企業單位監督制約調查與思考

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目前，國有企業正處在改革和發展的關鍵時期，體制轉換和結構調整進入攻堅階段。按照黨的十五屆四中全會的要求，許多國有企業通過"精干主體，放活輔助"劃小核算單位，使許多原來依附于母體的小輔助單位成為相對獨立的經濟實體和市場競爭主體。由此產生了許多新的情況和問題，如企業下屬經濟實體多了，核算單位小了，基層權力大了，對外交往多了等等。怎樣健全完善監督制約機制，成為企業黨組織和紀檢監察部門一項緊迫的工作。

一、劃小核算單位是國有企業深化改革的內在要求

1995年以來，首鋼在發展過程中，面臨著十分嚴峻的困難和問題：從外部因素來看，國內市場疲軟，國家對鋼鐵行業實行限產壓庫，鋼材積壓嚴重，資金短缺；從內部來說，一些新建和在建項目相繼下馬，壓縮基建規模，過去二十萬人吃鋼鐵大鍋飯，靠首鋼內部項目養活的單位，比如電子公司、建設公司等面臨著生存危機。為了適應市場經濟的變化，按照建立現代企業制度的要求，近年首鋼積極穩妥地實行了集團化改革。把單一法人組成的高度集中的管理模式，轉變為多法人組成的以資產為紐帶的母子公司體制。目前在組織結構上，已形成了"1＋12"即總公司加下屬12個子公司的模式。各子公司一級已成為法人實體，子公司下屬的大到分廠車間，小到科室班組，也相應地擴大了經營自主權，有的還成為自主權較大的法人實體，初步形成了"千軍萬馬闖市場"的局面。

劃小核算單位對首鋼深化改革搞活經濟起到了積極作用，并帶來了一些變化。主要體現在以下幾個方面：

一是劃小核算單位成立小經濟實體以后，由于利益機制發生了變化，個人利益和單位利益緊密掛鉤，從而調動了基層單位和職工的積極性。過去單純依靠公司內部任務來生存的單位，通過發動群眾搜集信息，承攬項目，自己生產，自己銷售等措施，改變了過去坐等市場和"等靠要"的狀態，變被動為主動，成為在市場競爭中求生存、求發展的獨立競爭實體。

二是小經濟實體在經營范圍上的廣泛性和經營手段、經營策略上的靈活性等方面發揮了優勢，逐漸成為企業新的經濟增長點。

三是劃小核算單位后，解決了大量富余人員的安置問題，緩解了企業內部人員下崗分流的就業壓力，為國有企業三年扭虧創造了條件。僅特鋼公司的43個小經濟核算單位1999年就解決了1194名原主業職工的就業問題，減少由主業開支的工資費用近1000萬元。

二、企業劃小核算單位后出現的問題

小核算單位及經濟實體的出現，對深化企業改革、增強企業競爭力起到了一定的積極作用，但是隨著其經營環境和運行機制的變化，一些新情況和新問題也隨之而來，特別是人、財、物分配權相應下放后，由于制度不健全，管理沒跟上，一些單位出現私設"小金庫"，隨意開支，將國家和集體利益劃為小集體和個人利益，造成國有資產的流失，甚至發生經濟犯罪。產生這些問題的原因固然是多方面的，但是，劃小核算單位后企業的運行機制和經營環境發生變化，監督制約措施沒有跟上，不能不說是一個重要原因。因此，對小核算單位運行機制的主要特征及帶來的變化進行研究，從而在"源頭"上防止違法犯罪問題的發生，也是紀檢監察部門在企業深化改革中，圍繞加強黨風廉政建設和完善監督制約機制的一個重要課題。從首鋼近幾年情況看，劃小核算單位后對企業黨風廉政建設工作的影響主要表現在以下幾個方面：

1、一些領導干部陷入重效益輕管理的誤區，從主觀上弱化了企業監督制約機制。

劃小核算單位和小經濟實體出現以后，有些單位領導急于讓這些單位"脫貧"、"解困"，出現單純以經濟標準來評價這些單位工作的問題。這主要表現為兩個方面：一是上級主管部門從思想上認為，既然已經劃小核算，給了承包者經營管理的權利，承包后怎樣搞活，如何經營，是承包者的事情，只要能完成經濟指標，上級領導在其他方面就不必再管了。二是劃小核算單位的經營者和承包人也把能否完成經濟指標和上交承包費用作為唯一標準。

上述這種主管部門、領導及經營者思想認識上的片面性，造成小核算單位和小經濟實體重效益輕管理，導致了黨風廉政建設和監督制約機制上的弱化，產生化公為私、侵吞公有財產等違法違紀問題。

例如：機電公司設計研究院從1995年下半年劃小核算單位，實行以科室為單位對外搞承攬項目，自籌科室人員工資獎金。該院情報資料室和鋼研室創收工作的效益一直領先，因此，院領導對這兩個室成績看得多，問題看得少，專業科室對執行制度的情況長期失察，致使這兩個室在兩年多的時間里，出現了嚴重的貪污受賄違法案件。

原情報資料室副主任校亞民在1996年1月至1999年12月，利用主管全科業務工作，外接承攬結算、核發科室人員工資獎金、掌管室內活動資金之便，采取轉款提現、截留、冒領等手段，將本科室創收款、科室外借人員工資獎金款等據為己有，共侵占公款14萬余元。

2、隨著小核算單位和經濟實體經營活動自主權的擴大，出現了企業內以小集團利益、局部利益損害國家和企業整體利益的問題。

企業劃小核算單位以后，一些小實體有了較充分的經營自主權。其經營活動包括項目安排、資金使用、獎勵分配都有了較大靈活性。自主權的擴大，對于搞活市場、搞好經營起到了積極作用，但是，經營活動自主化，也造成了權力的擴大和監督制約機制的弱化。一些單位自主權擴大以后，在經營活動中，不能正確處理小集團利益、局部利益與國家、企業大局利益的關系，將小集體的利益建立在損害國家和企業的利益之上，造成國有資產的流失，甚至發生經濟犯罪。

公司修理廠實行車間創收后，修建一車間三個領導在1999年9月和2000年1月，利用為煉鐵廠5號高爐和2號高爐承擔檢修任務的機會，與某耐火材料廠業務員相勾結，先后收受對方好處費2萬多元存入車間"小金庫"，而給對方的條件卻是采取重復過磅的手段，虛增耐火材料7283噸，給總公司造成289萬元經濟損失。

1999年初，首鋼某建設公司材料科經營自主權擴大以后，開辦了租賃站。該租賃經營部與首鋼某建設公司簽訂了租賃協議，開展對內租賃經營，租賃對象為建設公司下屬六個項目經理部。經調查核實，該經營部在經營期間，從建設公司賺取租賃費57.19萬元。另據調查，建設公司下屬的另一公司采用類似的方式和手段，從公司賺取租賃費50.19萬元。調查中發現，以上兩個單位在對公司內部開展租賃業務期間，其租賃價格明顯高于市場價格，其中一個單位多收租賃費達14.74萬元。另外還存在資金被挪用，未交納個人所得稅，租賃工具損失掛帳等問題，給國家和企業帶來了經濟損失。

3、由于小核算單位不受制約的市場化行為增多，使企業經濟交往中的違紀違法和經濟犯罪問題更加突出。企業劃小核算單位興辦經濟實體以后，市場經營問題也不容忽視。從過去計劃經濟體制下的內部生產活動轉向市場經營以后，企業管理體制、成本核算、組織機構、采購營銷等管理環節，都明顯存在不適應、不健全、不完善的狀況。這些漏洞，不僅為社會上的不法經營者獲取不義之財提供了條件，也為企業內部一些私欲膨脹的人以權謀私、貪污受賄打開了方便之門。總公司主流程三名軋鋼副廠長，利用手中掌握的工程檢修、設備改造的權力，收受賄賂，在公司內造成了極壞影響，因而受到了嚴肅處理。而更值得人們思考的是，向他們行賄的恰恰是首鋼內部的一個小經濟實體的有關人員，其目的自然是為了承攬工程。因此，企業在走向市場以后怎樣規范其市場化行為，健全監督制約機制，減少違紀違法甚至經濟犯罪，也成為企業黨風廉政建設的一個新課題。

4、經營管理分散化和經濟成份多樣化，使原有的管理模式和規章制度跟不上形勢需要。

劃小核算單位興辦經濟實體，企業從原來的一個經營組織，劃分為若干個經營組織，經營范圍也從原來的單一經營發展為多種經營，一些經濟實體從組織性質上也發生了變化，原來經營組織上的國有一體化，逐漸被多種所有制經濟成份（包括聯營、承包、租賃等）所代替。在這種形勢下，企業原有的許多管理和監督檢查制度已不適應，而新的制度又未能很快建立起來，這就從組織制度上造成監督管理弱化。

一些劃小的核算單位和經濟實體，以聯營、承包、租賃等形式和以多種經營為借口，使國有資產變相流失；有的把個人集資和國有資產捆在一起運作，由國有資產承擔運作風險；還有的大額度資金不入賬，坐收坐支或挪作它用等等。特鋼公司下屬單位開辦的一個經濟實體，于1998年3月到1998年7月由承包人先后兩次擅自與本單位一名職工簽訂了汽車租借合同，將該實體承包的兩部價值幾十萬元的汽車租借出去以后，在長達一年的時間里沒有采取有效的監督和管理措施，致使兩部汽車的租金和油料款共計4萬余元以及所租出去的兩部汽車至今未能收回。

三、對企業劃小核算單位和小經濟實體加強監督制約機制的思考

按照黨的十五屆四中全會和今年召開的中紀委第四次全會對國有企業黨風廉政建設和反腐倡廉的要求，結合首鋼在劃小核算單位興辦經濟實體以后出現的情況，我們認為，在國有企業不斷深化改革，"放開"、"搞活"以后，必須針對出現的新情況、新問題，加強黨風廉政建設和完善監督制約機制。

1、思想從嚴，正確處理"搞活"與"管好"的關系。劃小核算單位和小經濟實體使用的是企業的資產，這些資產的性質都是國有資產。作為這些單位的負責人是代表國有企業在進行管理，不僅應對國有資產保值增值負有責任，而且也對這些企業黨風廉政建設負有責任。因此作為上級主管領導，絕不能因為劃小核算單位而產生放松管理以包代管的思想。要轉變那種認為既然已經劃小核算單位，給了承包者經營管理的權力，至于怎樣"搞活"，上級領導不應進行干涉，在資金使用、項目安排、收入分配等重大事項上承包者愛怎么辦就怎么辦，只要能上交承包費用就行了等錯誤思想。必須堅持一手抓物質文明，一手抓精神文明，兩手都要抓，兩手都要硬。

2、組織從嚴，構筑監督管理體系。

一是明確監控網絡對象。主要對象是負責采購供銷、備品備件外委、質檢計量、取樣化驗、監裝監卸及劃小核算單位和經濟實體中易發生貪污受賄等經濟問題的崗位。監控網絡以車間（科室）為單位，由黨支部及行政領導具體組織實施，根據業務分工確定監控人和監控責任。

二是建立監控網絡。要求各單位調查摸底掌握本單位有業務處置權崗位的具體情況，做到崗位名稱清、人員數量清、主要職責清、工作內容清、業務程序清。在此基礎上確定監控崗位，繪制監控網絡圖。網絡圖要體現監控范圍、監控程序、監控責任人及監控對象，做到關系明確，脈絡清晰，具有可行性。

三是提出監控的具體要求。監控網絡實施遵循"教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵"的工作方針。根據監控崗位的業務特點，制定出簡明扼要便于落實的制度或措施，體現"教育、建制、監督、查處"四項職能。做到教育有針對性，建制有可行性，監督有權威性，查處有嚴肅性。隨著企業發展和經營范圍的變化，有業務處置權的崗位也會發生變化，各單位要實行動態管理，在實踐中不斷發展完善。

3、制度從嚴，規范企業經營行為。

一是加強財務制度建設。沒有嚴格的財經制度，人們的經濟活動就會失去約束，以權謀私者就會有機可乘，也必然導致經濟問題的發生。在一些小核算單位和小經濟實體，由于缺乏有效的財務監管程序，在資金使用上存在隨意性，一本收支流水賬替代了財務管理帳目。因此，必須建立會計制度，嚴格財務審批，禁止坐收坐支，做到收支兩條線。

二是完善物資采購工作中的招投標制度。招標采購與過去比價采購相比，不僅是量的不同，更有質的區別。通過公開招標，避免了幕后交易和暗箱操作，從而減少違法違紀等經濟問題的發生。

三是建立健全集體領導制度和民主審議制度。小核算單位和小經濟實體，也要建立集體領導制度，重點抓好"三重一大"和獎勵分配的貫徹落實。凡是重大事項決策、重要人事變動、重大項目安排、大額資金使用和獎勵分配，必須經過領導班子會議討論決定。

建立民主審議制度是保證職工當家作主權利、發揮群眾監督的必然要求。不管企業經營機制如何轉變，職工是企業主人的地位不能變，職工參與民主管理的原則不能變。因此，在小核算單位和小經濟實體，職工當家作主的權利只有得到保障，群眾監督的作用才能落到實處。

4、機制從嚴，注重"廠務公開"效果。

企業劃小核算單位及興辦經濟實體，與職工的聯系更加緊密。這就要求劃小核算單位的經營者要執行國家和企業的有關政策，保證職工的切身利益。同時經營者要尊重和保障職工的民主權利，首先是知情權。1999年6月，首鋼黨委頒發的"關于實行廠務公開加強民主管理的實施意見"中，明確規定企業領導人員要向職代會公開企業經營管理重大決策、業務招待費使用情況和涉及群眾利益、職工群眾關心及要求公開的其他熱點問題。作為企業的一部分，劃小核算單位的領導干部也應該認真執行廠務公開的規定，建立健全職工會議制度。企業的重大項目安排、資金使用、獎勵分配等重要事項要向職工報告，自覺接受群眾監督。企業紀檢監察部門也應定期檢查劃小核算單位實行廠務公開落實民主監督制度的貫徹執行情況。

5、運作從嚴，增強整體監督效能。

監督工作是一項系統工程，單一監督渠道的作用是有限的。在當前企業的管理系統不斷開放的條件下，只有將各種監督形式有機結合起來，形成整體系統的監督才能達到最佳效果。而要貫通各種監督渠道，逐級形成監督有力的網絡體系，就要在監督制約機制上，把財務監督、紀檢審計監督和群眾監督結合起來，形成合力，才能起到整體監督的效能。

在財務監管體制上，要在健全各項財務制度的同時，對財務人員實行委派管理，并進行統一的財務規章制度教育和業務培訓，培訓合格方能上崗。審計人員要進行定期巡視，并重點對經營情況進行財務審計。對分散的小核算單位及經濟實體，建立定期的巡回檢查制度。完善在財務制度、創收分配、國有資產保值增值以及合法經營等方面的監督制約機制，確保小核算單位在國企改革的大潮中健康有序地發展。