人防辦工程產(chǎn)權(quán)調(diào)研報(bào)告

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隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益完善，特別是城市化建設(shè)對(duì)人防工程需求量的急劇增加，人防工程作為一種特殊的潛在商品，迫切需要進(jìn)入市場(chǎng)認(rèn)可，通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)運(yùn)作。因此，明確人防工程產(chǎn)權(quán)制度已成為刻不容緩的需要。

一、人防工程產(chǎn)權(quán)制度不明晰，制約了人防建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展

進(jìn)入二十一世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，同樣也給人防建設(shè)事業(yè)帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇，隨著城市化建設(shè)的大規(guī)模推進(jìn)，土地資源日益稀缺，地下空間被大規(guī)模地開(kāi)發(fā)利用，在十五、**期間人防工程竣工面積成幾何的倍數(shù)成倍增長(zhǎng)，也展示了我國(guó)防空事業(yè)的巨大成果，但是，令人擔(dān)憂的人防工程產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題困擾和制約著人防建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。無(wú)論是法理上，還是人防實(shí)踐上，都沒(méi)有明確人防工程產(chǎn)權(quán)界定，嚴(yán)重制約了廣大投資主體建設(shè)人防工程的積極性，也給人防工程的維護(hù)管理帶來(lái)了隱患。

1.人防工程產(chǎn)權(quán)不明晰，將失去社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇。《中華人民共和國(guó)人民防空法》在總則第5條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)、支持企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，通過(guò)多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)；人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有”。投資者在人防工程竣工后，由于不能辦理人防工程產(chǎn)權(quán)登記，投資者有使用權(quán)、租賃權(quán)，卻沒(méi)有所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)。而由人防主管部門投資建設(shè)的人防工程，因沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證、土地證無(wú)法作為國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行登記。國(guó)家鼓勵(lì)人防工程實(shí)現(xiàn)多元化投資，吸引社會(huì)力量建設(shè)，其目的是合理利用和開(kāi)發(fā)地下空間，修建一批平時(shí)用得上、戰(zhàn)時(shí)能防空的地下人防工程，由于產(chǎn)權(quán)不明晰，投資者只有投資建設(shè)的義務(wù)，未能享受投資收益，投資者在人防工程建設(shè)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)保值增值的功能，挫傷了投資者的積極性，影響了地下空間開(kāi)發(fā)和人防工程建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.人防工程產(chǎn)權(quán)不明晰，使竣工人防工程因管理跟不上導(dǎo)致工程防護(hù)性能喪失。現(xiàn)有的人防工程中，許多開(kāi)發(fā)商，在完成項(xiàng)目開(kāi)發(fā)后，直接將人防工程移交給物業(yè)公司，平時(shí)的維護(hù)、維修由物業(yè)來(lái)承擔(dān)。由于物業(yè)公司因維護(hù)資金不到位，管理跟不上，許多人防工程長(zhǎng)期處于無(wú)人管的局面。有的投資人防工程的出資人，在取得人防使用權(quán)后，出租給經(jīng)營(yíng)者，租賃方為了追求利益最大化，忽視對(duì)人防工程的日常維護(hù)、維修與管理，甚至出現(xiàn)為了平時(shí)使用方便，不顧人防工程的防護(hù)功能要求，擅自拆除人防工程的設(shè)備與設(shè)施，在人防密閉墻上隨意開(kāi)孔拙洞。從而使這些人防工程失去了人防工程設(shè)計(jì)、施工時(shí)的戰(zhàn)時(shí)防護(hù)性能。

二、從實(shí)際出發(fā)，探索建立人防產(chǎn)權(quán)制度的有效途徑

在國(guó)家上位法還不明朗、沒(méi)有明確人防工程產(chǎn)權(quán)的情況下，各地在對(duì)人防工程的建設(shè)、管理、使用的多年實(shí)踐中，逐步摸索出人防工程建設(shè)管理的路子，將人防工程維護(hù)管理納入了人防主管部門的監(jiān)督和管理下，實(shí)行了有效的行政監(jiān)管，做到每個(gè)工程都落實(shí)管理責(zé)任制，每年實(shí)行人防工程年檢。

1.實(shí)行人防工程竣工備案制。人防工程實(shí)行竣工備案制是人防工程建立產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提。人防工程實(shí)行竣工工程備案制，就是從人防工程建設(shè)報(bào)批開(kāi)始，建立起該工程的建設(shè)檔案，人防工程的報(bào)批、設(shè)計(jì)、施工都必須符合人防工程建設(shè)管理規(guī)定，做到依法報(bào)批、依法修建。一是要求建設(shè)單位報(bào)送完整的竣工資料和施工竣工圖。對(duì)已建人防工程的平時(shí)用途、戰(zhàn)時(shí)功能，人防戰(zhàn)時(shí)設(shè)計(jì)等級(jí)給予明確登記，在竣工時(shí)未實(shí)施到位的平戰(zhàn)功能項(xiàng)目，要求建設(shè)單位完成平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換方案編制并繳納預(yù)算資金，明確戰(zhàn)時(shí)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換方案實(shí)施的責(zé)任單位和責(zé)任人。二是劃定竣工人防面積紅線圖。人防工程建設(shè)完成后，建設(shè)投資單位向人防主管部門申請(qǐng)專項(xiàng)驗(yàn)收前，根據(jù)備案目錄所需要提供的資料，完成人防工程竣工面積實(shí)測(cè)。人防主管部門對(duì)結(jié)建人防工程的人防區(qū)域給出紅線圖，這張紅線圖包括人防面積、人防地下室在整個(gè)建筑中所處的位置、平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)幾個(gè)口部與地面物業(yè)共用等情況提供給房管部門，在房產(chǎn)申領(lǐng)時(shí)，不能把人防面積作為公攤面積出售給業(yè)主。

2.頒發(fā)人防工程使用管理證。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》和國(guó)家人防辦頒發(fā)的《人民防空工程維護(hù)管理辦法》等文件規(guī)定，人防工程通過(guò)專項(xiàng)驗(yàn)收后，建設(shè)投資單位必須向當(dāng)?shù)厝朔乐鞴懿块T申領(lǐng)《人防工程平時(shí)使用管理證》。在目前人防工程產(chǎn)權(quán)制度還沒(méi)有明確的情況下，頒發(fā)人防工程使用管理證意義重大。各級(jí)人防主管部門應(yīng)出臺(tái)人防工程維護(hù)管理制度、人防工程維護(hù)管理細(xì)則、人防工程設(shè)施安全使用管理規(guī)定等相關(guān)的制度規(guī)范，明確所有竣工人防工程必須在申領(lǐng)《人防工程平時(shí)使用管理證》后方可投入使用。

3.確立人防工程管理責(zé)任制。不管是誰(shuí)投資建設(shè)的人防工程，只要是依法修建了，都應(yīng)認(rèn)真做好人防工程的平時(shí)維護(hù)與管理工作，確保人防工程的戰(zhàn)時(shí)防護(hù)功能。人防主管部門應(yīng)積極主動(dòng)履行法律賦予的監(jiān)督與檢查職能，通過(guò)不斷的探索與實(shí)踐，總結(jié)一套科學(xué)合理、切合實(shí)際、便于操作的人防工程規(guī)范化管理模式，切實(shí)把人防工程管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程來(lái)抓。一是機(jī)構(gòu)必須健全，構(gòu)筑完善的人防工程管理體系。工程竣工后，使用單位在辦理《人防工程使用管理證》時(shí)，均要求建立人防工程維護(hù)管理組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行單位人防工程分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和公共人防工程使用法人負(fù)責(zé)制，明確人防工程維護(hù)管理的職責(zé)，并形成書(shū)面文件報(bào)人防主管部門備案。人防主管部門要定期對(duì)人防管理人員進(jìn)行設(shè)備維護(hù)、保養(yǎng)等方面進(jìn)行培訓(xùn)，指導(dǎo)其盡快了解、熟悉和掌握防空地下室的維護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)、方法，不斷提高業(yè)務(wù)能力。并對(duì)分管人員的工作列入每年的年度考核。二是制度必須完善，使人防工程管理有章可循。使用單位根據(jù)工程的平時(shí)實(shí)際情況使用功能，分別制定人防工程定期檢查、設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)、地下室消防安全管理、管理人員工作職責(zé)等制度，并將這些制度懸掛于工程的醒目位置，強(qiáng)化對(duì)本單位及公共人防工程的維護(hù)管理工作。定期檢查，每年對(duì)工程實(shí)行定期檢查和維護(hù)管理；定期上報(bào)，每年將檢查及維護(hù)情況以書(shū)面報(bào)表的形式報(bào)人防主管部門備案；定期維護(hù)，對(duì)每一次的維護(hù)和維修都認(rèn)真記錄，建立人防設(shè)備維護(hù)、維修檔案。三是監(jiān)管必須到位，切實(shí)履行對(duì)人防工程的監(jiān)督檢查職能。要對(duì)工程管理中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)向管理單位提出書(shū)面整改意見(jiàn)，限期整改，并在《人防工程使用管理證》上記錄備案，確保工程始終處于良好狀態(tài)。通過(guò)對(duì)人防工程有效管理，使投資者、使用者擔(dān)負(fù)起人防工程的維護(hù)管理職責(zé)，使人防工程在戰(zhàn)時(shí)能夠發(fā)揮有效的作用。

三、建立人防工程產(chǎn)權(quán)制度的幾點(diǎn)建議

建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代人防工程產(chǎn)權(quán)制度是今后一個(gè)時(shí)期人防發(fā)展的工作重點(diǎn)。鑒于人防工程具有特殊的商業(yè)價(jià)值，構(gòu)建適應(yīng)城市建設(shè)和人防發(fā)展形勢(shì)的產(chǎn)權(quán)管理制度越來(lái)越凸現(xiàn)重要性。

1.加快人防工程產(chǎn)權(quán)制度立法，進(jìn)一步理清產(chǎn)權(quán)及其延伸的各種關(guān)系。通過(guò)對(duì)人民防空法的修改，明確規(guī)定人防工程產(chǎn)權(quán)歸屬，特別是“結(jié)建”防空地下室的權(quán)屬。明確規(guī)定人防工程產(chǎn)權(quán)所有者的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)必須明確人防工程無(wú)論產(chǎn)權(quán)是誰(shuí)，戰(zhàn)時(shí)必須無(wú)條件服從國(guó)家統(tǒng)一征用的規(guī)定。著眼人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合，制定完善人防工程管理法規(guī)，明確人防工程的所有權(quán)和使用權(quán)是迫在眉睫，以法律的力量支持人防部門的產(chǎn)權(quán)主體地位，是當(dāng)前從根本上解決人防工程產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的最佳選擇和必然選擇。

2.盡快推出平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換備用金制度，重點(diǎn)解決“結(jié)建”防空地下室戰(zhàn)時(shí)功能轉(zhuǎn)換資金流失問(wèn)題。在和平時(shí)期，為充分發(fā)揮防空地下室的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，可以允許不按戰(zhàn)時(shí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建造和配備設(shè)備，但必須采取得力措施，保證在需要時(shí)能快速有效得到平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換。于是，平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換備用金制度應(yīng)運(yùn)而生。建立平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換備用金制度，看上去與明晰防空地下室產(chǎn)權(quán)沒(méi)有直接的關(guān)系，但實(shí)際上平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換是以產(chǎn)權(quán)制度為前提的，只有在明晰了“結(jié)建”防空地下室產(chǎn)權(quán)之后，才能順理成章的解決平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的問(wèn)題。

3.建立“結(jié)建”防空地下室維修基金，完善日常維護(hù)管理的監(jiān)管機(jī)制。在對(duì)“結(jié)建”防空地下室的產(chǎn)權(quán)沒(méi)有定論，而使用權(quán)被投資方事實(shí)占有的情況下，人防部門應(yīng)按照履行對(duì)“結(jié)建”防空地下室日常維護(hù)管理進(jìn)行監(jiān)督檢查法定職責(zé)的要求，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，大膽建立維修基金，由人防主管部門統(tǒng)一征收，所得資金全部用于維護(hù)防空地下室的戰(zhàn)備功能。維修基金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由省級(jí)人防主管部門會(huì)同省財(cái)政、物價(jià)等主管部門測(cè)算后制定。維修基金征收的對(duì)象主要是取得實(shí)際使用權(quán)的投資方。建立“結(jié)建”防空地下室維修基金，是對(duì)“結(jié)建”防空地下室在產(chǎn)權(quán)無(wú)法界定的情況下的權(quán)宜之計(jì)，是對(duì)現(xiàn)階段維護(hù)管理制度的補(bǔ)充，有利于保證“結(jié)建”防空地下室維護(hù)管理不缺位，制度不虛設(shè)，有利于確保人防工程的正常使用和有效管理。這是值得一試的措施。