市民政局城市化建設調研報告

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行政區劃管理工作和地名管理工作都是為經濟建設和社會發展服務的。當前，經濟建設和社會發展的一項重要任務是提高城市化的水平，爭取早日實現現代化。行政區劃和地名工作與城市化有著密切關系，做好城市行政區劃和地名工作，促進城市化的進程，更好地為經濟建設和社會發展服務是當前的一項重要任務。下面就這個問題，談幾點認識。

一、要充分認識行政區劃和地名工作在城市化進程中的作用

城市是具有一定規模的工商業和交通運輸業、以非農業人口為主的居民點。城市化是指根據社會生產力的發展，變農業人口為城市人口、變鄉村居民區為城鎮居民區的過程。在城市化過程中，非農業人口的比重在不斷提高，城鎮的數量在不斷增加，城鎮建設的規模在不斷擴大，城鎮人口的地區分布也在不斷變化。隨著這些變化，城郊村莊不斷地融入城鎮，成為城鎮的組成部分是不可逆轉的趨勢。在城市化的過程中，有三個突出的表現：

1、原來的城郊村莊在不斷地融入城區，成為城區的組成部分。隨著城市建設的發展，城市規模的擴大，城郊村莊變成城區的組成部分是不可避免的。以威海市為例，在19*年以前，威海的城區范圍僅限于現在的鯨園、環翠樓兩個街道辦事處所轄區域以內。現在，威海城區的范圍包括10個街道辦事處所轄的區域，將原蒿泊、田村兩鎮和現孫家疃、張村兩鎮共95個村莊中的大多數變成城區的組成部分，或成為城郊村莊。文登、榮成、乳山三市城區也融合了許多村莊。

2、隨著城郊村莊不斷融入城區，與城區相關的行政區劃也在不斷調整。這些調整包括撤縣設市、撤鄉設鎮、撤鎮設辦、撤村設居，等等。這些調整也是不可避免的。自19*年以來，文登、榮成、乳山三縣先后撤縣設市，全市原有的38個鄉陸續撤鄉設鎮，并先后撤銷了蒿泊、田村、文城三個鎮分設為10個街道辦事處，全市共有一百多個村莊已經或正在準備進行撤村設居。

3、隨著城區規模在不斷擴大，城市的街道也在不斷增多。19*年以前，威海城區建成區面積不足10平方公里，僅有城市街道不到100條，現在威海城區的建成區面積已達43.7平方公里，有街道300余條。文登、榮成、乳山三市城區的建成區面積也分別增加到十幾或二十多平方公里，城市街道也由幾十條增加到一、二百條。自19*年以來，威海市及各市區先后對799條街道，47個住宅小區進行了命名或更名。

從對以上三方面表現的分析中，不難看出行政區劃調整和地名管理工作是城市化過程中一項重要的、不可缺少的工作，是開展各項城市管理工作的基矗做好了這些工作，可以適應城市發展的需要，促進城市化進程，提高城市化水平。所以，行政區劃管理和地名管理工作在城市化過程中具有重要作用，必須從促進城市化進程，提高城市化水平的角度來認識行政區劃和地名管理工作，來做好行政區劃和地名管理工作。

二、推進撤村設居是當前理順城區行政區劃管理體制的一個重點

行政區劃工作為城市化服務，主要是理順城區行政區劃管理體制。城區行政區劃調整，從大的方面講，包括撤縣設市、撤縣設區，小的方面包括撤鎮設辦、撤村設居。當前，撤村設居已成為理順城區行政區劃管理特征的一項重點工作。

威海市的撤村設居工作已經啟動。做好這項工作是進一步理順城市行政區劃管理體制，推進城市化發展進程的需要。但是，目前的工作主要還是改名稱、換牌子，撤村設居后，原來的農村管理體制和管理職能都未發生實質性的變化，還沒有從改變管理體制、調整管理職能這個層次，對這項工作進行探討，并制定具體方案。所以，要使村改居工作能夠及時、穩妥、有序地進行，還需要認真地進行一番探討。

村委會和居委會都是基層群眾性自治組織。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關規定，這兩個自治組織職責的共同之處是：辦理本居住區域的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安。職責的不同之處主要有兩個：一是村委會的職責是支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作；居委會的職責則是開展便民、利民的社區服務活動，興辦有關的服務事業。二是村委會依法管理本村農民集體所有的土地和其它財產；居委會則管理本居委會的財產。這兩個不同，決定了村委會與居委會在管理體制和社會職能等方面具有很大的不同：村委會管理村民集體所有的土地和其它財產，與村民有著密切的經濟利益關系，居委會只管理居委會自身的財產，與居民沒有直接的經濟利益關系；村委會對本村全部村民的生活、生產甚至養老等問題負有直接責任，而居委會對所屬居民則沒有這種責任；村委會只對本村的村民負責，而居委會則對本區域內的全體居民負責。所以，撤村設居涉及到改變管理體制、調整管理職能等問題，不是單純地改名稱、換牌子的簡單工作。如果已經成為城區一部分的村莊全部保留了村委會的管理體制、只履行村委會的管理職能，那么這樣的城市根本不具備城市的功能，發揮不了城市的作用，只能稱之為“村莊聯合體”，談不上城市和城市化水平的問題。

撤村設居必須妥善解決以下三個問題：

1、對集體所有制經濟實行股份制改造，組建有限責任公司，實行股份制經營。財產歸集體所有，原村民都應有份。但由于各種原因造成的產權不清、收益分配不合理等問題，已成為基層干群矛盾中的支配性矛盾。如何解決這個問題是撤村設居的核心之處，難點所在。股份制改造必須將資產量化，確權到人，持股分紅，以保障原村民的基本生活問題。實行股份制改革時，要注意兩個問題：一在成立有限責任公司，組建董事會時，要注意公司領導成員（不包括董事會、監事會成員）與居委會成員不能交叉兼職，以實現居企分開，讓兩個組織各司其職，按照各自的職能獨立工作。二在進行股份分配時，要預留一定數額的股份，做為集體股份，用于公益事業和社會福利。

2、調整居委會的職能，對轄區內的各項社會事務實行屬地化管理。打破居委會職能的局限性和居民利益的排他性限制，適應由于人口結構變化所帶來的社會、政治方面的需求，優化招商引資和經濟發展的環境，是實行村改居工作的目的之一。要按照一定的規模要求（主要是居民戶數），以街巷或其它明顯的地形地物為界，打破原來的村莊界限，重新劃定居委會的管轄范圍。居委會不僅要管理轄區內的原有村民，而且要管理包括在轄區內居住的外來經商務工人員和新遷入人口在內的全部人口。要明確居委會的主要職責是抓好社區建設，搞好行政事務管理及各項服務活動，不再興辦、經營工商企業，直接從事經濟活動。

3、妥善解決好三提五統與社會保障、群眾優待、興辦公益事業等經費的籌集問題。與民政工作相關的思路是：在費稅改革前，原由村民負擔的三提五統經費改由集體股份的紅利中繳納，不再由群眾負擔；費稅改革后，原五保對象的供養經費從集體股份的紅利中支出，生活貧困的居民要納入城市居民最低生活保障范圍，老優撫對象的優待享受原來的標準，優待經費從集體股份的紅利中支出，新優撫對象享受城市優待標準，支出渠道與其他城市居民一樣；居委會工作人員的工資、福利和辦公經費，同其它居委會一樣，按同一渠道解決。

撤村設居工作的關鍵是依法行政、規范程序。要嚴格掌握撤村設居應具備的條件，成熟一個改一個，不能操之過急；要嚴格遵守撤村設居的報批程序，必須按照兩個組織法的要求履行手續，一定要征求村委會和村民會議的意見，不能簡單從事；要先行試點，特別在進行股份制改革時，一定要經過試點，取得經驗后再推開；要在做好調查研究的基礎上，總結經驗，適時推廣。

三、設置標準地名標志是當前地名管理工作的一個重點

隨著城鎮數量的不斷增加和城鎮規模的不斷擴大，城鎮街巷也在不斷增多。街巷是城市的交通網絡，名稱是街巷的識別符號，標志是名稱的外觀表現。在由許許多多街巷組成的城鎮里，沒有街巷名稱，沒有名稱標志，對人們社會活動造成的不便是不難設想的。十幾年來，威海市先后對799條街巷、47個住宅小區進行了命名或更名。這是適應城市發展需要所必須的。但是，光有名稱不設標志是不行的。只有既對街巷進行命名，又設置名稱標志，才能對人們的社會活動提供方便。

當前，地名工作面臨的主要任務，是在城鎮設置標準地名標志。*年3月，民政部、交通部、國家工商局、國家質監局聯合下發《關于在全國城市設置標準地名標志的通知》，要求用五年的時間完成在全國城市標準地名標志設置任務。標準化的地名標志是每一個城市不可缺少的基礎設施之一，有人將其比喻為“當地人的臉，外地人的眼”，被譽為城市的“名片”。在城市街巷、居民小區設置標準地名標志，是適應改革開放和社會主義現代化建設的需要，是促進城市化進程的需要。為此，省廳在全省城市標準地名標志設置工作現場經驗交流會議上要求：市（包括縣級市）、市轄區政府駐地建成區的設標工作要在2003年底前完成，縣政府駐地建成區要在20*年底前完成，鎮政府駐地和其它居民地要在2006年底前完成；1997年底以前縣以上政府駐地建成區內設置的各類標志要在20*年底前更換完畢，其它居民地設置的各類標志要在2006年底前更換完畢；1998年以后設置的各類標志也要按照先城市，后農村的順序，陸續更換成符合國家標準的地名標志。

民政部門是政府地名工作的主管部門，也是地名標志設置工作的主管部門。在地名標志管理體制已經理順的地方，毫無疑問民政部門對這項工作要負責到底；在地名標志管理體制尚未理順的地方，民政部門作為地名工作主管部門，對這項工作仍然負有不可推卸的責任。在這些地方，民政部門主要應做好三項工作：

1、制定城市地名規劃方案，提高城市地名標準化水平。制定地名規劃，是促進地名管理，克服地名命名、更名的隨意性、盲目性，提高地名標準化水平的重要措施。在設標工作開始前，一定要按照地名命名、更名原則，搞好地名規劃。威海市區地名規劃制定工作正在進行，大體思路是：將整個市區分為老城區、高技區、經技區、度假區、孫家疃、劉公島六個區域，對名稱的通名分類、專名淵源等作出相應規定，并提出哪些名稱應該保留，哪些名稱需要更改的具體意見。在編制地名規劃時應注意既要保持原有地名的穩定，可改可不改地名一般不改，又要突出區域特征，反映各區域的歷史、文化、經濟和自然地理特征。編制地名規劃應廣泛征求有關部門特別是城建規劃部門的意見，并經省廳審定后，再由市政府公布實施。

2、根據規劃方案對各類名稱進行清理整頓。地名規劃公布后，要按照規劃，對城市地名進行清理整頓，該命名的命名，該更名的更名，該注銷的注銷。威海市區清理整頓的初步打算是：由民政部門牽頭，建委、規劃、公安、房產、郵政等部門參加，按照規劃方案，對各區域分別進行清理整頓；在經過試點的基礎上，以街道辦事處或鎮為單位分頭進行；對需要命名、更名的街巷和門牌、樓號的編制，要廣泛征求居委會和群眾的意見；清理整頓意見形成后，要按照規定的程序報市政府審批。清理整頓工作不結束，設標工作不能開始。

3、協助、監督設標工作。要履行主管部門的職責，協助、監督有關部門開展設標工作。主要工作有：根據對地名清理整頓的結果，向有關部門提供標準名稱（包括漢字書寫形式和漢語拼音形式），不允許使用不規范、不標準或未經政府批準的名稱；根據國家質監局1999年頒發的《地名標牌城鄉》國家產品標準，監督所設標志的質量，不允許偏離或擅自變通國家標準，不允許使用未獲得民政部頒發的地名標牌生產許可證廠家的產品；設標工作結束后，配合省廳及省有關部門對標志進行驗收。

地名管理工作的關鍵之處在于明確職責，完善制度，依法管理。為此，在設標工作開展之前，還應做好修改地名管理法規和恢復地名委員會的工作，明確地名委員會各委員單位的職責，以保證各項地名工作特別是設標工作能夠順利進行。