地方糧食儲備機制思考與建議

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地方儲備糧是相對于中央儲備糧而言的，它指的是省及以下市、縣地方政府為防范區域糧食風險而儲備的糧食。浙江省建立地方糧食儲備制度已有十多年歷史，20*年率先實行糧食購銷市場化后，作為全國第二缺糧大省，政府更加重視地方糧食儲備。通過幾年努力，規模幾度擴大，區域糧食安全得到大幅提升。浙江省的地方儲備糧體系由省、縣(市、區)兩級構成。與本省財政體制相一致，實行省、縣兩級管理。省級儲備糧由省糧食行政主管部門管理，縣級儲備糧由縣糧食行政主管部門管理。地級市本級與縣級等同。結合工作實際，本文不揣冒昧，提出一些關于地方儲備糧管理機制的思考與建議，供上級有關部門參考。一以縣(市)為獨立單元的糧食儲備機制不是一條最優化的路子。縣是一個有著悠久歷史的行政單位。封建社會時期，每個縣都有一定的糧食儲存在“倉廩”中以備急需。在當時生產力水平不高，交通運輸、信息傳遞等都極其落后的條件下，“以縣為界”就地解決困難相對可行和經濟，是一種行之有效而又無可奈何的選擇。新中國成立后，糧食在相當長的一個歷史時期內一直是一種短缺的特殊商品，按照行政區劃、以縣為單位統計人口、計算需求、實施分配、維持平衡，不失為一種便利的管理辦法。改革開放以來，農村推行家庭聯產承包責任制，從根本上扭轉了糧食供不應求的困境，使全面放開糧食變得可能，實現了糧食購銷的市場化。市場化條件下，經濟運行不可能再按照行政區劃來加以限定，糧食貿易必然要走大流通、大市場之路，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，在更大范圍內實行資源的流通和配置。糧食實行行政首長負責制，地方儲備糧的運作機制，卻可以突破以縣為獨立單元的界限。二姑且不說以縣為單位的地方儲備糧機制帶有太多的計劃經濟的色彩，與市場化進程不相一致，只要對其運行模式稍加考察，就會發現一些明顯的不足和弊端：一是調控能力弱。20*年4月，紹興曾出現因“非典”引發的糧食搶購風波。糧店銷量急劇上升，全市三家糧食批發市場2000多噸糧食兩天內被搶購一空，糧食供應一度告急，紹興市區個別糧店甚至發生斷檔脫銷現象。危機出現后，糧食部門想從下轄鄰縣(市)調成品糧以消弭市區危機，但當時各縣自危，誰也不肯把大米調出，通融的范圍小到了極限。一個地區之內的調控尚且如此，就遑論跨越更大行政區劃的調度了。二是成本高費用大。浙江全省共有幾十個成建制縣(市、區)，與此相對應的以保管縣(市、區)級儲備糧為主要職責的糧食收儲公司，也就有幾十家。“麻雀雖小，五臟俱全”。幾十家公司就是幾十家國有獨資企業。企業中黨、政、工、團，董事會、監事會一個都不能少。截止去年底，全省國有糧食收儲公司共有近萬名職工，雖然這些職工收入不高，但總量累計，依然不是個小數。三是品種結構倚重倚輕。由于以縣為單位安排糧食儲備，很難在全省范圍內來通盤考慮儲備品種，使得一些地方的儲備糧品種十分單一。有的地區甚至只儲備一個早秈稻品種，而沒有符合當地居民食用習慣的糧食品種。所以要么不動儲備糧，一動就不能考慮居民的口味了。四是企業利益與社會利益難相統一。各縣(市)財政良莠不一，行政首長對糧食安全認識的到位與否，導致財政對儲備糧的補貼方法五花八門。有“包死不包活”的——財政以噸保管費為單位，按實際儲備數量下撥給糧食企業保管費用，這是“死”的一塊。糧食輪換中產生的盈虧，也就是活的部分，則由財政包底。虧了由財政承擔，贏了歸財政收益;有“一腳踢盈虧不管”的——財政每年對糧食的補貼固定不變，保管費用、輪換中產生的盈虧概由糧食企業負責。企業講究最大化的利潤，后一種財政補貼辦法，操作者必定選擇“高拋低吸”，竭盡全力歸避風險，減小虧損，獲取利潤。這樣，一糶一糴間，實際上就可能與民爭利，違背了糧食儲備的初衷。五是進出輪換尤其是增加儲備規模的時間太過劃一集中，人為造成糧市行情起伏。現實的情況往往這樣：增儲時各地爭相競購，劇烈的程度可以使鄰近數省糧價為之飆升;出庫前因為提前公告，靈敏的糧市會未雨綢繆，糧商往往競相拋售，人為壓低糧食價格。三中共浙江省委“八八戰略”提出：要進一步發揮浙江的區位優勢，主動接軌上海、積極參與長江三角洲地區合作與交流，不斷提高對內對外開放水平。這也就要求糧食經濟工作要自覺摒棄計劃經濟年代的思維方式和工作套路，在地方糧食儲備上也逐步走出一條市場化的道路來。改變目前以縣為單位的地方糧食儲備機制，在規模、數量、品種諸方面實行全省統籌，即合二為一，把省、縣(市)兩級儲備糧權收歸省里，全部變成省級儲備糧，從而增大增強省政府對糧食的宏觀調控能力，提高糧食安全保障系數。具體建議可概括為“三個統籌”。(一)統籌庫點布局。浙江境內水陸交通發達，改革開放以后，滬杭、杭甬、金溫、溫甬、上三、杭金衢等三橫三縱高速公路的先后建成通車，奠定了交通現代化的基礎。根據省有關部門的規劃，到20*年底，全省高速公路里程將達2300公里，達到省內成網、與周邊省市貫通，為2*0年全省高速公路總里程實現3000公里打下基礎。高速公路網絡化是交通現代化的主要標志之一。目前，全省糧庫點多面廣，一個縣(市)數十個，一個地級市和全省就更多，管理成本高，難度大，糧食也不安全。交通現代化為糧食在省內快速運輸提供了堅實的保證。按照今后幾年交通發展的藍圖，如果全省統籌分片在浙北、浙東、浙南、浙西、浙中5個板塊建造若干個大型糧庫，一個縣(市)再保留一個中心糧庫，這樣，當前糧庫不同程度存在的偏、陋、危、小的現狀就可以得到徹底改變。而且一旦某地糧食告急，可以就近調度應急，調控能力、范圍都將比現在提升和擴大。(二)統籌糧權管理。首先可以統籌安排規模。目前縣(市)際間規模不很統一，人口多，不一定儲備多，地方糧食儲備尚帶有一定的自發性。糧權上收后，通過幾年努力，儲備規模的分布就會逐步與人口相一致，最后達到銷區儲糧6個月的標準要求。其次可以統籌安排品種。一個地區有一個地區的消費習慣。浙南、浙西喜食雜交大米，浙北、浙東喜食粳米，大城市人口雜居，面粉、雜糧需求量大。根據不同地區不同的消費習慣和行業用糧的不同特點，應需制宜搭配儲備糧品種，不但能使糧食儲備體現人本精神，也會減少迂回相向運輸的費用。第三可以統籌安排輪換。糧食輪換統一到一個口子以后，時間、空間上都有了更大的回旋余地，可以避免一哄而出、一哄而進的狀況。今后即使全省再次增儲，也可以分年分地分品種安排。今年浙南，明年浙北，今年小麥，明年粳谷，從而減低輪換對糧市造成過大的影響。第四可以統籌安排庫容。糧權統一，與之相對應的是庫權也得到了統一。隨著糧庫管理現代化程度的提高，信息化、電子化管理方法的不斷被推廣應用，糧庫的利用率也必將得到大幅提高。(三)統籌儲糧費用。目前，省、縣(市)兩級地方儲備糧的費用支出，相應由兩級政府承擔。統籌儲糧費用，就是把分散使用的資金集中到省里。方法上既可以按照各地現有的支出量上繳，也可以按照各地實際人口計算上繳，還可以根據各地糧食自給率情況確定。一般來說，“分灶吃飯”開支往往更大，集中使用更加省錢，集中起來利大于弊。一是費用能夠得到統一。現在全省各縣(市)每噸儲備糧的年保管費用五花八門、參差不齊，各國有糧食收儲企業不在同一條起跑線上。資金統一管理后，噸保管費用就能得到統一。這對財政部門年預算的編制，保障糧食企業職工的收入都將起到積極的作用。二是經費能夠統一使用。糧庫是糧食流通中主要的基礎設施。目前的情況，各地對此的投入還具有相當的隨意性。另外儲糧設備的購置、更換等，也繼續以小而全的模式在規劃、配置，很不經濟。而資金集中管理，統籌使用，這些弊端都將在一定程度上得到解決，能把有限的資金用到刀刃上。