地稅局定位評(píng)估調(diào)研報(bào)告

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[內(nèi)容提要]：每一樣新事物都要面臨著實(shí)踐的檢驗(yàn)，隨著納稅評(píng)估的運(yùn)用，現(xiàn)行納稅評(píng)估體系在指導(dǎo)思想上定位模糊，法律制度上定位缺陷，《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》定位與形勢(shì)發(fā)展要求相對(duì)滯后，影響到納稅評(píng)估機(jī)制作用的進(jìn)一步發(fā)揮，成為新時(shí)期納稅評(píng)估體系完善發(fā)展的瓶頸。因此我們既要肯定納稅評(píng)估取得的成效，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到它的局限性。本著貫徹科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)依法治稅，構(gòu)建和諧征納關(guān)系精神，正確把握定位，探索構(gòu)建新時(shí)期納稅評(píng)估體系尤為必要。

關(guān)鍵詞：納稅評(píng)估、新時(shí)期、指導(dǎo)思想、法律制度、定位

一、現(xiàn)行納稅評(píng)估體系創(chuàng)建的背景

為了實(shí)現(xiàn)依法治稅，稅收管理科學(xué)化的戰(zhàn)略目標(biāo)，突出優(yōu)化納稅服務(wù)、強(qiáng)化稅源管理兩個(gè)工作重點(diǎn)。作為《稅收管理員制度》的一項(xiàng)配套措施，20*年*月*日，國家稅務(wù)總局同日頒布實(shí)施《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化，經(jīng)濟(jì)稅源結(jié)構(gòu)不斷翻新的形勢(shì)下，借鑒國外先進(jìn)稅收管理經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推出納稅評(píng)估的重要舉措，反映出稅收主管部門指導(dǎo)稅收工作的一種全新思維。納稅評(píng)估實(shí)踐多年以來，取得了許多良好的效果。納稅評(píng)估工作的開展提高了納稅人的依法納稅意識(shí)和申報(bào)質(zhì)量，進(jìn)一步淡化了征管矛盾，融洽了征納關(guān)系，提升了稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力，體現(xiàn)了當(dāng)初制定《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》的寬范性和靈活性。但就像新事物都要面臨著實(shí)踐的檢驗(yàn)一樣，隨著納稅評(píng)估的運(yùn)用，該體制在逐步走向成熟化的同時(shí)也漸顯其不足之處，因此我們既要肯定納稅評(píng)估取得的成效，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到它的局限性。結(jié)合納稅評(píng)估理論與實(shí)踐活動(dòng)，從宏觀角度分析，筆者認(rèn)為現(xiàn)行納稅評(píng)估體系在指導(dǎo)思想上定位模糊、法律制度上定位缺陷，《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》定位與形勢(shì)發(fā)展要求相對(duì)滯后，影響到納稅評(píng)估機(jī)制作用的進(jìn)一步發(fā)揮，成為新時(shí)期納稅評(píng)估體系完善發(fā)展的瓶頸。

二、現(xiàn)行納稅評(píng)估體系的局限性

㈠、指導(dǎo)思想定位模糊

當(dāng)初是在借鑒國外納稅評(píng)估管理模式和總結(jié)國內(nèi)各地試行納稅評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，推出《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》，屬于稅收主管部門的有限作為。下面從采納稅評(píng)估模式及納稅評(píng)估運(yùn)行制度上反映出納稅評(píng)估體系指導(dǎo)思想定位模糊。

1、納稅評(píng)估的定義和定位反映出指導(dǎo)思想定位模糊。

納稅評(píng)估有狹義和廣義之分。國家稅務(wù)總局的《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》定義納稅評(píng)估，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)據(jù)信息對(duì)比分析的方法，對(duì)納稅人和扣繳義務(wù)人納稅申報(bào)（包括減免緩抵退稅申請(qǐng)）情況的真實(shí)性和準(zhǔn)確性做出定性和定量的判斷，并采取進(jìn)一步征管措施的管理行為。其納稅評(píng)估概念的內(nèi)涵和外延不一致，在評(píng)估主體上排除了多元，在“納稅”評(píng)估定義上沒有覆蓋納稅的全部范圍，僅局限于對(duì)納稅人和扣繳義務(wù)人納稅申報(bào)（包括減免緩抵退稅申請(qǐng)）情況，屬于狹義上的納稅評(píng)估。廣義的納稅評(píng)估，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)對(duì)稅源進(jìn)行全面監(jiān)控的過程。從稅務(wù)部門而言，涉及征管、稅政、檢查的等方面，全面體現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅收工作的管理職能。從現(xiàn)代社會(huì)參與稅務(wù)管理方面而言，評(píng)估主體應(yīng)涵蓋納稅人自身及社會(huì)中介多元。通過兩者定義的相互比較可以看出，為順應(yīng)融入世界經(jīng)濟(jì)循環(huán)圈的潮流，適應(yīng)中國國情，中國式納稅評(píng)估應(yīng)采用何種模式?jīng)]有予以明確，現(xiàn)行的納稅評(píng)估體系在指導(dǎo)思想定位上模糊不清。

2、《納稅評(píng)估管理辦法》的頒布方式反映出指導(dǎo)思想定位的模糊。

納稅評(píng)估的目的是優(yōu)化納稅服務(wù)，強(qiáng)化稅源管理，但是在頒布《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》時(shí)，卻是作為《稅收管理員制度》的一項(xiàng)配套制度所的，表明納稅評(píng)估是為了完善稅收管理員制度，只是部分的體現(xiàn)出當(dāng)初的出發(fā)點(diǎn)和目的。但從另一方面看，對(duì)進(jìn)一步完善發(fā)展納稅評(píng)估機(jī)制產(chǎn)生了消極的制約作用。

㈡、法律制度定位缺陷

《納稅評(píng)估管理辦法(試行)》沒有法律明確的授權(quán)，屬于規(guī)范性文件，所以下面從法律依據(jù)和缺少法律保護(hù)的角度，分析納稅評(píng)估體系法律制度定位的缺陷。

⒈《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》屬于規(guī)范性文件，沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，使得納稅評(píng)估工作存在不足。

⑴、納稅評(píng)估缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，無章可循。納稅評(píng)估工作的依據(jù)是《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》規(guī)范性文件，因此納稅評(píng)估事實(shí)上是一種“稅收管理行為”，然而在目前稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則中均未對(duì)納稅評(píng)估進(jìn)行明確規(guī)定，造成稅務(wù)人員在認(rèn)識(shí)上不統(tǒng)一，對(duì)納稅評(píng)估工作感到疑惑和迷茫。

⑵、納稅評(píng)估不符合行政執(zhí)法行為有效成立的條件。由于納稅評(píng)估的執(zhí)法依據(jù)不屬于法律范圍，所以納稅評(píng)估的結(jié)果不具備行政執(zhí)法行為具有的約束力和執(zhí)行力。納稅評(píng)估這種法律制度定位的缺陷，使得納稅評(píng)估這一管理方式對(duì)納稅人沒有稅收?qǐng)?zhí)法行為的約束力，僅僅只能依靠現(xiàn)有的法律、法規(guī)對(duì)納稅人進(jìn)行相關(guān)的稅收管理。

2、納稅評(píng)估缺少法律保護(hù)，評(píng)估工作和處理結(jié)果缺少合法性和合理性。

⑴、納稅評(píng)估不像稽查工作，具有《稅收征管法》作為其行政依據(jù)，執(zhí)行法律賦予的手段和權(quán)限，這在一定程度上影響了評(píng)估結(jié)果具有的法律效力。由于納稅評(píng)估在前提上不受法律所保護(hù)，雖然《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》明確其資料數(shù)據(jù)不作為行政復(fù)議或行政訴訟的依據(jù)，但有偏差的納稅評(píng)估結(jié)論導(dǎo)發(fā)的相關(guān)稅務(wù)管理行為對(duì)納稅人造成的間接損害并不完全排除引發(fā)訴訟的可能。

⑵、納稅評(píng)估是在“征、管、查”三分離的稅收征管模式下提出的，其目的是為了優(yōu)化納稅服務(wù)，強(qiáng)化稅源管理。然而在我國的《稅收征管法》中沒有涉及有關(guān)納稅評(píng)估的內(nèi)容，致使執(zhí)法手段剛性不足、威懾力不強(qiáng)。納稅評(píng)估缺少法律保護(hù)，從而使得評(píng)估工作和結(jié)果缺少合法性和合理性。

㈢、現(xiàn)行《納稅評(píng)估管理辦法》定位與形勢(shì)發(fā)展要求相對(duì)滯后

1、作為一項(xiàng)管理制度，納稅評(píng)估可以說是一項(xiàng)新的管理方式，但就納稅評(píng)估制度而言，其本身存在著不足。按照依法治稅的要求，任何形式的稅務(wù)管理活動(dòng)都必須遵照國家法律的規(guī)定。然而在我國的《稅收征管法》及其《實(shí)施細(xì)則》中均未涉及有關(guān)納稅評(píng)估的內(nèi)容，《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》作為一個(gè)規(guī)范性文件，可認(rèn)為是屬于行政管理上的辦法，亦可認(rèn)為是實(shí)際工作中應(yīng)遵循的工作制度，造成了納稅評(píng)估概念模糊，現(xiàn)行《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》沒有明確社會(huì)多元參與納稅評(píng)估活動(dòng)的管理，不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的要求，其定位與形勢(shì)的發(fā)展要求相對(duì)滯后。

2、由于納稅評(píng)估主體沒有明確的規(guī)定，納稅評(píng)估就會(huì)受到影響。一般情況下納稅評(píng)估是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人進(jìn)行評(píng)估，則由誰負(fù)責(zé)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)估，如何評(píng)定稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅評(píng)估具有公正性和合法性，以使納稅人對(duì)納稅評(píng)估結(jié)果放心和滿意，是納稅評(píng)估實(shí)際工作中的一個(gè)問題。而且，納稅評(píng)估是作為稅收管理員的一項(xiàng)配套制度頒發(fā)，是為完善稅收管理員制度。實(shí)際上，從各地、各級(jí)稅收管理機(jī)關(guān)運(yùn)行《納稅評(píng)估管理辦法試行》的情況看，完成納稅評(píng)估工作的主體，“實(shí)際”上的稅收管理員只是有限的一部分，而往往是體現(xiàn)內(nèi)部第三方監(jiān)管獨(dú)立出來的納稅評(píng)估科（小組）承擔(dān)了主要的納稅評(píng)估工作。

3、納稅評(píng)估客體即納稅評(píng)估的對(duì)象為主管稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的所有納稅人及其應(yīng)納所有稅種。這就籠統(tǒng)的概括了納稅評(píng)估的范圍，針對(duì)所有納稅人及其應(yīng)納所有稅種，納稅評(píng)估的方式?jīng)]有具體說明，由于評(píng)估對(duì)象及項(xiàng)目內(nèi)容不同，分子指標(biāo)體系單一，納稅評(píng)估分析指標(biāo)體系僅僅是一個(gè)計(jì)算分析體系，在分析過程中，沒有注意分析同行業(yè)與不同行業(yè)之間的銷售、成本、利潤等之間的相互關(guān)系，信息難以實(shí)現(xiàn)共享，導(dǎo)致納稅評(píng)估的局限性。

4、開展納稅評(píng)估工作原則上是在納稅申報(bào)到期之后進(jìn)行，目前對(duì)納稅評(píng)估工作要求是按季度進(jìn)行考核的，考核辦法中規(guī)定了每戶每季度必須進(jìn)行一次納稅評(píng)估。理論上對(duì)納稅評(píng)估工作起到一定的督促作用，但在實(shí)踐工作中，首先，沒有說明納稅評(píng)估何時(shí)開始，須經(jīng)多久完成，沒有一個(gè)規(guī)定的時(shí)間給予說明，造成稅源管理部門所做的納稅評(píng)估和結(jié)果時(shí)間不一致；其次，《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》中注明“納稅評(píng)估是對(duì)納稅人和扣繳義務(wù)人納稅申報(bào)情況的真實(shí)性和準(zhǔn)確性作出定性和定量的判斷。”這種納稅評(píng)估所依賴的信息僅限于日常征管中的一些申報(bào)納稅信息資料，日常信息沒有完整真實(shí)地體現(xiàn)納稅人的實(shí)際經(jīng)營狀況。因此單以納稅申報(bào)情況不能全面的反應(yīng)納稅人的真實(shí)信息。

5、實(shí)踐中，一般由稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅評(píng)估，納稅人提交納稅評(píng)估的相關(guān)資料，在工作中，遇到納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅評(píng)估結(jié)果不滿意情況，自請(qǐng)具有注冊(cè)稅務(wù)師執(zhí)照的事務(wù)所進(jìn)行重新納稅評(píng)估，如兩者結(jié)果出現(xiàn)出處不一致，其最后的裁定應(yīng)以哪方為準(zhǔn)？因?yàn)闆]有相應(yīng)的法律予以明確，使得納稅評(píng)估的結(jié)果沒有約束力和影響力。

三、構(gòu)建新時(shí)期納稅評(píng)估體系的指導(dǎo)思想和措施

縱觀國內(nèi)外納稅評(píng)估可以發(fā)現(xiàn)，雖然各國在稅制方面存在較大差異，但大多是積極運(yùn)用納稅評(píng)估這種新型管理模式。為此，我們從宏觀角度分析現(xiàn)行納稅評(píng)估體系，本著貫徹科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)依法治稅，構(gòu)建和諧征納關(guān)系精神，正確把握定位，探索構(gòu)建新時(shí)期納稅評(píng)估體系尤為必要。

㈠、完善發(fā)展新時(shí)期納稅評(píng)估體系的指導(dǎo)思想。

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為核心，以改革總攬全局為基礎(chǔ)，以優(yōu)化納稅服務(wù)、強(qiáng)化稅源管理為目標(biāo)，依托信息化建設(shè)，科學(xué)分類、合理設(shè)置權(quán)限、各司其職、各負(fù)其責(zé)、信息共享，實(shí)現(xiàn)征納關(guān)系和諧共處，同謀發(fā)展的新時(shí)期的納稅評(píng)估體系。進(jìn)一步解放思想，提高認(rèn)識(shí)，把握新時(shí)期納稅評(píng)估體系的指導(dǎo)思想定位、明確法律定位；分類實(shí)施，使納稅評(píng)估工作有法可依，將組織實(shí)施納稅評(píng)估與實(shí)行納稅評(píng)估監(jiān)管相結(jié)合，加強(qiáng)稅收征管與稽查部門的配合力度；根據(jù)各地、各級(jí)實(shí)際情況因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)。

㈡、完善發(fā)展新時(shí)期納稅評(píng)估體系的措施

1、健全納稅評(píng)估的法律地位，規(guī)范評(píng)估制度，把納稅評(píng)估納入法制軌道。納稅評(píng)估在強(qiáng)化稅源管理、提升服務(wù)水平、樹立稅務(wù)形象中起著舉足輕重的作用，因此應(yīng)明確納稅評(píng)估的應(yīng)有地位。建立健全納稅評(píng)估的法律地位是納稅評(píng)估工作的基礎(chǔ)，規(guī)范納稅評(píng)估操作規(guī)程是納稅評(píng)估成效的保證。對(duì)納稅評(píng)估的概念、評(píng)估的范圍、內(nèi)容等予以明確與統(tǒng)一，使評(píng)估工作有章可循，有法可依。

2、明確納稅評(píng)估主體，設(shè)定納稅評(píng)估主體范圍，不僅稅務(wù)機(jī)關(guān)要對(duì)納稅人進(jìn)行納稅評(píng)估，同時(shí)第三方也應(yīng)參與納稅評(píng)估，通過第三方審核，完善納稅評(píng)估體制，使納稅評(píng)估在程序上和結(jié)果上均具有公平性、合法性、合理性。稅源數(shù)據(jù)及結(jié)構(gòu)分析才更具客觀性，也更有利于加強(qiáng)稅源管理，規(guī)避稅源風(fēng)險(xiǎn)。

3、完善評(píng)估方法體系，實(shí)行分類評(píng)估管理，對(duì)納稅情況實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題確定評(píng)估對(duì)象進(jìn)行評(píng)定處理。充分應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)及手段完善納稅評(píng)估體系，做到定量分析與定性分析有機(jī)結(jié)合，分不同行業(yè)建立評(píng)估指標(biāo)體系，本著簡化、實(shí)用的原則，簡化工作程序，規(guī)范評(píng)估運(yùn)作。明確評(píng)估工作中征收、管理、稽查的相互協(xié)作關(guān)系，使各環(huán)節(jié)、各項(xiàng)工作互相緊密銜接，各盡其職、各負(fù)其責(zé)。