建設廳規劃考察報告

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20*年10月4日至13日，經省政府批準，由省建設廳楊煥彩廳長帶隊，清華大學建筑與城市規劃系、省建設廳城市規劃處及東營市、濱州市規劃局一行五人赴日本、韓國考察學習，實地考察了日本函館、東京、木更津和韓國首爾、慶州等5個城市在基礎設施、生態環境、城鄉一體化、城市圈發展規劃等方面的情況。日韓當地政府官員非常重視，東京都港灣振興協會展覽館館長大野伊三男、木更津市副市長服部善郎、首爾副市長李相哲分別接見座談，交流溝通了各自城市的規劃建設經驗。這次考察，開拓了視野，學習了日韓在城鄉發展規劃建設方面的先進經驗，為我省城鄉規劃特別是黃河三角洲城鎮體系規劃工作提供了重要參考?，F將考察情況報告如下：

一、主要收獲和體會

（一）高度重視都市圈發展。日本東京都市圈、韓國首爾城市圈都是重要的創新中心，通過充分發揮城市圈中心城市的帶動作用，輻射周邊城市，帶動整個區域的發展。東京都市圈主要指日本東海岸太平洋沿岸城市帶，從東京灣鹿島開始，經千葉、東京、橫濱、靜岡、名古屋、大阪、神戶和長崎，總面積約10萬平方公里，占日本總面積的26.5%，人口近7000萬，占日本總人口的61%，全日本11個人口在100萬以上的大城市中有10個在該大都市圈內。在東京都市圈內，又包括東京、大阪、名古屋三個子城市圈。東京作為三大城市圈之首，是日本的政治經濟文化中心，也是世界上人口最多、經濟實力最強的城市聚集體。東京都市圈是日本的金融和交通中心，綜合性城市功能十分強大，全日本30%以上的銀行總部、50%銷售額超過100億日元的大公司總部都設在東京；區域內擁有日本最大的港口群體和航空網絡，時速達200公里的新干線和地鐵幾乎能到達所有重要地區；鐵路、公路、航空和海運組成了一個四通八達的交通網，通向日本全國及世界各地。韓國全國人口的四分之一集中在首爾，一半集中于首爾都市圈城市，城市化率達96%。

東京、首爾都市圈的發展有共同特點，就是統一規劃，統一發展建設計劃，按規劃和計劃分步實施。1955年日本就提出了“首都圈”構想，并制定了《首都圈整備法》；到1986年，日本先后四次編制《首都圈基本規劃》，使城市功能配置更趨于合理，并應用新技術不斷解決擴張時存在的大城市病，使城市始終保持活力和繁榮；目前，日本正在按照第五次《首都圈基本規劃》，重點建設環狀道路等區域性基礎設施，開發據點城市，形成“分散型”網絡構造。，韓國政府20世紀60年代至80年代一直在推行新城政策，以分散過度集中的當時稱為漢城的首都；1982年頒布《首都地區管理法》，統一部署和管理整個首都地區的經濟發展、土地使用和基礎設施建設；1984年又制定了《首都圈整治規劃》。

東京和首爾都市圈的發展，有兩點重要經驗：一是按照都市圈發展規律，將經濟中心城市發展成為都市圈核心。東京和首爾包括土地在內的各種自然資源十分有限，因此在發展中采用以便利完善的基礎設施為基礎、以集約化產業鏈為格局的發展模式，形成疏密相間、適度集中的都市圈。這不同于歐美國家城市發展過程中低密度、粗放式的擴張模式。東京的工業化進程，經歷了初級工業化、重化工業化、高加工化和知識技術高度密集化階段，走過了一個逐步高級化和產業結構不斷優化的發展道路。二是制定合理產業政策，推動產業鏈形成，促進產業結構調整和經濟發展。在東京都市圈形成過程中，日本政府積極、適時、主動地實行產業結構調整政策，從而促進了產業結構的優化升級。三是充分重視與構筑合理產業鏈，以優化的城市職能分工促進區域共同發展。?

（二）高度重視基礎設施特別是交通設施建設。日本政府高度重視基礎設施建設，用于城市建設的土木費占財政支出的比例：大都市為30.6%，中都市為24.9%，小都市為20.6%，町村為15%，均居各項財政支出之首。東京臨海副都心建設首先進行城市基礎設施建設，市政管網、熱力、垃圾處理、污水處理，都充分考慮、優先規劃、一次性建設，他們歷時7年、耗資3500億日元，建成總長度16公里的大管溝（又稱“共同溝”），是世界上利用地下空間將各種基礎設施融為一體的規模最大的建設項目。“共同溝”是一條距地下10米、寬19.2米、高5.2米的地下管道井，把上水管、中水管、下水管、煤氣管、電力電纜、通信電纜、通信光纜、空調冷熱管、垃圾收集管等9種城市基礎設施管道科學、合理地分布其中，有效利用了地下空間，美化了城市環境，避免了亂拉線、亂挖路現象，方便了管道檢修，使城市功能更加完善。東京有1000萬人，但交通秩序良好，很少出現交通堵塞，這得益于地下、地上、空中的立體交通體系和多樣化的交通組織形式：地下是地鐵，地上是公共交通和輕軌交通，空中是高架路。尤其注重發展地鐵，16條地鐵線將首都圈編織成密集的交通網絡，地鐵時刻表前后誤差絕對不超過30秒。首爾也只是在節假日出現交通擁擠，主要是因為居民集中開私家車外出度假，平常公務員和市民出行大都選擇公共交通，因為乘坐公共交通工具出行比自駕車出行更能保證準點到達。東京和首爾也非常重視停車場地的建設，在東京幾乎每棟建筑物下都是地下停車場，根據一定的服務半徑，地上還建有集中停車場，一般能保證停車后500米內能到達目的地。

（三）高度重視環境保護和生態建設。日本和韓國在經濟高速發展初期也曾深受污染之害，吸取教訓后迅速采取有效措施，在較短時間內克服了嚴重的環境污染，一舉改變了公害大國的形象?？疾靾F一行在日本和韓國所到之處，看到的都是天藍、地綠、水清。據介紹，日本的森林覆蓋率達到60%以上，山地大部分覆蓋著森林，城市周邊有大量的農田，城市建設有大型的公園、水系，按照服務半徑規劃建設了大量街頭廣場。日本和韓國的生態建設和環境保護有以下特點：一是環境保護的市場化和產業化。隨著社會經濟規模的不斷擴大和市場化水平的提高，環保法律法規的健全和完善，社會對環保支撐力度的增強，環境保護越來越趨于市場化和產業化。一方面，把污染的防治工作從原來誰污染誰治理的企業個體行為，轉變為市場經濟條件下的社會分工和供求關系，形成社會上的專業化環保企業乃至環保行業，向污染責任者提供商業性環保服務。日本的污水處理和垃圾處理產業已達到相當大的規模，基本做到了日產日清，東京臨海副都心有一棟非常漂亮宏偉的建筑，外形看起來像歌劇院，實際上是垃圾處理工場，但從外面根本看不到垃圾的運送，也聞不到異味。另一方面，環保事業所需的資料、咨詢、監測、人才、技術、設備、資金等各項資源供給實現市場化和產業化。日本的環保設備制造業以及與環保有關的服務業產值，已在國內生產總值中占有較高的比例，環保設備的制造業已發展成為國民經濟和出口貿易的支柱產業。二是環境保護的社會化和全民化。不斷擴大產品設計和生產的綠色化程度及范圍，與垃圾的分類利用處理相配套，垃圾產出者義務進行垃圾分裝，提高資源的綜合利用率，倡導生產和生活的零排放以及資源循環使用。日本和韓國的大城市、中小城市和農村，都實現了垃圾分類袋裝化、統一收集處理。在韓國農村，考察團看到每家農戶的都有污水處理設施，處理完的生活用水才能流入管道或河流；農民向政府購買垃圾袋，代替交垃圾處理費。三是環境保護的生活化和日?；Ｍㄟ^國家立法、學校教育，以及傳播媒介和輿論的宣傳、監督等，使愛護自然、保護環境、維護生態平衡成為人們生活追求的目標和重要內容，從而使愛護環境、維護生態平衡成為人們一切活動的基本準則。韓國政府規定，農村宅基地的60%用于建筑，40%用于綠化，保證了農村生態環境的良好和可持續發展。

（四）高度重視在城市建設體現人文關懷。以人為本，是貫穿于日韓兩國城市建設發展的指導原則。日韓兩國非常注重城市建設的細節，道路、環境、建設都充分考慮到群眾的利益和便利。道路兩旁的路沿石，都考慮到附近居住的殘疾人、兒童、住戶和商戶的出行習慣，做不同的設置；城區施工都進行圍檔、安全防護并設置隔音板，做到不擾民；城市街道兩邊，設有充足的供游人休息的石椅、木椅，任何車站和其他公共場所均為殘疾人設置了專門的電梯和廁所。同時，政府善于與相關利益協調溝通，充分聽取各方意見。韓國首爾政府投資，成功實施了一條污染河流清溪川改造的大手筆工程，建設部門在改造過程中與周邊市民進行了420多次協商，沒有一個“釘子戶”，沒有出現因任何一件因建筑的拆遷而影響規劃的執行，改造完成后得到市民高度評價。韓國現任總統李明博就是當時的首爾市長，他能當選總統，清溪川改造是一個很重要的因素。日本政府在地下空間開發建設中都體現人性化設計理念，不僅大的機場、車站往往也是綜合交通樞紐，如東京成田機場就分別與京成電鐵、公交車相連，人們一下飛機即可乘上前往各地的公交工具，而且大公司或大商場樓下幾乎都有地鐵，縱橫交錯、四通八達的地下立體交通為居民出行提供極大便利，地鐵車站、地下步行街和地下商場等處的環境也非常美觀舒適。

（五）高度重視文化與旅游資源的開發利用。日韓城市基本上都有大型的城市建設展覽館，木更津市跨海大橋、東京臨海副都心、清溪川改造項目展覽館把城市建設的過去、現在、未來都展示的非常清晰，既有利于當地群眾了解建設項目的情況，又成為一個新的旅游景點，有利于外來參觀者充分了解該地區。對老的建筑遺跡，他們不是一拆了之，而是注重加以保存和重新利用。日本的函館對原有老街區進行保護，建成步行街區，將原碼頭倉庫進行了加固，形成了城市的商務中心，每天都有大量的人到這里參觀、購物，極大的促進了當地的經濟發展。韓國的慶州把每個歷史遺跡都保護起來，劃為公園，成為旅游景點，每年都吸引800-900萬人參觀。韓國首爾在清溪川上設置了9個景點，講解員都是穿著韓服進行講解，全面展示韓國的文化和歷史。

（六）高度重視城市精細化管理。日本企業的精細化管理已經成為全世界企業界學習的榜樣，在城市管理中，日本式的精細化管理同樣為人稱道?？疾靾F一行所到之處，看到的都是潔凈、明亮的城市，城市道路及高速公路路面平整、交通標志明顯、斑馬線清新、護欄光滑、線條流暢，城市任何地方的市政設施干凈整潔，市政基礎設施完好率非常高。在東京的某些街區，為了杜絕煙頭污染，專門在路上設置了無煙街區，不準吸煙，在其他公共場所煙民也只能在設有煙缸的吸煙區吸煙。日本是一個多地震的國家，因此避難場所建設就成為城市管理中的一項重要內容，所有的學校都有救助帶，公共場地有避難所，賓館餐廳有避難通道，確保任何人在遇到災難時都有處可去。另外，日本的垃圾分類回收已經不是簡單的可循環利用和不可循環利用，而是按類別分成五六種。

（七）高度重視城鄉一體化發展。韓國新村運動自開始起，就得到了政府從資金、物資和技術等方面的支持。1971-l980十年間，政府在改善農村道路和住房條件、實行農村電氣化、推廣使用高產水稻品種、改善飲水條件、興建村民會館、興辦鄉村工廠等每一個項目，都不同程度地給予支持。除此之外，政府還幫助編制村鎮建設規劃，推薦了l2種標準住宅圖紙。為支持農村經濟發展，政府向農民普遍發放30年的長期低息貸款，還爭取國際組織貸款，并從“住宅彩券”中拿出一部分支持農村建設。日本新農村建設所需資金，除當地農民資金及政府農業金融機構貸款外，國家還采取特殊補貼方式，提高中央、都道府縣及各市町村等三級政府的補貼水平。據統計，日本平均每個實施新農村建設的市町村，費用高達1000萬日元，其中40%由中央政府補貼，主要用于農田基本建設、水利、農村通電、發展畜牧業、建立公共設施和農村廣播等，后來又增加了電力供給及水電開發。韓國新農村建設始終注意讓農民自己辦事、自己管事，發揮農民的主動性和積極性。韓國政府雖然大力倡導、支持新村運動，但決不包辦，政府確定若干項目由村民討論選擇，具體上什么項目完全由農民自己選擇，允許推進進度有快有慢，不搞齊步走。韓國農民從村里自己選出新村建設指導者，負責組織大家的行動，里長(即村長)只管服務，指導者不拿報酬，政府給予精神和物質獎勵。項目獲得縣級政府的批準后，政府再撥水泥、鋼筋支持，給予配套。今天的韓國，農村基礎設施趨于完善，房屋、道路與城市相比毫不遜色，河道、溝渠、山坡都經過了人工處理，農家小四合院環境優雅、綠樹成蔭、鳥語花香，條條標準公路直通農戶，路不見棄物，山不見裸土，環境優美宜人。據介紹，近40年來，韓國政府對農村的投入累計達20億美元。值得重視的是，政府1倍的投入吸引了3倍的社會資本。日本的情況也大致相同，他們在推進兩次新農村建設過程中，無論從政策設計還是規劃制訂，不是采取自上而下的方式，而是堅持推行自下而上的原則，充分傾聽農民意見，把握他們的需求，并不斷引導他們參與新農村建設。韓國實行統一的戶籍制度，沒有農業戶口和非農業戶口的差別，農民和市民的收入差別不大。考察團訪問了一家韓國農戶，該農戶有四個孩子，分別在首爾、大邱等城市工作，孩子們的收入還不如父母在家種地和經營一個小型面粉加工廠的收入。

（八）高度重視城市文明建設。日本、韓國的文明為世界所公認，我們也有比較深的體會。接待我們考察的，不管是政府還是企業、不管是城市還是農村，事先都做了認真準備，除具體介紹外，還準備了相關資料，整個過程不僅井然有序，而且彬彬有禮。我們所到之處，幾乎看不到城市基礎設施被人為破壞的現象，基本上聽不到大聲喧嘩。特別在城市交通中，車輛、行人都嚴格遵守規則，各行其道。在東京，我們很少看到有人在公共場所吸煙，凡吸煙者都到專門設置的區域。垃圾分類回收實際上是一種文明的體現，日韓兩國不管城市還是農村的居住區，都已成為人們的自覺行動。

考察中我們也看到了一些問題?？疾炱陂g正值金融危機爆發，人們的信心普遍受到影響。由于土地私有，政府組織城市建設和一些重大項目建設時，在征地、拆遷問題上很傷腦筋。日本這幾年經濟發展緩慢，一些工程進度明顯放緩。日本不少城市對山東的情況了解不多，這對雙方交流與合作有一定影響。

二、幾點思考和建議

（一）積極推動我省都市圈的規劃發展。目前，我省先后規劃了濟南都市圈，山東半島城市群，魯南城市帶，黃河三角洲城鎮圈等幾個都市圈。從日本和韓國的經驗來看，積極發展都市、城市圈，有助于區域協調，統籌發展，可以避免大城市的惡性膨脹和不同城市之間的同質競爭，這是一個大的發展趨勢。在我省城市圈的規劃建設中，要著重加快核心城市的發展，增強其輻射帶動功能。

（二）積極推動黃河三角洲的開發建設。要堅持政府主導，市場運作的原則，吸引社會資金注入黃河三角洲開發建設；要充分發揮黃河三角洲的優勢特別是土地資源的優勢，克服制約發展的困難；要盡快完善黃河三角洲城鎮體系規劃，形成大城市、中等城市、小城鎮共同發展的局面，推動黃河三角洲城鎮化水平不斷提高；政府相關部門要認真分析研究黃河三角洲發展面臨的困難，形成推動發展的思路，落實解決難題的措施，要給予黃河三角洲發展更寬松優厚的政策和的制度保證，特別是在資源開發利用政策上給予一定傾斜；要突出基礎設施特別是交通設施建設，加大投入，優先發展。

（三）積極推動生態環境建設。一是在全省城鄉逐步實現污水、垃圾集中回收處理?，F在我省污水處理已基本實現一縣一廠，預計到2010年可實現垃圾處理一縣一場，下一步要在農村建立起垃圾和污水集中處理機制。二是逐步出臺垃圾回收和處理的規定，實現垃圾資源的循環再利用。三是加強綠化，提高全省林木和綠化覆蓋率。特別是黃河三角洲生態環境相對脆弱，必須搞好綠化，提高樹木成活率，才能形成好的發展環境。四是注重生態保護特別是海岸線的保護。東京灣由于急于發展，發展初期造成了嚴重污染，現在正投入大量資金和人力進行治理。我們一定要吸取教訓，防止“先污染再治理”。

（四）積極扶持和推動農村規劃建設。在社會主義新農村建設中，要學習日韓特別是韓國的經驗，對村鎮制定實施優惠政策，重點在基礎設施和環境保護所需的資金、智力、物資上予以大力傾斜。

（五）積極推動與日韓之間的交流。日韓兩國深受儒家文化的熏陶，加強合作有深厚的文化基礎，同時山東與日韓一直保持著良好的經貿往來，雙方都從中受益良多，有進一步深化擴大合作的愿望。下一步，我省要加強與他們各方面的合作，特別是在城市建設、城鎮體系規劃和新農村建設方面加強合作，共同推動我省城鄉一體化發展的步伐。