農民基本養老保障政策調研報告

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20*年起，我區全面實施被征地農民基本養老保障政策，兩年多來，進展順利，總體平穩。但在實施進程中，也出現了一些關系群眾切身利益的問題。

一、基本情況

（一）被征地農民量大面廣。到今年6月底止，全區共產生被征地農民70300人，占農民總數的34.6%，涉及除昌國街道外的14個鄉鎮、街道，預計可以參保的被征地農民數約為52000人。

（二）補參保任務基本完成。在20*、2007年，全區全力抓好被征地農民基本養老保障補參保工作。目前，已基本完成20*年8月之前征地項目的補參保任務，實際補參保率達到99.2%。尚未辦理參保手續的20*年8月之前征地項目有58個，涉及被征地農民約2100名。

（三）新的被征地農民快速增加。由于近兩年我區經濟開發勢頭迅猛，新增了許多建設征地項目，從而產生了大量新的被征地農民。20*年9月以來，新增征地項目115個，新產生被征地農民約8200人。

（四）參保享受人數急劇增加。短短兩年半的時間，全區新增參保人員39031人。歷年累計參保人數達46004人，約占全市參保總人數的二分之一。繳費類參保人員為72人，繳費金額為121.8萬元。因死亡等原因退出參保關系的有1553人。新增享受人員15807人，享受人員總數達到19134人。其中享受養老金的45人，享受生活補助費的19089人。

（五）保障金及時發放到位。養老保障事關群眾基本生活，各職能部門都高度重視，財政部門極力確保保障資金及時撥付到位，經辦機構切實做到了將保障金(生活補助費)及時足額發放到位。從20*年1月至今年6月份，財政撥款達7600萬元，發放金額達7300萬元。被征地農民養老保障金（生活補助費）全部實現了社會化發放。

（六）風險資金征收力度較大。20*年，區政府召開常委會議，專題研究風險資金征收管理辦法，嚴格明確行政區域內各類土地的征用單位必須繳納征地風險資金。兩年多來，風險資金征收額達到10300萬元，目前，已專款使用1800萬元。

（七）尚未辦結參保手續的征地項目較多。至今年6月底，尚未辦結參保手續的征地項目有153個，涉及被征地農民8152人。未及時辦結的原因：有的是風險資金未征繳到位；有的是打算待全部完成整體建設項目的征地后，再一同辦理參保手續；有的是村民對參保方案存在分歧意見，使得參保對象的確定成為參保工作中的難題；有的是征地時間雖早，而且也有了批準文件，然而征地協議卻于近段時間才簽訂完（有些建設項目是委托鄉鎮征地的，在征地時沒有簽訂協議，而實際用地部門因為項目建設需要，很快在沒有征地協議的情況下獲得了批準文件）；有的是征地雖然已經結束，但補償款還未發放到位。

二、問題和建議

被征地農民基本養老保障工作所涉及的被征地農民面廣量大，情況復雜，問題解決難度大。自20*年1月全面實施該項政策以來，區政策協調領導小組曾多次召開被征地農民基本養老保障問題專題會議，形成會議紀要6只，出臺配套政策2個，解決問題25個，切實推進了工作的開展，保障了被征地農民的切身利益。然而尚有一些問題亟待研究解決。

（一）關于第二輪家庭聯產承包責任制實施前被征用的耕地能否列入參保范圍的問題。

市里被征地農民基本養老保障政策對允許參保的征地在征用時間上予以了明確：自家庭聯產承包責任制實施以來發生征地，并且征地后未按家庭聯產承包責任制重新獲得承包耕地。即最近一輪家庭聯產承包責任制實施以來的征地項目才可以列入參保范疇。對于只實施過第一輪家庭聯產承包責任制的行政村（隊）來說，從第一輪家庭聯產承包責任制實施以來的征地都可以列入參保范疇，而對于實施過第二輪家庭聯產承包責任制的行政村（隊）來說，從第二輪家庭聯產承包責任制實施以后的征地才能列入參保范疇。目前為止，我區都是按照這一規定處理征地項目的。然而，也有部分基層干部和群眾提出要求，將第一輪家庭聯產承包責任制實施后被征用的耕地均列入參保范疇。

我們認為，實施過第二輪家庭聯產承包責任制的行政村（隊）在第二輪家庭聯產承包責任制實施前的征地不宜列入參保范疇。如果允許這類征地列入參保范疇，勢必要修改政策，而且修改的是參保基本條件。首先，我區政策延續和承接了市里的政策框架，目前突破政策框架還存在諸多困難，同時要考慮與市本級、普陀區之間的平衡。其次，基本參保條件的改動可能會造成連鎖反應。

（二）關于家庭全部或大部分耕地被征用后，征地時未滿16周歲的人員是否可以列入參保范圍的問題。

由于我區大量耕地被征用，出現了大量被征地農民。在這些人中，有的家庭耕地已經所剩無幾，甚至被全部征用。他們及其后代成為無耕地的名不符實的農民。耕地被征用，給他們的生活帶來了影響。被征地農民基本養老保障政策對參保年齡的規定，為征地時達到16周歲及以上的被征地農民才能列為參保對象。但群眾認為，政策不夠合理，家庭耕地大部分或全部被征用后，征地時未滿16周歲的人員也應該列入參保范圍。少量失土的家庭，其征地時不滿16周歲的人員待成為勞動力后還可以耕作家庭耕地，可以從耕地上得到生活保障。而絕大部分失土，甚至全部失土的家庭，其征地時不滿16周歲的人員在年滿16周歲后既無耕地，又無法享受養老保障，這就顯得不公平。

我們認為，征地時16周歲以下的人員目前都還比較年輕，對他們來說，最大的保障是就業，進入社會后，他們迫切需要的是尋找工作，就業后可以參加更高保障層次的職工基本養老保險。因此建議，對于全部或大部分耕地被征用的家庭，其征地時未滿16周歲的人員，可以列入參保范圍，但參保手續待其滿16周歲后再予辦理。

（三）關于小沙鎮采用“聯平”方式處理家庭承包耕地的行政村（隊）1994年之前的征地是否可以列入參保范圍的問題。

小沙鎮部分行政村未曾實施第二輪家庭聯產承包責任制，而是采用“聯平”方式處理家庭承包耕地，即以隊組為單位，每被征用一次耕地，所得勞動力安置補償款在隊里進行平分，然后各家庭耕地再次全隊整合平分。這種方式使得每戶家庭都達不到政策規定的征地后未按家庭聯產承包責任制重新獲得承包耕地的參保條件。為此，小沙鎮針對這些村（隊）的特殊情況，規定了一個參保起始時限，將征地可參保時間確定為1994年，1993年底之前被征用的耕地不進行參保申報。

原小沙鎮轄區內各村（隊）耕地被征用后，采用“聯平”方式處理承包耕地的做法具有普遍性，但未真正實施過第二輪家庭聯產承包責任制。鑒于情況特殊性和已有個別村將93年前被征地農民納入參保范圍的實際情況，建議允許原小沙鎮轄區范圍的各村（隊），將第一輪家庭聯產承包責任制實施以來的征地視作集體流轉地被征用，列入可以參保范圍。

（四）關于漁業村被征用的耕地是否可以列入被征地農民基本養老保障參保范疇的問題。

漁業村群眾強烈要求將漁業村征地也列入參保范疇。經統計，2007年底，我區有在冊漁業總人口15412人（區統計部門統計的漁業村人口數為12235人），有19個漁業村（隊）分布在8個鄉鎮（街道）。16—60周歲人口數為1*57人（區統計部門統計的勞動力數為4871人）。全區漁業村原有耕地695畝（區統計部門統計數為898.82畝）。據區國土資源部門統計，已有223.25畝耕地被征用，分別是鹽倉街道螺頭村101.88畝，白泉鎮浪西村20畝，干覽鎮西碼頭村29畝，北禪鄉海峰村4畝，長白鄉白馬村2.8畝耕地、云龍村57.77畝、蛟龍村7.8畝。

考慮到漁業村村民性質雖屬漁民，但也是大農民概念中的成員，而且被征土地屬于耕地，符合被征地農民基本養老保障政策對參保土地的界定要求。同時，耕地的失去，也給一部分漁民的生產生活帶來一定影響。因此，建議將漁業村征地納入參保范疇。但漁業村地少人多，相比于農村，人土比例嚴重失衡。為防止出現不平衡性、不公平性，應該對漁業村征地的可參保人數有所限制。我們認為，按照本鄉鎮農業村的最少勞土比例為系數，核定漁業村征地的可參保人數為妥。

（五）關于征而未用耕地是否可以參保的問題。

雙橋鎮存在著征而未用的耕地，征用面積4343畝，征地部門與村里都簽有征地協議，涉及8個村4300個被征地農民，其中有三個村（里岙村、南山村、順溪村）的征地補償款已經全額支付。這些被征耕地至今未被征地單位收回使用，村民仍舊在耕作，一直未能辦理參保手續，群眾反響很大。

應該說，至少全額支付了征地補償款的三個村的征地是符合參保條件的。但給予參保后卻不收回耕地，似乎不妥，可能會對周邊農民造成不平衡心理。作收回處理，不讓村民繼續耕作，卻又沒建設項目，則會荒蕪耕地。但是，若不給予解決，可能會引發群體信訪事件，影響社會穩定。

我們認為，可以從“符合參保條件的征地項目應該給予參保”的角度出發，將補償款已按征地協議商定的價格發放到位的這些征地先予參保，收回耕地后可通過運作將這些耕地暫時以反租、它租等方式租賃或承包出去。這樣既遂了村民的心愿，維護了社會穩定，也不致使耕地荒蕪。

（六）關于提高養老保障待遇標準的問題。

被征地農民基本養老保障政策在我市實施五年多來，養老保障待遇一直未予調整，這已經不符合政策精神和社會保障慣例。而且，如今生活補助費為每月80元的保障水平與生活水準存在著較大差距。隨著近幾年經濟的快速發展和物價的明顯上漲，農民們要求盡快提高被征地農民基本養老保障待遇的呼聲越來越強烈。

這兩年，市里一直在研究進一步完善被征地農民基本養老保障政策，但出臺相關政策已迫在眉睫。我們建議，一是養老保障待遇的提高，應該在各個參保類別（包括不繳費類）上都有所體現，否則勢必會受到大多數參保人員的反對，影響社會穩定。二是進一步完善政府、集體和個人三方合理籌資機制，強化個人繳費責任。按照“老人老辦法，新人新辦法”的思路，在做好新老辦法銜接的同時，新政策可分檔設立個人繳費標準，最低檔的繳費標準應盡可能考慮困難群體的承受能力。三是兼顧被征地農民基本養老保障制度與其他養老保障制度間的銜接。首先是與職工基本養老保險制度的銜接，使培訓就業后的被征地農民可轉為參加職工基本養老保險，以提高保障層次。其次是與農村社會養老保險制度的銜接，通過采取將農村社會養老保險的保險金轉移或平移到被征地農民基本養老保障中的辦法，使之逐步并軌。再次是統籌各類保障政策，整合“獎保金”，使之既便民，又節省發放、管理和服務成本。