、經(jīng)營服務類。

（二）各類事業(yè)單位基本概念的界定

1．行政執(zhí)行類事業(yè)單位是指依據(jù)國家法律、法規(guī)授權(quán)或政府委托具體承擔行政執(zhí)法、決策、執(zhí)行、監(jiān)督檢查等行政管理以及有關行業(yè)管理，由國家舉辦，按照行政機構(gòu)方式運行，不能由市場配置資源的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位主要包括從事行政管理機構(gòu)，稽查、監(jiān)察、執(zhí)法、監(jiān)理等監(jiān)管機構(gòu)，行業(yè)管理機構(gòu)，等等。

2．社會公益類事業(yè)單位是指政府為實現(xiàn)社會公共利益和長遠利益而投資舉辦的，不以盈利為目的，面向社會提供公益服務（公共產(chǎn)品、公共服務、公共福利）以及為政府提供支持保障的事業(yè)機構(gòu)。這類事業(yè)單位主要包括：教育、基礎科研、衛(wèi)生、文化、新聞宣傳、社會福利、水文氣象、城市環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政管理、涉農(nóng)事務等事業(yè)機構(gòu)。

3．技術(shù)服務類事業(yè)單位是指依靠自身的技術(shù)、知識優(yōu)勢，有一定的營利性質(zhì)或以營利為目的為社會提供技術(shù)、咨詢、培訓等服務和為經(jīng)濟建設、為社會提供中介事務服務的事業(yè)機構(gòu)。這類事業(yè)單位主要包括：科學研究、勘察設計和技術(shù)培訓、推廣、服務機構(gòu)，公證和仲裁機構(gòu)，檢驗、認證機構(gòu)，信息咨詢機構(gòu)，交易服務機構(gòu)，人才、勞務服務和職業(yè)介紹機構(gòu)等事業(yè)機構(gòu)。

4．經(jīng)營服務類事業(yè)單位是指以盈利為目的，主要從事生產(chǎn)、經(jīng)營、流通業(yè)務，經(jīng)過相應調(diào)整可以實現(xiàn)由市場配置資源的，現(xiàn)仍做為事業(yè)單位進行管理的單位。這類事業(yè)單位主要包括：政府機關舉辦的招待所、賓館、工程隊、房地產(chǎn)開發(fā)機構(gòu)，各類場圃（如林場、農(nóng)場、果場、良種場、苗圃等）、廣播影視經(jīng)營服務單位，等等。

三、對各類事業(yè)單位如何改革

各類事業(yè)單位改革，要以“精簡、優(yōu)化、改制、減負、高效”為目標。精簡，就是通過撤并事業(yè)單位大力精簡機構(gòu)，壓縮人員編制，改變事業(yè)單位機構(gòu)臃腫、人浮于事的狀況。優(yōu)化，就是通過對事業(yè)單位職能進行調(diào)整界定（該強化的要強化，該弱化的就弱化，該取消的則取消），使事業(yè)單位布局和職能配置實現(xiàn)資源優(yōu)化重組，適應社會主義市場經(jīng)濟的要求。改制，就是對可以改制的事業(yè)單位，如經(jīng)營服務事業(yè)單位，積極實施轉(zhuǎn)企改制，推進產(chǎn)權(quán)制度改革；對不宜改制的單位則要轉(zhuǎn)換機制，深化人事、分配制度改革，擴大自主管理權(quán)，增強事業(yè)單位活力。減負，就是通過對財政撥款單位撤、并、轉(zhuǎn)、精簡機構(gòu)編制，核減事業(yè)經(jīng)費，大力壓縮財政供養(yǎng)人員，減輕政府財政負擔。高效，就是通過深化事業(yè)單位改革，提高事業(yè)單位的社會效益、經(jīng)濟效益，提高事業(yè)單位人員的市場意識、競爭意識、憂患意識，進而提高事業(yè)單位的工作效率，使事業(yè)單位真正成為適應市場經(jīng)濟要求的法人實體。事業(yè)單位分類改革的基本內(nèi)容是，要進行大力調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，撤并、重組、優(yōu)化現(xiàn)有事業(yè)單位，合理配置資源；依據(jù)法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定，合理界定事業(yè)單位的職能范圍，通過調(diào)整、剝離、轉(zhuǎn)移等方式，使其承擔的任務與所確定的單位類別相一致。下面就各類事業(yè)單位分別談談改革的措施和辦法：

（一）行政執(zhí)行類事業(yè)單位

這類事業(yè)單位改革要結(jié)合行政管理體制和綜合執(zhí)法改革通盤考慮。

1．對行政執(zhí)行類的事業(yè)單位的職能配置要嚴格按照有關法律、法規(guī)授權(quán)或有關機關批準委的內(nèi)容確定，未經(jīng)授權(quán)或批準，行政機關一律不得將行政管理職能轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位承擔。對有些原已擅自轉(zhuǎn)移的職能（如無法律、法規(guī)授權(quán)的政策制定、審查審批職能）要收歸行政機關。執(zhí)法與服務不分的要進行剝離，技術(shù)檢驗、鑒定機構(gòu)不再承擔行政執(zhí)法職能。在此基礎上按照政事分開和行政授權(quán)法定原則，遵循行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督相協(xié)調(diào)以及行政審批職能與具體行政職能相對分開、監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗職能相對分開的改革發(fā)展趨向，依法界定好行政執(zhí)行類事業(yè)單位的職能任務。

2．要精簡整合行政執(zhí)行類事業(yè)單位的機構(gòu)編制。對完全承擔行政職能的事業(yè)單位，要結(jié)合深化政府機構(gòu)改革，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，“還政于政”；承擔部分行政職能的事業(yè)單位，要按照政事分開的原則，將其行政職能與有關單位的職能進行整合；職能相近交叉重復或職能單一、設置分散的，要予以歸并重組；一個行政部門或一個系統(tǒng)設置幾個行政執(zhí)法機構(gòu)的，要合并為一個機構(gòu)，實行綜合行政執(zhí)法；對承擔行政管理職能依據(jù)不足的單位要予以撤消；對主要承擔公益性、技術(shù)性等服務職責，同時兼有部分行政管理職能的單位，要作適當調(diào)整，不列入行政執(zhí)行類事業(yè)單位范圍，其行政管理職能屬法律、法規(guī)授權(quán)的可繼續(xù)履行，屬行政機關委托的應予以剝離，劃歸行政機關。事業(yè)單位承擔的行政職能收歸行政機關后，要相應收回編制，人員采取只出不進的辦法過渡。屬技術(shù)性、服務性職能的，其人員編制轉(zhuǎn)到相近事業(yè)單位。

3．對行政執(zhí)行類事業(yè)單位要嚴格規(guī)范管理。行政執(zhí)行類事業(yè)單位人員實行參照國家公務員制度管理，經(jīng)費實行財政供給，收取的行政事業(yè)費納入財政預算或“收支兩條線”管理。今后，凡新成立行政執(zhí)行類事業(yè)單位要從嚴從緊控制，依法設立。

4．行政執(zhí)行類事業(yè)單位的人員編制要按照精簡、效能和便于執(zhí)法、加強監(jiān)督的原則，并根據(jù)職能調(diào)整、剝離情況，予以合理調(diào)整，從緊從嚴重新核定。同時要規(guī)范機構(gòu)名稱，行政執(zhí)行類事業(yè)單位一般稱局、辦、處、隊、所、站等。機構(gòu)規(guī)格也要根據(jù)規(guī)模、任務、作用和管理幅度等相應予以重新確定，并從嚴核定領導職數(shù)。科級以上行政執(zhí)行類事業(yè)單位的內(nèi)設機構(gòu)根據(jù)工作需要，可參照行政機關設置。

（二）社會公益類事業(yè)單位

對社會公益類事業(yè)單位改革要求是，要根據(jù)財力情況和適應社會公益事業(yè)需要適度發(fā)展；對職能萎縮、服務對象、服務內(nèi)容減少的社會公益類事業(yè)單位要采取撤并等辦法調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置；對能夠通過市場運作方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的社會公益事業(yè)予以放開，鼓勵社會力量在國家許可的社會事業(yè)領域興辦社會公益事業(yè)，減輕財政壓力。

1．要科學設置機構(gòu)。對公益事業(yè)單位要按照“區(qū)域覆蓋”和就近服務的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理調(diào)整布局、科學設置機構(gòu)。對職能任務相同、相近或在一個區(qū)域內(nèi)重疊重復設置的，要打破部門、條塊界限進行聯(lián)合重組；對設置過于零散、規(guī)模過小、服務對象單一的，要予以合并；任務不足、長期不出成果、效益差的，要予以撤銷。

2．合理界定職責任務。社會公益類事業(yè)單位在做好機構(gòu)歸并、重組、調(diào)整的基礎上，應按照政事分開的原則，充分反映社會公益事業(yè)單位的特點，明確界定其承擔的主要職責任務和服務范圍。對社會公益事業(yè)單位承擔的經(jīng)營服務業(yè)務要予以剝離，交給企業(yè)或經(jīng)整合組建新的經(jīng)濟實體；對少數(shù)公益事業(yè)單位承擔的行政管理職能，要通過清理，收歸行政機關。

3．嚴格規(guī)范機構(gòu)名稱及規(guī)格。機構(gòu)名稱要名符其實，科學規(guī)范，準確反映機構(gòu)的隸屬關系、行政區(qū)域和主要職責任務。公益事業(yè)單位一般稱院、校、所、臺、站、社、團、中心等，不要再使用公司、學會、協(xié)會、基金會等名稱，也不再使用行政機關名稱。社會公益事業(yè)單位規(guī)格，要根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)、規(guī)模、地位、作用、社會和經(jīng)濟效益等綜合指標，研究建立既體現(xiàn)事業(yè)單位特點，又不同于行政機構(gòu)級別的事業(yè)單位等級規(guī)格體系，并實行動態(tài)管理，淡化并逐步取消事業(yè)單位的行政級別，實行職員制。但在國家新的事業(yè)單位等級規(guī)格體系出臺前，現(xiàn)有事業(yè)單位已明確相當于行政級別的機構(gòu)規(guī)格可暫作過渡保留。

4．從嚴核定事業(yè)編制。公益類事業(yè)單位人員編制及領導職數(shù)，要依據(jù)單位規(guī)模大小、任務輕重、業(yè)務特點、服務對象及范圍，以及在國民經(jīng)濟中所占比重的大小來確定。上級有編制標準的，嚴格按標準測算核定；沒有標準的，在保證正常工作需要的前提下從緊掌握核定人員編制，并且要科學核定人員編制結(jié)構(gòu)，保證專業(yè)技術(shù)人員的合理比例。

5．確定經(jīng)費渠道。社會公益類事業(yè)單位經(jīng)費一般應列入財政全額或定額預算管理。鼓勵有條件的單位利用自身的場所、技術(shù)設備等開展有償服務，積極組織創(chuàng)收，逐年核減事業(yè)經(jīng)費，逐步過渡到自收自支；鼓勵探索產(chǎn)權(quán)制度改革，實行產(chǎn)業(yè)化運作，增強競爭能力和發(fā)展后勁。對公益事業(yè)單位興辦的各類實體和后勤服務機構(gòu)，要把經(jīng)營服務業(yè)務連同從業(yè)人員一起從主辦單位中剝離出來，使其成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體。

（三）技術(shù)服務類事業(yè)單位

技術(shù)服務類事業(yè)單位改革的基本要求是：

1．鼓勵技術(shù)服務類事業(yè)單位充分利用自身技術(shù)能力、知識優(yōu)勢和服務設施條件，調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，走向市場，在競爭中求發(fā)展，在發(fā)展中改善服務，走自我積累、自我完善和自我發(fā)展的路子。

2．技術(shù)服務類事業(yè)單位的人員編制要根據(jù)實際工作任務和經(jīng)費收支狀況從緊把握核定，而且要注意合理調(diào)整人員結(jié)構(gòu)比例，尤其是要提高專業(yè)技術(shù)人員的比例，除緊缺專業(yè)人員外，其他人員要嚴格控制進編。

3．技術(shù)服務類事業(yè)單位經(jīng)費一般不列入財政預算撥款，盡量實行自收自支，自負盈虧。

4．要進一步貫徹落實國務院關于科研機構(gòu)、工程勘察設計單位、經(jīng)營類文化事業(yè)單位改革和經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)脫鉤改制的決定以及關于城市市政公用事業(yè)改革的精神。對技術(shù)性服務和工程勘察設計單位、經(jīng)營性文化事業(yè)單位以及其它符合條件的單位，要積極組織他們創(chuàng)造條件，逐步實行企業(yè)化改制；經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)要與政府部門徹底脫鉤，改制成為合伙制或有限責任制性質(zhì)的組織。其他中介服務事業(yè)單位也要努力實行企業(yè)化管理，積極推進產(chǎn)權(quán)制度改革，有條件的可逐步向企業(yè)過渡或改制為民辦非企業(yè)單位。

（四）經(jīng)營服務類事業(yè)單位

經(jīng)營服務類事業(yè)單位要按照“政事脫鉤、職能分離、打破部門所有、實行機構(gòu)法人化、服務社會化、管理企業(yè)化”的方向改革，全面改制轉(zhuǎn)為企業(yè)，按照企業(yè)機制運作。要逐步實現(xiàn)多元化舉辦，政府要加大對社會力量興辦這類事業(yè)單位的政策支持。可通過個人買斷、收購兼并、出售改制、租賃股份結(jié)合等多種形式，轉(zhuǎn)為企業(yè)并實施重組。促使其推向市場，實行社會化、企業(yè)化管理，依法進行工商企業(yè)或民辦非企業(yè)單位注冊登記，真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場競爭主體。