國土局土地流轉調研報告

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為認真總結和推廣++市++縣*鄉土地流轉的成功經驗和做法，根據市委主要領導的要求，近日，市委政研室、農辦通過座談、走訪等形式，對++縣*鄉土地流轉工作進行了實地調研。現將調研情況報告如下：

一、*鄉土地流轉基本情況

*鄉轄9個行政村，1個直屬林場，52個村民小組。現有集體耕地6.3萬畝，農業人口9447戶19675人，人均占有耕地1.2畝。農作物主要以花卉、蔬菜、小麥、瓜菜等各類經濟作物為主。20*年，全鄉農村經濟總收入25572萬元，較上年增長13.94%；農民人均純收入9132元，較上年增加644元，增長15.36%。農民人均純收入中，來自種植業的收入占70.23%，二、三產業占19.77%。

*鄉農村土地承包經營權的流轉，主要經歷了從農戶之間自發流轉到政府引導、規范和扶持流轉兩個階段。

農民自發流轉動因：一是農村稅費改革之前，由于農民稅費負擔較重，農產品和農資受市場波動影響價格不穩定，經營土地成本增加，單純依靠種植業增收困難較大，農民種田積極性不高。在這一時期，*鄉部分有一技之長的農民外出務工或從事二、三產業，其承包土地委托親朋好友代耕，土地收益甚微；二是上世紀90年代后期，受土地開發熱影響，*鄉農民為增加收入，不斷開發承包地周邊土地，擴大花卉種植面積，有的農戶因受勞動力限制，將部分開發地或承包地，以轉包、出租的形式流轉給其他農戶耕種，土地流轉價格一般較低、不統一，隨意性很大，且流轉面積較小。三是1998年實行農村土地二輪承包時，*鄉按照土地分配原則，將承包地分成好、中、差均衡搭配，農戶少則3、5塊，多則8、9塊分布在各個條田，一家一戶分散承包經營、不集中的現象非常普遍。部分農民為便于耕作，避免多頭勞作，采取土地互換的辦法流轉土地。部分農民為擴大土地經營規模，將愿意流轉的農戶承包地，以轉包、租賃的形式流轉過來從事農業生產，但大多沒有簽訂書面協議，也沒有向農村土地管理部門登記、備案。四是20*年以來，隨著農村稅費改革的不斷深入，國家、省、市扶持農業生產的優惠、補貼政策相繼出臺，農村基礎設施進一步夯實，農民負擔日益減輕，農產品價格不斷提升，該鄉農民種田的積極性大大提高。此外，該鄉涌現出一大批種田能手和致富帶頭人，農民對農村土地依法、自愿、合理流轉的法律法規及重要性有了進一步的認識，這些都有力地推動了該鄉土地承包經營權的流轉。截止到20*年，*鄉農戶之間自發流轉的土地約2000畝。

農戶之間自發流轉土地存在的主要問題：一是自發流轉多發生在親朋好友和本村村民之間，基本上是“口頭協議”，容易產生糾紛；二是流轉面積小、流轉形式單一，流轉費用較低；三是由于得不到法律保護，就流出方而言，不愿對土地再進行投入；就流入方而言，由于得不到規范合法的流轉權益保障，他們也不愿且不敢對土地進行長期投入，僅僅單純追求近期利益最大化，對土地進行掠奪式經營，導致耕地質量下降，生產能力逐年減弱。

自20*年以來，*鄉農作物主要以花卉為主（20*年占36.7%，20*年占79.6%，20*年占57.1%），農民依賴單一大田作物難以實現持續穩步增收。此外，該鄉農業發展面臨的“一小四低”（土地經營規模小，比較效益低，科技含量低，機械化程度低，農民組織化程度低）問題尤為突出，加之農民承包土地零散，農民個體間的單打獨斗使當地豐富的光熱和土地資源難以形成產業優勢。針對農民要求依法、規范土地流轉行為的愿望，結合本鄉發展現狀及存在的問題，從20*年下半年開始，*鄉按照土地流轉要求，在充分尊重民意的基礎上，從制度創新、規范管理入手，積極探索，開展了以園林場和*村為試點的農村土地流轉工作，進行了有益的嘗試，希望以此為突破口，進一步解放和發展農村生產力，調整種植業產業結構，實現土地規模化經營，發展高效節水農業，促進傳統農業向現代農業轉變，達到農業增效、農民增收的目的。截至目前，*鄉通過采取轉包、互換、租賃、股份合作等形式（以轉包為主），共流轉集體土地4120畝，涉及農戶624戶，其中集中連片種植土地100畝以上的農戶有14戶，50畝以上的農戶有25戶，流轉土地全部用于設施農業、林果業等高效農業生產。

土地流轉的主要形式：一是轉包、租賃。在適宜設施農業發展的集中連片區域，對涉及有耕地的農戶，以不低于當前最高效大田作物的畝凈收益為參照價格，經大戶和分散農戶協商確定轉包費或租金及流轉期限，將農戶零散土地集中流轉給種植大戶統一連片經營高效農業。這種方式的優點在于，有利于充分挖掘土地增收潛力，保障被流轉土地農民在不投入經營的情況下，土地的基本收益不減，便于他們擺脫土地束縛轉產就業，拓寬自我發展空間。但缺點是，經營大戶兌現租賃費的一次性投入較大，造成生產發展資金緊張，生產資料和技術投入短缺。二是土地互換。在推行設施農業過程中，為便于連片種植，發展專業性生產，在農戶自愿的情況下，將村集體“機動地”或經營大戶其它地塊的承包地與連片實施區塊的農戶承包地進行互換，最大程度保障被互換土地農民的經營權利和經濟利益。這種方式的優點在于，流轉過程簡便，利于操作，符合當前農民對土地的依賴性。但從農業和農村經濟的長遠發展看，不利于農村勞動力的轉移和勞動力資源的充分利用，對今后農村合作經濟和產業化發展有一定制約影響。三是股份合作。采取土地入股，保底分紅和效益分紅相結合的分配形式，以每畝每年600元保底分紅，年底再按經營效益按股進行分配。該方式不僅集中了上述兩種流轉形式的所有優點，而且緩解了經營大戶的一次性土地流轉成本投入，可充分將手頭資金用于生產性投入。特別是讓流轉土地的農民共同分享發展高效農業帶來的增值收益，有效化解了農民失地后的憂慮，使他們安心從事其他產業經營。但由于股份合作流轉形式尚屬首例，缺少成熟經驗的指導，加之與其相配套的農村專業合作經濟組織還未成型，該方式在*鄉推行一年后（20*年）終止，還需在技術操作和實施運作中進一步探索和推進。

總之，*鄉農村土地流轉是一個邊實踐、邊摸索、邊總結、邊規范的過程，但在這一過程中由于始終堅持了解放和發展農村生產力，實現土地規模化經營，提高農業生產效益，促進農民持續增收，保障農民權益的基本方向，極大的調動了農民參與土地流轉的積極性，推進了農業產業化經營，加快了農民向非農產業轉移的步伐，有效提高了農村勞動生產率和農民收入水平。

二、*鄉土地流轉主要做法

（一）堅持政策，尊重民意，穩步推進

由于土地流轉涉及農民較廣，關系到農民的切身利益和農村改革發展穩定的大局。在農民自發進行土地流轉且積極性較高的條件下，針對自發流轉出現的較多糾紛和問題，該鄉遵照黨的農村土地政策，按照市委、市政府的要求，以農民所需為出發點，結合各村組實際，采取有效措施，積極開展引導，穩步推進農村集體土地流轉試點工作。一是不折不扣地貫徹落實黨在農村的基本經濟制度，堅持在家庭聯產承包責任制不變的前提下，把不改變土地性質和用途作為先決條件，切實保障農戶30年承包期內土地權益；二是按照“穩制活田”和“自愿、依法、規范、有償”的原則，充分尊重農民意愿，切實保護農民的生產經營自主權，不下硬性指標，不搞強迫命令，不違背群眾意愿，不強行推進；三是嚴格遵循政策規定，充分保障流轉雙方的主體地位，大力規范土地流轉申請、登記、備案、公證各項程序，依法合理有序進行土地流轉。四是把農民利益放在第一位，保障農民土地流轉收益權，杜絕任何組織和個人擅自截留、扣繳和占用，確保農民利益不受損害。

（二）加大宣傳，轉變觀念，形成共識

土地是農民賴以生存的“命根子”。進行土地流轉，關鍵要轉變干部群眾對土地的傳統耕作管理觀念。為此，*鄉政府首先組織部分鄉村干部和種植大戶赴外地實地參觀，在認真學習外地大量成功經驗的基礎上，通過多次召開黨員干部、群眾和種植大戶會議，開展土地流轉利弊分析大討論，分析研究本鄉土地流轉的可行性及具體操作辦法。通過參觀和開展討論，干部群眾普遍認識到：*鄉農戶所承包土地，因地力條件不同，每戶的耕地大都條塊較多，零散種植，加之種植結構單一，產業規模小，“三高”作物少，在現代市場面前缺乏競爭力。隨著農村經濟社會的快速發展，一部分人急需擺脫土地束縛從事其它產業，但所耕種土地又無法放棄；一部分人需要一定數量的土地發展適度規模經營，但所需耕地又分散在一家一戶，這就決定了只有走出傳統農村經營模式，把有限的耕地向種田能手、現代農業經營者手中流轉，才能有效提高土地資源的配置效率和規模效益，也才能在保證土地使用權不變的前提下使流轉土地的農民獲得穩定的土地收益,并可擺脫土地的束縛，走出農村通過其它途徑獲得更多的收益，實現“轉出一戶富兩戶”和“雙增收、共盈利”的目標。

（三）加強力量，因地制宜，積極引導

由于受上世紀九十年代土地開發熱和土地二輪承包平均分配原則的影響，*鄉農民實際持有耕地面積差別較大，耕地散亂、不集中的現象非常普遍，土地流轉工作開展難度較大。為切實做好指導、引導工作，該鄉進一步加強人員力量，提供組織保障。一是針對村干部力量薄弱的實際，采取交流、掛任方式為*村選配了思想觀念新、種植經驗豐富且群眾威信較高的農民經紀人擔任村干部，并實行村干部交叉任職，有效解決了有人辦事、有能人辦事、讓群眾放心的問題；二是該鄉黨委、政府派出兩個工作組進村入戶，幫助農民解決土地流轉過程中出現的問題，消除了部分農民等待、觀望、有意抬高轉包費的現象，提高了農民通過土地流轉發展高效特色農業的積極性；三是在村組中挑選思想觀念新、敢說話、能辦事的農民組成“生產管理小組”，積極協助政府做好農民宣傳動員工作，鼓勵和引導他們為農民辦好事，解決好農戶之間產生的土地流轉糾紛；四是在選擇示范點上緊密結合各村實際，根據不同情況引導農民采取不同土地流轉形式，不搞一刀切。針對該鄉林場耕地平整、農田林網化建設較好、人均占有耕地面積少的特點，在鄉村干部和“生產管理小組”的幫助下，采取先互換后連片轉包形式，完成了全場800畝耕地的互換和240畝土地向大戶的轉包工作；針對*村農民種植觀念新、容易接受新事物、群眾易于組織的特點，采取轉包和入股分紅等形式，對部分集體土地進行了合理流轉。

（四）發揮政府監督服務職能，規范土地流轉行為

為穩步開展土地流轉試點工作，*鄉根據《土地管理法》等有關規定，合法介入土地流轉各個環節，統一制定了全鄉土地流轉操作規程，進一步規范了農戶的土地流轉行為，保證了流轉的合理性和合法性。一是規范流轉土地登記手續。對流轉土地由所在村委會進行嚴格登記、造冊，加強對土地流轉合同和檔案的規范管理，并將此作為保障農民土地權利、義務和調解土地流轉雙方糾紛的重要依據，使土地流轉管理規范化。二是有效監督雙方草擬協議書或轉包租賃合同，明確土地的農業用途、流轉形式、土地的位置和面積，指導流轉雙方合理制定土地流轉價格及支付方式、流轉年限和雙方責權關系等。通過規范土地流轉行為，以法律的形式保障了流轉雙方的權益，保護耕地可持續生產能力，有效改變了以往自發、無序粗放型土地流轉狀況，既保證了流出土地農民的承包權和收益權，避免了土地荒蕪，又使得流入方敢于加大對土地進行長期合理投入，實現了有序生產，提高了土地的利用率，實現了流轉雙方互利共贏。三是積極為流轉土地的經營者提供產前、產中、產后服務。該鄉專門從河南省聘請了一名技術員長年指導設施農業生產。為確保農產品順暢銷售，該鄉組建了由鄉領導參與的兩個銷售小組，配合農民專業合作社，分別與河南、河北、陜西等地瓜菜市場進行對接，為農產品的銷售和農民增收創造了有利條件。

（五）圍繞結構調整，突出高效特色，加大扶持力度

土地流轉后，新的經營主體、經營方向必須符合“三高”農業和高效節水農業的要求，切實起到以“土地流轉促結構調整，以結構調整加速土地流轉”的良好效果。20*年，該鄉以土地流轉為契機，流轉土地向種植能手集中，把土地流轉與發展設施農業相結合，引導農民將規模流轉土地全部用于以大拱棚為主的設施農業生產，實行統一種植、統一管理、統一病蟲害防治、統一價格、統一銷售的“五統一”經營管理，確保流轉土地高產出、高收益，實現適度規模經營。同時，嚴把生產質量關，組織全鄉機關、站所干部職工學技術，分片包戶包地塊，指導農民嚴格按照栽培技術規程逐戶逐地塊落實。截至目前，該鄉共建設以大小拱棚為主的設施農業近5000畝，并力爭在5年內以林場、*村、王溝村為主，將*鄉建成我市最大的的設施農業生產基地。

為保證土地流轉后農民的利益不受損失，推進土地流轉工作順利開展，20*年，++市為*鄉合法流轉的集體土地每畝補助了300元，為種植大戶發展設施農業借支啟動資金80萬元。同時，借支15萬元資金，解決了當時部分種植大戶土地轉包費不足等問題。這些服務性舉措都對做好土地流轉工作起到了積極的促進作用。

（六）把土地流轉同發展勞務經濟和農村二、三產業緊密結合起來

土地流轉促使更多農村勞動力離開土地，尋求新的增收方式，為解放農村生產力，加快農村勞動力轉移創造了有利條件。開展土地流轉工作，首先要解決的是流轉土地農民的增收問題。對此，該鄉黨委、政府根據流出土地農民的不同情況，有針對性的做好農村勞動力轉移工作。一是加大有組織的勞務輸出力度。凡愿意外出務工的人員，為其提供就業信息及法律服務，聯系務工場所，積極開展就業技能培訓，引導和組織流轉土地農民進行再就業。對年歲較大，已不適宜外出務工的勞動力，鼓勵流轉土地的經營者進行反聘勞作，確保他們既有流轉土地的租金，又有再次務工的收入。二是對有一定經濟能力的農民提供優惠政策，積極鼓勵和扶持自主創業，從工從商。該鄉采取集體、農民集資入股的方式，結合產業發展優惠政策，引進和興辦投資少、見效快、符合當地實際發展的村辦企業，并選拔有責任心、有經營頭腦、有辦事能力的人員作為企業經營管理者，減少農民對土地的依賴性，拓寬農民增收渠道，確保他們在土地流轉后，既有活干，又能保證有穩定的收入。

（七）充分發揮農村專業協會作用，不斷提高土地流轉效果

隨著農村經濟的發展，*鄉各類農民經紀人不斷增多。這些人既是發展高效特色農業的宣傳者、示范者、推廣者，也是農產品的組織者和銷售者，對做好土地流轉工作、發展現代農業起著積極的推進作用。目前，該鄉西林場、*村80%的規模化流轉土地分別由25名農民經紀人和種植大戶承包、租賃。為更好地發展高效特色產業，在政府的引導下，該鄉農民經紀人和種植大戶在“*鄉農產品專業協會”的基礎上組建成立了“*鄉農民專業合作社”，進一步規范種植模式和技術，統一種植品種、病蟲害防治和市場銷售，為下一步土地流轉工作的順利開展打下了良好的基礎。今后，該鄉土地流轉工作將主要由農民專業合作社組織實施，不斷擴大土地流轉的效果和范圍。

三、取得的主要成效

（一）土地規模經營水平顯著提高。流轉土地規模化種植極大地利用了土地資源，有效提高了土地利用率和產出率。從土地利用上來看，土地流轉后每畝增地7%左右，節省人工30%以上；從土地產出效益來看，全鄉3670畝土地流轉前每畝純收益600元左右，總收入220余萬元。土地流轉后有3320畝土地春季種植拱棚西瓜、秋季種植蔬菜，兩茬作物平均每畝純收益3500元，可獲得1162萬元的收入；有350畝種植紅棗，每畝純收益4000元，可獲得140萬元收入。兩項合計純收入可達1300萬元，效益是土地流轉前的6倍多。從農民個體來看，該鄉*村農民李湘前在土地流轉前家庭承包土地12畝，分散在4處，為解決土地分散種植問題，20*年王猛把自己的承包地流轉出去后，又重新轉入土地1*畝，集中連片種植小拱棚西瓜等作物，通過規模經營，當年獲利20萬元，除去流轉費、大棚建設費、雇工費等各項成本后純收入達到7萬元，比過去分散種植棉花的收入增加4萬元左右。20*年他又連片轉入土地20畝，種植小拱棚西瓜和油葵，獲得純收入10余萬元。

（二）促進了農業產業結構的調整優化。前幾年，大泉灣鄉農業種植結構單一，主要以種植蔬菜、花卉為主，設施農業發展緩慢，而且由于受土地分散經營、產品不統一、種植技術不規范、銷售零亂等因素影響，設施農業規模效益一直不高。兩年多來，該鄉通過土地互換、大戶轉包租賃等形式流轉土地3670畝，其中3320畝土地春季種植拱棚西瓜、秋季種植蔬菜，兩茬作物純收益比土地流轉前種植棉花等作物畝均增收2900元左右，僅此一項全鄉人均增收995余元。集中連片規模化經營所產生的高效益也極大地影響和帶動了周邊農戶發展設施農業的積極性，*村二組就有52戶農民在種植大戶的帶動下發展連片大拱棚74座。通過土地流轉和鼓勵農民自建，已在林場和*村建成了以大小拱棚為主的設施農業示范區。

（三）進一步解放了生產力，農村勞動力轉移步伐明顯加快。目前，該鄉216戶流轉土地的農戶中有76人離開土地，從農業領域轉向了非農領域就業，其中16人入股村辦企業，33人從事運輸業、服務業，27人有組織的外出務工。通過土地流轉，全鄉外出務工人數和務工收入都有了較大幅度的提高。正如*村支書張貴和所說的：“過去我們被死死地拴在一畝半土地上，出又出不去，撂掉又舍不得，現在通過土地流轉，我們從土地中解脫出來了，掙錢的渠道更多了”。20*年，全鄉轉移勞動力1756人，實現勞務收入482萬元，比20*年增加314萬元，增長86.9％；人均勞務增收259元，比20*年增加153元，增長44.34％。

（四）促進了農業增效、農民增收。通過土地流轉，一方面有效增加了農業生產的規模效益，另一方面農民既可以得到土地租金收入，也可以通過外出務工或尋找新的致富門路增加收入。該鄉農民張開民，土地流轉前家庭純收入1.3萬元，20*年將8畝承包地轉包出去后外出務工，當年獲得勞務收入1萬余元，加上土地流轉費5220元，全年家庭純收入達到1.7萬余元，較流轉前增加4000元左右。農民王永剛把自己的9.6畝家庭承包地轉出后獲得流轉費5760元，流轉后他購置拖拉機從事機耕服務，兩項合計比流轉前增加收入2萬元左右。

（五）農業生產的組織化程度顯著增強。土地的合理流轉，為各類專業合作組織和經營大戶集中了土地、技術、市場等大量資源，促進了家庭經營同社會化大市場的有效對接。為達到流轉土地規模生產效益，在政府的引導下，20*年8月，該鄉組建成立了*鄉農產品專業合作社，對外以獨立法人的身份購買農資用具、聘請技術人員、聯絡市場；對內實行“五統一”，即統一品種、統一種植、統一田間管理、統一病蟲害防治、統一市場銷售。同時，為會員提供市場信息和技術指導，穩定農產品銷售價格，維護會員利益，并借助“利民”商標，發揮品牌效益，拓寬瓜菜銷售渠道，增加農民收入。目前該鄉生產的瓜菜已銷往河南、河北等地，并與一些超市、賣場簽訂了長期的購銷合同，為鞏固土地流轉成效奠定了良好的基礎。

（六）農業科技應用和機械化水平顯著提升。*鄉流轉土地集中在種植大戶手里,不僅有利于推廣良種良法，提高種植新技術的推廣應用；而且土地的規模經營也為提高機械化水平提供了便利條件,大大提升了當地農業生產的產出效益，促進了農民收入的持續快速穩定增長。

四、存在的主要問題

一是部分農民觀念較為滯后，流轉愿望不強；二是土地流轉方式單一，土地流轉面積偏小；三是種植大戶偏少，帶動作用有限；四是社會中介服務組織不健全，流轉機制不活；五是農村專業合作社覆蓋面不廣；六是投融資渠道狹窄，土地流轉投入不足。

五、幾點體會

（一）堅持黨在農村的基本經濟制度是土地流轉的基本準則。黨的十七屆三中全會明確指出，“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持”。“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。在推行土地流轉過程中，必須不折不扣地貫徹落實黨在農村的基本經濟制度，在切實保障農戶承包期內土地權益的基礎上，把不改變土地性質和用途作為先決條件，積極穩妥地推進土地流轉。

（二）解放農村生產力，調整優化農業產業結構，實現規模化生產經營和農民增收是土地流轉的根本目的。實踐證明，加快農村土地流轉，打破農民對土地的依賴和束縛，極大地解放了農村生產力，實現了農業規模集約經營，有效提高了農村勞動生產率和農民收入水平。著力優化各類生產要素的配置和組合，著力調整農業產業結構，著力推進農村勞動力轉移，最大限度地提升土地資源的規模生產效益，拓寬農民增收渠道，實現農業增效，農民增收。

（三）切實保護農民的生產經營自主權是土地流轉的關鍵。農民是土地承包的責任主體，農民享有充分的經營自主權，只有通過加大宣傳教育、分析比較效益、規范流轉行為等方法，引導農民積極支持、參與和配合，才能使土地在“自愿、依法、規范、有償”的原則下有序流轉，保障農民權益不受侵害。在推進土地流轉工作中，方式方法應多種多樣，堅持公開透明，充分尊重農民的意愿，防止急功近利、急于求成。

（四）政府引導、機構健全是土地流轉的保證。*鄉土地流轉實踐證明，市、縣、鄉、村四級對土地流轉工作不僅開展了廣泛深入的宣傳和積極引導，而且在成立領導機構、制定工作方案等諸多方面都做了大量細致的工作。特別是各級黨委、政府在全程搞好服務和管理的同時，切實做到了不缺位、不越位、不錯位，使土地流轉工作得以順利進行。

（五）健全制度，完善和落實各項政策措施是土地流轉的基礎。一是堅持各項政策的連續性，并確保兌現落實，同時在用電、用水等方面給予保障，在農業項目上給予傾斜；二是建立健全勞務輸出協調服務機制，注重抓好勞動技能培訓，促進農村勞動力向非農產業轉移；三是建立健全土地流轉管理制度和長效工作機制，規范流轉行為，促進農村土地依法、有序流轉，避免或減少因土地流轉不規范而引發的矛盾和糾紛；四是加大宣傳力度，對一些經濟效益好、運作規范的土地流轉先進經驗、好的做法、有示范帶動作用的大戶進行廣泛宣傳，營造濃厚的輿論氛圍，調動廣大農民參與土地流轉的積極性；五是完善相關扶持政策措施，鼓勵和支持工商、農業生產企業參與農村土地流轉，發展適度規模經營，努力實現農戶、企業、政府“三贏”的目標。

（六）敢于創新、勇于變革是土地流轉的動力。廣大農村基層干部是各項“三農”政策的宣傳者和執行者，其思想觀念、精神狀態和工作方法的好壞，直接關系到政策貫徹執行的效果。*鄉在推行土地流轉過程中采取的“因勢利導”、“規范提高”以及“能人策略”、“品牌戰略”，用足用活地、市扶持政策等舉措，不僅在短時間內打開了一個突破口，更重要的是，基層干部在創新和探索中沖破傳統思維定勢，選擇了開拓性的工作思路和方法，帶動了廣大農民思想觀念的轉變，調動了他們參與土地流轉的積極性，形成了勇于變革、共同推進的良好局面。