地方人大履行監督職權調研報告

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監督權是人民代表大會及其常委會的一項重要的權力。地方人大履行監督職權，是其國家權力機關的重要標志，也是保障法律實施和有效行使重大事項決定權、任免權的主要手段。考察地方人大監督工作的坎坷歷程，思考監督工作的成效與缺位，展望監督工作的發展未來，人大要切實履行好監督職權，前景光明，問題不少，尚需努力。

一、監督職權逐步加強，“橡皮圖章”的形象正在改變

一是履行法定監督職權上有新突破，地方人大能夠正確行使憲法和法律賦予的監督職權，促進“一府兩院”依法行政、公正司法。（1）嚴格審查財政預算和預算執行，使監督有了權威性。*市和*省人大首先在監督財政預算及預算執行上打開了局面，為各地人大帶了好頭。例如，20*年*市人大推出了績效審計，審查財政資金的使用效果。20*年*省十屆人大一次會議審議政府預算報告，政府提交了1*個省級部門的財政預算文件和資料，支出內容細化到“目”及“項”，展現了對財政預算的實質性監督。（2）實事求是地審議“一府兩院”工作報告，不再“扎扎實實走過場”。1998年武漢市人大常委會否決了政府關于再就業工程實施情況的報告。20*年*市第十二屆人大四次會議否決了市中級法院的工作報告。同年廣西河池市十二屆人大常委會第二十次會議否決了政府的網吧專項整治工作報告。這三個否決，人大終于對人民不滿意的“一府兩院”工作喊出了“不”，喊出了權力機關的威嚴。（3）對“一府兩院”工作中的問題提出質詢或組織特定問題調查，依法處理有重大違法行為的官員，保障憲法和法律正確實施，保護廣大人民群眾的合法權益。

二是監督形式上有新突破，各地人大創造了許多新的監督形式，拓展了監督領域。被實踐檢驗行之有效、目前大面積采用的有四種，即：1983年從遼寧省*市人大常委會開先河的執法檢查；19*年從河南省*市舞鋼區人大常委會推開的代表評議；19*年從*省*市下城區人大常委會推開的述職評議；在接待和處理司法案件的來信來訪中形成的個案監督。這四種方式的創造和廣泛使用，促進了地方人大權力機關作用的發揮，提高了人大的地位和作用，也推動了全國人大監督職權的行使。

三是總結實踐經驗，制定地方性監督法規，把監督職權的履行規范化。受黨的十三屆六中全會建議擬定監督法精神的鼓舞，各省和有立法權的市的人大加緊總結工作經驗，深入研究監督職權的履行情況，完善監督新形式，剔除缺乏法律依據和有悖于人大工作特征的做法，保留、細化、提煉有助于加強監督的內容和程序，制定出了地方性監督法規，有綜合監督的，有單項監督的，使新的監督形式法律化，監督工作走向規范，也為全國人大常委會制定監督法提供了參考。

二、監督實效十分有限，制約能力仍然較低

地方人大監督職權的履行，從過去不敢言監督到今天敢動真格，人大的作用已得到明顯加強。但從人民代表大會制度的本質要求看，仍具有普遍軟弱的一面，對“一府兩院”權力的制約蒼白無力，憲法和法律確定的職能還遠沒有發揮出來。

第一，人大掌著監督職權不敢作為。一是在地方工作中一些地方黨委及其領導習慣于包攬具體事務的管理，人大對“一府兩院”進行監督馬上就會關聯到黨委及其領導，觸及是否堅持黨的領導這一敏感領域，不敢監督；二是在工作決策中黨政聯席的現象較多，人大無法在黨政共同的一個決定、一個會議、一個文件、一個問題、一項工作、一件事情中把黨委與政府截然分開，不能監督；三是在地方政治格局中標志黨委、人大常委會、政府、政協領導個人地位和權力的主要是領導們在黨委的職位排序，但現實中，從事人大工作的領導進不了黨委班子，而政府一、二把手在黨委身居要職，形成了人大常委會與政府實際排位的倒掛和監督與被監督關系的錯位，不便監督；四是在地方人事安排中，把黨委、政府組成人員里因年齡而不能升遷的領導安排到人大任職，不管口頭上怎樣宣傳，人到船頭馬到站的思想客觀存在，大多數人已不思積極進取，故而避免實質性的監督。

第二，法律確定的監督職權殘缺不全。一是法律規定過于原則，難以操作。比如罷免權，在什么情況下人大可以罷免由它產生的“一府兩院”組成人員，法律規定不明確，權力活動空間太大，反而不便行使。二是法律規定有上則無下則，看似監督有權實際無權。比如聽取并審議“一府兩院”工作報告，報告未被批準，說明代表對執行機關的工作不滿意，人大如何處置，法律沒有規定，人大監督失去了威嚴。三是許多法律法規強制性特征不足，是法律又像政策，側重強調應怎么辦、要怎么辦，對不執行法律或違法的行為卻無懲罰性規定，人大沒有辦法監督這些法律法規在本行政區域的實施。四是沒有法律措施確保人大對“一府兩院”監督的威懾性。從法理上講，人大的決定和決議具有法律屬性，是不能觸犯的，一經觸犯必須受到追究。但人大決定或決議的事情“一府兩院”不去執行，或違反決定決議辦事，人大拿什么去追究，法律恰好“缺席”。如有的“一府兩院”，工作報告還沒有交人代會審議通過，報告中今后的工作已經在執行，無論該報告是否通過或修改，都已沒有法律意義，人大如何是好，法律沒有規定。

第三，人大自身履行監督職權的能力不強。首先，人大代表普遍為兼職，日常忙于各自的工作，很少有精力和時間關注憲法、法律的實施，履行代表職務力不從心。其次，人大機構不健全，委員會力量不強；擔負主要監督職能的人大常委會機關編制和人員緊缺，工作力量大都不足。再次，監督者整體結構不合理，行使職權的素質不高，難當監督大任。

三、增強信心，排除困難，為履行好法定權力不懈努力

1．用“三個代表”重要思想統領人大監督，提高地方黨委對人大履行監督職權的認識。黨委領導、支持人大履行監督職權，就是監督“一府兩院”為民用權、為民謀利，體現黨的執政本質；就是黨自己通過國家根本制度行使執政權力，人大的監督越到位，黨的執政就越有力。因此，地方黨委應重點加強政治領導，強化統攬全局、協調各方的能力，加快執政方式的轉變，改變包攬或直接監督行政、司法工作的做法，支持人大行使包括監督權在內的法定職權，用人民代表大會這一民主法制的根本渠道，實施對“一府兩院”的法律和工作監督。

2．完善法律法規，為地方人大履行監督職權提供操作依據。人大應加速完善法律，使監督職權富有剛性，便于使用，用而有力。在監督法還不能出臺的情況下，著重完善現有法律中有關人大監督的剛性規定，增強監督實效，把“橡皮圖章”和“軟人大”的形象變為歷史的陳跡。

3．完善人民代表大會制度，提高人大行使職權的水平。應繼續健全人民代表大會制度，加快人大工作的改革，優化人大代表和常委會組成人員的結構，擴大專職比例，突出專業化和知識化，提高監督制約水平；應加快充實人大工作機構，建立常規監督專業隊伍，規范工作職能，明晰監督職權，強化經常性監督。

4．敢于作為，在作為中加強監督職能。地方人大應在堅持黨的領導與堅持人民當家作主、堅持依法治國相結合的原則下，敢于行使憲法和法律職責，監督好行政權、審判權、檢察權的行使，通過敢監督、能監督、會監督、出實效，落實監督職權。

5．抓住根本進行經常性監督，突出權力制約重點。①加強對任命干部的監督。人大要監督“一府兩院”依法做好各項工作，就要監督其組成人員依法行使手中的權力。要把任免權與監督權有機結合起來，全面掌握干部履行職責的情況，對不稱職的該罷免的堅決依法罷免，該令其辭職的必須讓其辭職，保證干部始終盡職盡責，不濫用權力。②加強對財政預算和預算執行情況的監督。地方人大應真正代表人民群眾攥緊“錢袋子”，按照市場經濟的原則和經濟社會發展的需求，認真審查批準財政預算，密切關注預算執行，督促政府把錢用于加快發展和提高人民的生活水平上。③加強對國民經濟和社會事業重大項目的監督，保證重大項目對經濟社會帶來長遠利益，為老百姓帶來實惠。④加強對司法個案的監督。人大應暢通信訪渠道，抓住具有典型意義或重大影響的錯案，監督“兩院”予以糾正，追究錯案責任，落實執法責任制，維護法律的尊嚴和當事人的合法權益，實現司法為民。