黨政監(jiān)督問題思考

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所謂“一把手”，是指領(lǐng)導(dǎo)班子中居于首位的負(fù)責(zé)人。在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，防止腐敗的關(guān)鍵是監(jiān)督。然而，對(duì)各級(jí)“一把手”的監(jiān)督仍是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。有些地方和部門的“一把手”長期處在監(jiān)督的“結(jié)合部”，出現(xiàn)“監(jiān)督空檔”。原中央政治局委員、*市委書記陳希同、原廣西壯族自治區(qū)主席成克杰、原山東泰安市委書記胡建學(xué)、原海南省東方市委書記戚火貴等，都是近年來被查處的“一把手”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪案件中，黨政“一把手”的案件約占總數(shù)的三分之一。一些全國頗具影響的腐敗大案，不少是“一把手”所為。“一把手”位高權(quán)重，遇到的誘惑和考驗(yàn)也多。如果“一把手”腐敗變質(zhì)，會(huì)給黨和人民造成更嚴(yán)重的危害，甚至可能影響到一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門的風(fēng)氣。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)化過程中，在擴(kuò)大對(duì)外開放和面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的情況下，如何加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，促使他們正確使用權(quán)力，已成為一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。

“監(jiān)督‘一把手’難”問題的癥結(jié)在于權(quán)力過于集中的體制。對(duì)“一把手”賦權(quán)過重，難以形成有效的監(jiān)督。鄧小平同志指出：這種現(xiàn)象，“同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國際時(shí)期實(shí)行的各國黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)。”（《鄧小平文選》第二卷第329頁）“監(jiān)督‘一把手’難”問題產(chǎn)生的原因還可以從以下方面考察：干部人事制度存在弊端，選人失誤；對(duì)“一把手”重使用輕管理，上級(jí)忽視監(jiān)督；監(jiān)督權(quán)受制于執(zhí)行權(quán)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)的獨(dú)立性；監(jiān)督渠道不暢，監(jiān)督權(quán)缺乏可靠保證；監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，未完全形成合力；監(jiān)督法規(guī)不健全，政務(wù)不公開；監(jiān)督教育不到位，對(duì)權(quán)力監(jiān)督認(rèn)識(shí)不足等。

如何才能對(duì)黨政“一把手”實(shí)行有效的監(jiān)督呢？馬克思主義的人民民主監(jiān)督制思想是解決監(jiān)督“一把手”難問題的銳利思想武器。馬克思所說的“巴黎公社原則”，其核心思想就是人民監(jiān)督制思想，一切公職人員由人民選舉、受人民監(jiān)督、可由人民罷免。列寧提出，讓人民監(jiān)督系統(tǒng)同黨和國家最高機(jī)關(guān)“享有相同的權(quán)利”。則把“讓人民監(jiān)督政府”，作為跳出歷史興衰周期率的新道路。鄧小平提出了建立群眾監(jiān)督的新思路：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告，彈劾、撤換、罷免”，“最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”。（《鄧小平文選》第二卷第332頁）綜觀一個(gè)多世紀(jì)馬克思主義歷史長河，從馬克思、列寧到、鄧小平，人民民主監(jiān)督制思想，自始至終是貫穿社會(huì)主義的一條紅線，是探索中國特色社會(huì)主義的重要指南，也是解決“監(jiān)督‘一把手’難”問題的指導(dǎo)思想。

強(qiáng)化對(duì)“一把手”的監(jiān)督，關(guān)鍵是建立和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制相配套的權(quán)力運(yùn)行的人民民主監(jiān)督機(jī)制。首先，確立人民監(jiān)督法，使人民監(jiān)督具有至高無上的法律依據(jù)。其次，建立一套人民民主監(jiān)督制度，使人民監(jiān)督具有規(guī)范的系統(tǒng)的制度保證。這樣，通過立法、制度等形式，賦予人民監(jiān)督權(quán)，使它的權(quán)威性足以解決“監(jiān)督‘一把手’難”問題。

強(qiáng)化對(duì)“一把手”的監(jiān)督，要抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：

第一，明確監(jiān)督對(duì)象。要切實(shí)扭轉(zhuǎn)監(jiān)督活動(dòng)的對(duì)象對(duì)下不對(duì)上的傾向，明確監(jiān)督活動(dòng)的重點(diǎn)對(duì)象，首先是黨和國家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的“一把手”，其中包括黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)人。既要維護(hù)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的威信，又要切實(shí)保證他們的活動(dòng)處于黨和人民的監(jiān)督之下。

第二，提高監(jiān)督權(quán)限。防止濫用權(quán)力，必須以權(quán)力約束權(quán)力。要從根本上改變監(jiān)督權(quán)受制于執(zhí)行權(quán)的狀況，就必須提高人民監(jiān)督系統(tǒng)的權(quán)限，使它確實(shí)能對(duì)各級(jí)黨政“一把手”實(shí)行鐵面無私的監(jiān)督。

第三，完善監(jiān)督法律。憲法規(guī)定了公民享有監(jiān)督國家工作人員的權(quán)利，要使這些權(quán)利得到充分的實(shí)現(xiàn)，切實(shí)保障人民的監(jiān)督權(quán)與罷免權(quán)。建議當(dāng)前加快三類立法步伐：一是制定人民監(jiān)督法、新聞法，對(duì)濫用權(quán)力進(jìn)行制約；二是制定《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，要求“一把手”等領(lǐng)導(dǎo)干部必須把自己的財(cái)產(chǎn)及各種收入公之于眾；第三，制定《政務(wù)公開法》、《行政程序法》，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，實(shí)行政務(wù)公開，增強(qiáng)依法行政的透明度。

第四，嚴(yán)格執(zhí)法。立法重要，執(zhí)法更重要。要想解決“監(jiān)督‘一把手’難”問題，不僅要解決完善監(jiān)督法律的問題，而且要解決法律面前人人平等的問題，使任何犯法的人（包括“一把手”）不得逍遙法外。鄧小平主張法律面前人人平等，他指出：“誰也不能占便宜，誰也不能犯法。”不管誰犯了法，都要依法辦理，“任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。”（《鄧小平文選》第二卷，第332頁）

第五，必須健全黨內(nèi)的民主集中制的基本制度。如健全黨的代表大會(huì)制度，使它成為實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的重要場所；嚴(yán)格執(zhí)行黨章關(guān)于選舉的規(guī)定，健全干部選舉制度，任何干部的任期都不能是無限期的；健全充分保障黨員民主權(quán)利的制度和條例，保障黨員的選舉權(quán)和罷免權(quán)，黨員了解參與權(quán)和討論表決權(quán)，黨員的批評(píng)建議權(quán)和檢舉揭發(fā)權(quán)以及黨員的申訴、辯護(hù)和控告權(quán)；健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，包括黨委工作規(guī)則、議事規(guī)則、表決規(guī)則、黨內(nèi)民主生活制度，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的監(jiān)督；健全黨內(nèi)各項(xiàng)監(jiān)督制度（如重大問題請(qǐng)示報(bào)告制度、誡勉談話制度、離任審計(jì)制度等等）。

第六，必須健全國家的民主集中制度。人民代表大會(huì)制度應(yīng)有重大創(chuàng)新，充分發(fā)揮其立法和監(jiān)督兩大功能。現(xiàn)在，立法功能受到重視，監(jiān)督功能發(fā)揮不夠。如果只有立法，沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督，法律再多再好，等于無用。建議建立廉政報(bào)告制度。“一府兩院”每年向人大報(bào)告工作的同時(shí)，還要就“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)成員（包括政府部門領(lǐng)導(dǎo)成員）的廉政情況寫出專題報(bào)告，并附上這些干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，提起人大代表審議，廉政專題報(bào)告和財(cái)產(chǎn)申報(bào)表應(yīng)向社會(huì)公布。

第七，強(qiáng)化上級(jí)對(duì)“一把手”的監(jiān)督。上述六條措施，有些實(shí)施起來需要有個(gè)過程。在現(xiàn)階段，上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)“一把手”的監(jiān)督，是最具有效性，也最具權(quán)威性的。實(shí)行“一級(jí)抓一級(jí)”、“一把手”監(jiān)督“一把手”的責(zé)任制，經(jīng)常檢查“一把手”用權(quán)情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正。下級(jí)“一把手”違法違紀(jì)后，要嚴(yán)格追究這樣的干部是怎樣被選拔的、考核的？嚴(yán)格追究上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并向人民作出交代。

第八，逐步轉(zhuǎn)變監(jiān)督功能。監(jiān)督活動(dòng)的主要功能，要從單純的事后監(jiān)督為主，轉(zhuǎn)向事前監(jiān)督為主；監(jiān)督范圍從以違法亂紀(jì)現(xiàn)象為主，轉(zhuǎn)向以關(guān)系全局的重大決策、重大行為為主；監(jiān)督方式以懲辦為主，轉(zhuǎn)向教育為主，強(qiáng)化“一把手”的自我監(jiān)督。

強(qiáng)化對(duì)“一把手”監(jiān)督問題的基礎(chǔ)是黨內(nèi)民主和人民民主，而建設(shè)社會(huì)主義民主政治，是一個(gè)逐步發(fā)展的歷史過程。如何從我國的國情出發(fā)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，有步驟、有秩序地推進(jìn)？這是我們需要認(rèn)真思考的問題。