食品安全監管調研報告

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由于社會的發展和技術的進步，使人們的生活質量提高的同時，食品消費也從注重數量向注重質量和安全轉變。而隨著經濟全球化的加速，食品安全問題也超越了國界，變成了全球性的問題。提高食品質量安全水平成為我國迫切需要解決的重大問題，已經引起各級政府和全社會的高度重視。深圳市2004年成立深圳市食品安全委員會負責全市的食品安全工作，進一步劃清了各監管部門的職責，并制定了深圳市食品放心工程三年規劃（2005～2007年），著手構建食品安全綜合保障體系，開展食品安全信用體系建設試點工作，建立食品安全統一制度，多家知名食品企業聯合發起行業自律行動，為市民營造了健康和諧的生活環境。

1中國食品安全監管體系

1.1監管機構

中國食品安全管理權限分屬食品藥品監督管理、農業、衛生、質檢、工商、科技、環保、法制等部門，形成了多部門管理格局，不同部門僅負責食品鏈的不同環節，分段監管為主、品種監管為輔的監管體制。國務院2004年出臺的《關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發［2004］23號），對具體監管體制做出了進一步的改革，自2005年1月1日起由農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將現由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質檢部門；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故；農業、發展改革和商務等部門按照各自職責，做了種植養殖、食品加工、流通、消費環節的行業管理工作。

1.2監管法規與政策

1.2.1法律法規體系健全的法律法規體系是開展食品安全管理工作的基礎和依據，我國非常重視法律法規、標準的建設，目前逐步形成了較為完善的法律法規體系。中國目前形成了以《食品衛生法》（1995年頒布并實施）、《產品質量法》（1993年頒布并施行）、《標準化法》（1988年頒布1989年實施）、《進出口商品檢驗法》（1989年頒布并實施）等法律為基礎，以《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》（2003年國家質量監督檢驗檢疫總局令第52號施行、《進出口食品標簽管理辦法》（國家出入境檢驗檢疫局2000年實施）、《食品添加劑衛生管理辦法》（衛生部1993年，2001年修訂）以及涉及食品安全要求的大量技術標準等法規為主體，以地方政府關于食品安全的規章為補充的食品安全法規體系，從食品本身、包裝標識、安全標準與控制體系、責任追究等各個環節做出規定，為提高中國食品安全水平奠定了基礎。

1.2.2措施與行動食品安全監管各部門非常重視食品安全工作，紛紛采取了一系列措施和行動計劃。國家質監總局2002年8月開始啟動食品安全市場準入制度，并用3到5年時間擴展到全部28類生產加工食品；加大對生產、制造、銷售假冒偽劣食品的違法犯罪活動的打擊力度；為確保進口食品的安全，實施進出口食品衛生注冊登記，對涉外檢驗檢疫、鑒定和認證機構技術能力進行審核和監督管理。此外還負責食品安全的HACCP認證及其咨詢機構的認可、審批、監督、管理。農業部從2000年開始在全國建立了農產品質量安全定點跟蹤監測制度，啟動了農藥殘留、獸藥殘留監控計劃；在2001年4月開始啟動“無公害食品行動計劃”，為全面啟動無公害農產品認證工作，2003年成立了農產品質量安全中心，專門從事無公害農產品認證工作。衛生部2000年開始建設全國食品污染物監測網和食源性疾病監測網，目前已建成了我國最大規模、與國際接軌的監測網絡，并初步掌握了我國食品中主要污染物的動態變化趨勢；2003年開始對全國食品衛生監督工作量化分級管理制度，促進食品生產經營者加強自身食品衛生管理，大力推行食品企業良好衛生規范（GMP）和危害分析關鍵控制點系統（HACCP）。還在2003年制定了《食品安全行動計劃》，進一步加強了對食品安全的監管。

此外工商部門還實行了食品市場主體準入制度、食品市場巡查制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度及食品企業信用分類監管制度來促進食品安全監管職能到位；2003在國家藥品監督管理局的基礎上組建的國家食品藥品監督管理局（SFDA），組織協調食品安全監督、重大安全事故的查處、應急救援工作及食品安全信息方面的工作。

2中國食品安全存在問題及深層原因分析

盡管中國政府一貫重視食品安全問題，也做出了許多努力，但由于食品安全受社會經濟發展、科學技術進步和人們生活水平等多種因素制約，目前我國的食品安全還存在著種種問題。

2.1我國食品安全存在的主要問題

種植、養殖環節食品安全問題較為突出，農牧生產者違規使用農藥、獸藥的現象以及非法使用違禁藥物現象較常見；食品生產加工領域問題比較嚴重，食品加工企業絕大多數規模比較小，全國現有的700多萬家小型食品加工作坊、攤點中80%上為10人以下的手工作坊，工藝落后，衛生條件極差，20%～30%沒有達到行業標準，超量使用食品添加劑的現象比較嚴重，食品營養指標達不到要求等；食品流通秩序比較混亂，全國食品經營企業多達300余萬家，大多為個體工商戶，缺乏必要的食品儲運設施，經營管理落后，一些食品批發市場缺乏有效的安全檢測手段和質量控制措施；餐飲消費環節食品衛生條件較差，一些餐飲業經營者不具備經營資格，幾乎所有的餐飲部門都不會對食品原料進行科學檢查，缺乏對疾病預防的控制措施。

2.2中國食品安全問題深層原因分析

我國食品安全問題的深層原因歸結在一起實質上就是市場失靈和政府規制失靈同時并存所導致。

2.2.1不完全信息的存在導致敗德行為的出現和市場混亂造成市場失靈的主要原因是市場信息的不對稱、不完全性。在市場經濟中，生產經營者追求利益最大化，消費者追求效用最大化，相互對立的兩者之間只有在獲得足夠的有關食品特性的共同信息時，才能實現社會資源的有效配置。然而，由于食品安全質量特性，食品市場買賣雙方同樣面臨著對食品安全信息了解的不完全性，但相比之下，食品生產者、加工者、銷售者比消費者對食品的農藥殘留、微生物污染等相關食品安全性的信息了解更多。在個人利益最大化原則的驅動下，擁有信息優勢的食品生產經營者會自覺不自覺地利用自身的信息優勢，提供虛假、遺漏、過時或誤導的信息，甚至采取不道德的手段生產和將那些假冒偽劣產品銷售給顧客。消費者在知情權和選擇權等信息占有上總是處于劣勢，對于所選食品的安全性難以做出正確判斷，有可能導致市場經濟的“優勝劣汰”機制失靈，以致出現低質量的劣質食品驅逐高質量的優質食品的現象，最終導致食品市場秩序混亂。

2.2.2食品安全問題的外部性導致市場失靈食品安全問題中存在的外部性問題體現在兩個方面：一方面是食品市場上的正規（生產優質產品的）廠商對消費者和非正規廠商產生的正的外部性，另一方面是非正規廠商對于消費者和正規廠商產生的負的外部性。外部性是非排他的，因而不能通過市場機制自動設置價格來管理，從而導致了市場失靈。具體來說，由于正規廠商沒有因為產生外部利益而得到補償，而非正規廠商沒有因為產生外部危害而付出代價，其結果是如果僅僅依靠市場的價格機制，不法食品供應商的行為可以損害他方，而無須考慮招致損害的機會成本，同時還可以得到正規廠商帶來的邊際收益。正規廠商的情形則相反。價格機制的失靈也即市場的失靈，在這種情況下，政府干預就成為必要條件。

2.2.3消費者在與生產經營者的利益沖突中處于弱勢市場經濟規律作用條件下的企業與消費者之間，存在利益沖突，必然會有一些企業要不擇手段地損害消費者利益。相比較之下，食品生產經營者為擁有強大經濟力的組織體，單個分散的經濟力薄弱的消費者難以與之抗衡，再加上法律知識缺乏，當其利益受到損害后，往往選擇忍氣吞聲，或者大多數消費者心存“免費搭車”的念頭，都想讓別人先來提起訴訟，自己免費享受，最終結果是可能誰也不去反映食品安全問題，保護自身權益。因此需要由國家承擔保護消費者的職責，通過立法、行政等給消費者特殊保護，補救其弱者地位，維持企業與消費者之間的利益平衡，建立和維護健康有序的市場經濟秩序。

2.2.4政府規制失靈造成食品市場秩序混亂的另一深層動因就是政府在市場經濟中的規制、職能出現空缺，也就是說政府規制失靈。目前我國市場發育很不充分，表現為市場主體發育不良、現代企業組織不發達、市場體系不健全、價格和競爭機制不完善，政府退出后，市場機制不能正常發揮作用。與此同時，由于政府功能定位不當，對于市場不能有效調節本應通過政府規制來調節的領域，政府規制沒能及時跟進，如法律法規體系的建設滯后、食品安全標準的協調機制和食品安全信用體系不完善、監管機制缺乏協調性和連續性、食品安全的執行過程中缺乏規范化、執法處罰力度不夠、社會監督和問題處理機制缺位以及有關引導食品工業發展特別是食品科技創新能力方面的產業政策欠缺等，食品市場秩序的管理出現真空狀態，食品安全質量普遍偏低，無法從根本上解決食品安全問題。

3加強我國食品安全監管的思考

國際上代表食品安全先進水平的國家主要有美國、歐盟、日本等發達國家和地區，他們擁有高效協調的監管體系，完善和操作性強的法律法規標準體系，掌握最先進、完整的檢測技術體系，實行了過程控制、動物疾病的控制、食品中農獸藥物殘留的控制、環境和污染物的控制、致病微生物的控制、第三國食品準入的管理和管制，強調農場到餐桌全過程管理，強調食品生產經營者對保證食品安全的責任，企業實施HACCP，加強自我管理措施，如自愿產品召回，政府減少過細的法律約束（Deregulation），強調協調一致。我國在加強食品安全管理方面需要借鑒這些先進經驗和成熟做法。

3.1完善食品安全的法律法規

完善的法律法規是提高食品安全水平的基礎，為此，應加快食品安全管理方面法律法規建設，通過法律手段約束政府、企業、消費者和中介組織等所有市場參與者的行為，達到有效防止食品市場的失靈而帶來的問題，及時清理和修訂過時的法律法規；各地也可根據實際情況，制定符合本地工作需要的地方性法規。建議在四個方面加以改進：一是實施“從田頭到餐桌”的全過程質量安全控制；二是完善食品安全標準體系，科學確定食品標準制定原則和依據，增強標準的可操作性，逐步實現我國標準體系與國際慣例接軌；三是明確無公害農產品、綠色食品、有機食品認證等各類認證的法律地位，理順相互之間的關系，逐步建立統一的食品認證認可體系，培育一批運作規范、社會信譽高、符合國際通行規則的食品認證機構，并加強對境外相關認證機構和有關機構的管理；四是建立劣質產品召回制度，為查處和銷毀不安全食品提供法律依據。

3.2進一步理順食品安全監管體系，加強監管力度

安全食品的生產和銷售是一項綜合性強的系統工程，涉及農業、環保、市場管理、質量監督等多方面，必須多部門、多學科的共同配合。首先，要理順管理體制。對目前分散在農業、衛生、環保、質檢、工商等部門的監管職能進行全面的梳理，將監管和生產經營各環節的責權利理順，消除責任空白區，形成更加合理、明確的分工。深圳和上海等地的做法值得推廣借鑒。深圳市2004年成立深圳市食品安全委員會負責統一組織領導全市的食品安全工作，進一步劃清各部門的職責，各部門監管側重點有所不同，如：農林漁業局負責農副產品的質量監管，質監局則負責食品生產領域的質量監督，流通領域的食品安全監管主力在工商部門，衛生部門重點在一般餐飲、學校、集體食堂的食品安全監督，食品藥品監督管理局行使食品安全管理的綜合監督協調職責等。上海市2004年底出臺的改革方案，對食品安全監管體制進行了改革探索，將原由衛生部門負責的食品流通和消費環節的監管職責劃歸食品藥品監管部門，衛生部門不再承擔包括發放《衛生許可證》、行政檢查、行政處罰和行政強制等食品安全方面的監管職責，在食品的生產加工環節、流通和消費環節、逐步實現以一個部門為主的綜合性、專業化、成體系的監管模式。其次，通過實施以科學為基礎的立法、檢測、監控、執法、科研、教育計劃，對食品的各個環節進行嚴格監管，推行HACCP、GMP等食品安全生產體系，最大限度地減少由食品引起的危害和風險，以保護消費者的健康，促進我國食品產業的發展。

3.3建立順暢的食品安全信息網絡

建立良好的質量信號傳遞機制，有助于解決食品質量的市場失靈。我國食品生產者大多文化素質低，生產規模小，而食品產業鏈較長，致使信息標簽管理等難發揮作用。政府要提供公共信息和教育培訓，使公眾擁有完全充分的信息來權衡利益風險進行選擇。及時食品安全信息，定期公布質量抽檢結果，疫情和有毒有害物污染警報，提醒公眾采取必要的防范措施，對具有良好聲譽的企業進行宣傳報道，并接受新聞媒體和公眾監督。建立各類食品營養信息數據庫，對消費者、生產者和食品系統從業人員進行食品安全方面的培訓與教育。

3.4多種手段綜合運用來提高食品安全水平

提高食品安全水平除了法律和行政監管外，還要注重從經濟和技術等層面上共同推進。

3.4.1經濟手段提高生產的組織化程度，充分發揮產業化龍頭企業和農村經濟合作組織引導和帶動作用，將分散經營的主體組織起來加強質量控制，實行標準化生產，實現規模效應和品牌效應；按照市場價格和市場需求調節農產品加工，靠加工企業對原料的需求和對原料的檢驗監督來帶動分散生產的農戶組成有一定規模的標準化的商品生產基地，使生產、加工、銷售一脈相承，形成良性循環，從而保證食品加工的每一階段都是安全的；提高質量認證的可信度和權威性，提高優質產品的知名度，使生產經營者強化誠信意識，規范生產經營行為，提升技術裝備，改進工藝操作和檢驗手段，加強原料生產、制造加工、儲運和流通過程的食品安全控制，從而實現從農田到餐桌的全過程控制；增強對食品安全事件的經濟處罰力度，從而增加不法廠商的風險成本，從根本上遏制假冒偽劣食品的生產。

3.4.2技術手段加強基礎研究和食品安全管理前沿問題研究，探索研究食品中病原體、農藥、獸藥、化學污染物等有害物質的快速、高效檢測技術和方法，確定有害物最大殘留限量，提高食品安全檢測機構的實驗室條件和人員水平、標準物質的質量和參照標準水平；開展先進的食品安全控制技術的基礎研究和應用研究，促進科研成果轉化為生產力。