居民自治工作調研報告

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城市居民委員會（以下簡稱居委會）是我國基層政權的延伸，也是基層民主自治的主要組織載體。居民通過居委會這一自治性組織，對居民區的公共事務和公益事業進行民主自治管理，正在成為城市社區最直接、最廣泛的民主實踐。黨的報告提出“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，也為居委會建設指明了方向。為充分貫徹《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱為《居委會組織法》)，進一步推進我區居民自治工作，區人大常委會根據市人大常委會上半年的調研成果，以及區民政局向人大常委會主任會議所作的《關于區居（村）委會建設工作的情況報告》，特對進一步加強居委會建設，推進居民自治工作進行調研。

一、基本情況

我區居委會建設在區委區府領導下，經過幾年有力推進，具有扎實的基礎和良好的現狀。本屆居委會換屆選舉以來，區委以構建和諧城區為目標，更加重視發揮居委會在城市管理四級網絡中的作用，許多工作取得了新的突破和進展。

--居委會組織健全，居民組織化程度提高。年，我區291個居委會按規定都進行了換屆選舉，其中58.4%的居委會是直接選舉產生的。全區所有居民區都通過居民會議選舉產生了居委會（共301個居委會、1560個居委會成員）。每個居民區都將居民劃分為若干個居民小組，由熱心小區工作、有一定組織能力的居民骨干任居民組長，從而在居民區形成了以黨組織為核心、以居委會和居民會議為基礎、以其他組織及團體為補充的組織網絡，使社區居民的組織化程度得到進一步提高，基本形成了“反映民情有渠道、小區事務有擔當、各項工作有落實”的居民區組織架構。

--加強工作指導，居委會工作更加規范。年本屆居委會產生以后，區和街鎮每年都以居委會主任為重點，每年對居委會全體成員進行有針對性的培訓。針對居民區工作中經常遇到的如何搭好居委會工作班子、提高居民民主參與社區事務的熱情、解決居民區仍舊存在的維護環境整潔、協調物業管理、協調鄰里關系和幫困助難等幾十個熱點、難點問題，由等在這些方面工作有特色的居民區支部書記、居委會主任介紹經驗和體會，形成幾十篇經驗材料，編成具有指導性和操作性的《居民區工作實務手冊》發放給居委會成員。政府還指導居委會普遍健全、完善了居民會議制度、“三會”（評議會、聽證會、協調會）制度、居委會例會制度、專題會議制度、居務公開制度、居委會接待和訪問居民制度等各種會議制度、工作程序和規章制度，使居委會的工作更加規范有序。目前，全區263個居委會達到了社區建設模范居委會的標準，占總數的87%。本區積極申報民政部在全國開展的“建設和諧社區示范單位”創建工作，年第一批93個居委會（31%）通過驗收審批，創建成為了和諧示范居委會。

--加大財政投入，居委會工作條件明顯改善。通過購買置換居民住宅、調整房屋用途、租用居民用房等方式和有關單位的支持，全區居委會平均辦公面積達到92平方米，綜合活動室平均面積144.8平方米，綜合用房平均面積超過平均水平的如斜土街道240平方米、漕河涇街道240平方米、楓林街道375平方米、田林街道398平方米、華涇鎮449平方米。各居委普遍實現了電腦聯網和無紙化辦公，模范居委會比例達到88.26%。居委會的平均工作經費由上屆的不足萬元增加到5萬元以上。居委會全日制工作人員的月基本津貼由上屆的700元左右增加到1400元以上。居委會工作待遇和工作條件的改善，對穩定隊伍、提高工作水平起了作用。

--居委會充分履職，四級網絡作用明顯。居民區是各項工作的落腳點。目前我區居委會工作普遍較正規有序、充分履職，無論是在政府的社會管理工作，還是居民群眾利益訴求的實現中，居委會都發揮了承上啟下、落實到千家萬戶的基礎性作用。如，湖南街道舊房衛生設施改造工程中，針對居民認為“衛改”不能解決問題等抵觸情況，湖南街道淮中居委黨總支成立了“衛改”工作臨時黨支部，隨時走訪居民，加強宣傳力度，上門察看民房，為居民調解改造施工中的噪音影響糾紛等，整個工程共排除難題近150起，使工程的每一環節能順利推進。在抗擊“非典”、禽流感、承辦奧運、抗震救災等關鍵時刻愈顯突出。可以說，這一級組織和這一支隊伍是經得起考驗的。同時，在這支隊伍中，還涌現出了“小巷總理”蘭素貞、躹躬盡瘁的居委會主任徐建新等一批事跡感人的模范人物。在這支隊伍的周圍，還形成了數以萬計的社區工作積極分子，2245支群眾團隊，這是寶貴的社會資源，也是我們進一步推進居民自治工作必不可少的條件。

二、存在的不足及原因初探

調研組認為，目前居委會存在四個亟需解決的問題。一是居委會的定位存在一定偏差；二是居委會自治功能發揮得不夠充分；三是政府對居委會工作指導存在欠缺；四是居委會自身的工作方式與居民區的實際需求存在一定差距。這些問題在全市帶有共性，在我區也不同程度存在。而且這些問題不會隨著時間的推移而自動消解，相反會隨著經濟和社會的發展而愈顯不適，并由此而派生出種種影響居委會工作實效的具體弊端。如：居委會行政負擔過重，各種指令性工作項目達150余項，各類臺帳140多本，報表90多份；各條線延伸到居民區的評比達標名目繁多，達30多項；居委會工作壓力大，居委會干部忙于應付，很難抽出時間接觸居民，了解民情，排憂解難；形式主義、弄虛作假的現象也有所發生。居民區各類組織之間職責不清，推諉扯皮的現象在個別居民區比較明顯。部分小區內公共事務及公益事業管理弱化，居委會組織居民自我管理、自我教育、自我服務的功能體現不夠明顯。有的居民區居民之間互相了解、信任度不高，公共活動參與率低，對居委會工作的認同感不夠，居委會的公信力、號召力受損等。

調研組認為產生問題的根源主要有以下三點：

一是經濟和社會轉型的大背景客觀上要求居委會明確定位、改進工作內容與方式。應該說，我們居委會建設有著優良的傳統，如，“走千家、訪萬戶”等大部分好傳統，至今仍然十分寶貴，今后也不會過時。但時代的發展給居民區工作提出了新的課題和要求。首先，在利益協調方面，計劃經濟時代居民住房公有，主要利益關系在單位，需要在居民區協調利益的空間和幅度很小。而現在這方面的矛盾和工作量非常大，這在貧富差異明顯、居民異質化程度高的小區更加突出。其次，在困難訴求方面，過去雖然生活水平低，但下崗失業者很少；居住面積雖然較小，有些數代同堂，但很少獨居、空巢老人；而目前我區有登記失業者18526人；獨居老人8366人。近年來，區政府幫困助老力度大大加強，作為最終實施者的居委會，不但工作量明顯加大，而且如何公正合理地把救助款、物（包括服務）分配到最需要幫助的人手中，又是一個很實際的問題。居委會行使手中的這個“權”，把好事做得大家滿意其實并不輕松。再次，在民主參與方面，由于居民在居民區有大量的利益訴求，加上民主、維權意識的增強，居民參與決策、表達自身訴求的要求也相應增強，希望參與“協調”而不愿意被“安排”意向越來越明顯。

二是居民區工作和居委會工作這兩個不同概念被普遍混同，造成部分居委會的自治性工作缺位和外界對居委會承擔政府社會管理職能的誤解。居委會的法定性質是“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”但是，居民區工作并不等于居委會工作，居民區至少有三大塊工作。一是居民自治性工作，這是居委會的主要職能。二是以物業公司為主體的市場服務類工作。三是政府社會管理工作在居民區的必要延伸。第三類工作目前主要是由政府購買服務的社工承擔，而社工大多數又是本小區的居委會成員，這也就決定了這大部分居委會成員具有雙重身份：既是自治組織的成員，又是政府的“協管”人員，他們的工作也包含了這兩部分。在目前情況下，（通過政府購買服務）由居委會行使一定的政府職能，不但是合理的，而且是必須的，不能一概持否定態度。事實上，《居委會組織法》規定的居委會工作任務中，計劃生育、優撫救濟、公共衛生等本身就屬于政府進行社會管理的事項，因此，政府行為在居民區是客觀存在的。居民區工作與居委會工作這兩個不同概念的混淆，一方面使部分居委把自己當作政府的下級機構，影響了自治作用的發揮，另一方面造成了外界對居委承擔政府社會管理職能的誤解，片面地否認政府管理在居民區的必要存在。

三是居委會與其他組織的關系不夠明晰，工作效能受到一定影響。與街道的關系上，目前街道對居委會領導大于指導，工作方法上指導大于引導，往往把政府購買服務的工作內容等同于居委會整體工作，沒能給居委會留出更多的自治空間，居委會也習慣聽命于街道的工作安排，而對本居民區個性化的事情缺乏主動協調、自主解決的能力。與物業公司的關系上，居民區的保潔保安維護等日常管理工作，從道理上講應該是居民以經濟契約的方式購買物業公司的服務。但目前物業公司的管理很不規范，收費不標準、維修不及時、服務不到位的現象比較普遍，而政府在文明、安全、衛生小區等評比中，考評的是居委會而不是物業公司，居民也往往把對物業公司的不滿遷怒于居委會。與業主委員會（以下簡稱為業委會）的關系上，居委會無論從法律地位還是居民選舉授權形式上講，都應高于業委會，對業委會有指導資格。但目前業委會這一掌握經濟權的自治組織發育很不平衡，有的業委會出于自身利益，對居委會工作造成一定障礙，存在居委會有責而無（財）權、業委會無責而有（財）權的情況。

三、加強居委會建設、推進居民自治的幾點參考建議

（一）重視換屆選舉，把換屆選舉的過程作為宣傳貫徹《居委會組織法》、提高居民民主參與意識、夯實居委會組織基礎的關鍵環節來抓。

要糾正和克服完成任務的觀點，應該把居委會的換屆選舉作為基層民主政治建設的過程來對待，使之成為宣傳貫徹《居委會組織法》、增強居民民主法律意識的過程，對居民進行動員和組織、增強居民的組織化程度的過程，對居民區的人才資源進行合理整合、社區優秀成員被居民了解、認同和授權的過程。

1、早宣傳，早發動。社區和居民區黨組織要組織黨員骨干先學一步，并帶動廣大居民認真學習《居委會組織法》和其他相關法律法規，明確選舉的意義、居民在選舉中的權利義務和居委會的法律定位、居民區民主自治等常識，從而為居民積極參與、有序參與打好基礎。

2、爭取基本實現直接選舉。直接選舉與代表選舉相比，組織工作的量要大很多，但也有很多代表選舉不可比擬的優點。首先，群眾的發動程度不一樣。在選舉期間召開的居民會議、居民小組會議等，在選舉結束后是可以繼續延用的，這對加強居民區的動員能力、提高居民區的組織化程度是十分寶貴的機會，錯過了這個機會，平時是很難組織起全體居民活動的。其次，授權方式的差異，對提高居委會的公信力及居委會成員對選民負責的責任感有益。再次，直接選舉也是對基層黨組織指導社區民主自治能力的鍛煉，為人大代表選舉、社區民主管理等提供實踐經驗。從上屆選舉的情況看，直接選舉的一次成功率及居民參與都很高（90%以上），因此，進一步提高居委會直接選舉的比例，盡量讓有條件的居民區都實行直接選舉是可行的。上屆居委會換屆選舉，直接選舉的居委會有170個，占總數的58.42％（市要求40%），有的街道達到78％。年居委會換屆選舉市要求80%，我區計劃基本實現直選。

3、以社會資源的整合為目標，產生新一屆居委會候選人。具體有以下幾點參考建議。一是放開眼界，深入挖掘社區資源。近年社區黨建工作的深入開展，較好地實現了單位黨員資源在社區的重新整合。這一成果可直接用于換屆選舉，發動由單位回到社區的黨員積極分子參加選舉。二是提前引導社區骨干參與社區活動，增強居民群眾的了解和認同。要引導社區骨干積極參與社區活動，傾聽民意，為民解憂，為居民區建設出謀劃策，為居民群眾做好服務工作，增強居民的認同感和支持度。三是注重年齡結構的合理，又不搞一刀切。我們的居委會成員還不是職業化的社會工作者，從產業結構調整中回到社區的部分人群，其年齡、身體健康狀況、社會閱歷、工作經驗和奉獻精神等，更適合社區工作，所以片面強調年輕化和高學歷，條件尚不成熟。四是非坐班居委會成員的比例要合理。非坐班居委會成員通常有兩類人員，一類是在職的單位干部，便于借助其資源為社區服務；另一類是已超齡的社區骨干，既有威信又顧大局，這兩類人員占一定比例是有利的。但如果非坐班成員的比例過高，造成實際上“議行分設”，則效果不一定好。另外，為有利于居委會日后工作的開展，也可以考慮動員素質較好的業委會成員及居住在本居民區的物業管理負責人參加居委會成員的選舉。

(二)政府改善對居委會工作的指導，為居委會推進居民自治創造條件。

一是繼續加大對居委會成員的培訓力度。我區每年對居委成員進行培訓，培訓中注重研究新問題、確立新觀念、探索新路子，尤其是培育居委會自我管理、自我服務、自我教育、通過自主協商解決居民區各類訴求的民主的自治能力，規范居民區的“三會”制度，做到既廣泛民主，又有序參與的程序。這幾年我區在居委干部各方面的素質有了很大提高，為居委會推進居民自治創造條件。二是繼續努力為居委會排憂解難。解決居民群眾困難，服務居民群眾，是居委會的重要職責，現居民區有些問題的解決，當前還十分依賴于政府部門的管理和服務，如斜土街道定期組織“七所八所”到居民區現場辦公為民解憂，康健街道深化康樂工程,提高居委會服務能力的思路，田林街道強化政府管房管人功能,解決居民區管理難的做法等，都有一定的借鑒作用。三是繼續切實為居委會減負。屬于政府購買服務、延伸到居民區的社會管理工作，政府有關部門及街道可以召開會議及檢查指導，但應精簡會議，尤其要轉變觀念，大力壓縮各類登記及報表。事實上過度繁瑣的臺帳資料不但不能反映工作實際，反而占用了抓落實的時間。小區建設好不好，只有居民群眾感受最深，最有發言權，所以應克服形式主義，減少居民區繁瑣的評比活動，從而盡可能做到政府對居委會的指導大于領導，引導大于指導，居民的評議重于上級的評比，使居委會的工作重心從政府事務轉向小區的公共事務及為居民的服務。

（三）理清居民區的各類關系，搭建居民自治平臺。

主要指居民區內部的工作關系，各類組織關系及居委會自身的工作方式。

一是理清三類工作的關系。1、明確物業歸責。尤其是商品房居民區，對居民購買的市場化服務工作，應歸責于物業公司。居委會（包括業委會）具有監督職能，當然也可組織居民開展輔助性的保潔、保安、保綠等活動（這些活動屬于自治管理協助專業管理的范疇），但職責必須明確。在各類評比中，保潔、保安、保綠等項目應以檢查、督促所在小區物業公司負責為主。2、精簡行政工作。對政府購買社區管理類工作，當然要做實做好，但必須明確這部分工作是由居委會成員中同時被聘為社工的成員擔負的，而不是居委會本身意義上的工作，這類工作量要逐漸地注意減負減壓。3、加強自治工作。小區內部的公共事務及公益事業類工作，既是居民自決自做的“三自”性工作，也是居委會本質意義上的工作，這是居民自治的主要空間。這一類工作主要內容是協調社區公共利益、化解矛盾、排憂解難，具體如小區公共空間的使用和管理、小區自身建設項目的決定、為小區公共秩序而對居民行為的約定、健康有益活動的組織、對小區內困難家庭開展互助等。當然，在社區工作實際中，有部分自治領域提出的問題，需要政府或物業公司的支持與配合。

二是理清各類組織關系。首先，要進一步加強居民區黨組織建設，充分發揮黨組織的政治核心作用，并以社區黨員的帶頭作用確保居民自治的正確方向及有序實現。其次，要切實加強對物業公司和業委會的監管。居委會通過居民會議形成的建議及管理意見，物業公司和業委會應認真聽取采納。再次，要大力發揮居民組長、群眾團隊骨干的作用。居委會成員數量有限，但居民組長作用的發揮及群眾團隊的培育，可以大大增強居委工作的影響力，起到溝通信息、反饋民意、凝聚群眾的重要作用。在有的小區，甚至可以起到以正壓邪、代表主流民意的作用。

三是以適合居民自治的方式開展居委會工作。在自治領域，不但工作內容有區別，工作的方法和手段也應與之相適應。在行政領域習慣的安排、布置、命令盡可能少用。調研組認為，相對于工作的“做什么”、“誰來做及怎么做”和“做得怎么樣”三個主要問題，通過聽證會、協調會和評議會進行解決，是比較成熟、易于實行的基本方式。即通過聽證會決定“做什么”、通過協調會協商“誰來做及怎么做”、通過評議會評定“做得怎么樣”。據悉，區民政局已經計劃近期規范我區居民區的“三會”制度，相信會受到居民的歡迎并收到良好的效果。