政府公務員能力素質標準研究報告

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一、認清形勢：推進公務員能力建設勢在必行

隨著科技日新月異的發展及經濟全球化進程的不斷深化，一個建立在人的素質和能力基礎上的現代社會正在形成。作為政府行政管理的主體公務員的能力素質的優劣，直接關系到政府辦事效率的高低，關系到人民群眾對政府滿意度的大小，更關系到國家的生死存亡和榮辱興衰。根據**要實現現代化國際大都市的新目標和科教興市的新要求，加緊研究國家公務員能力素質標準勢在必行。這對于提高公務員隊伍的能力素質，提升特大型城市政府行政效率和執政水平，有其不同尋常的重要意義。

（一）推進公務員能力建設，是順應世界能力主義潮流的需要。

以能力為導向的人力資本積聚和開發已在發達國家引起高度重視。能力主義觀最先在發達國家的公共部門中得以運用。美國在60年代建立了人力資源開發部，提出了“人才績效管理”；英國撒切爾夫人一上臺就提出了“業績文化”；韓國專門制定了《技能獎勵法》，體現能力至上的精神。尤其是日本，最近在公務員人事制度改革中明確提出了“能力主義”，并建立了公務員職務執行能力標準體系，形成了公務員能力發現、能力評價、能力開發的新系統。人力資源能力建設在國際層面受到了高度重視，在亞太經合組織**年至**年開展的項目調查中，屬于人力資源能力建設的已達到42%。中國也不例外，在**年5月，同志在“亞太經合組織人力資源能力建設高峰會議”上，以高度的政治洞察力，提出了“當今世界，人才和人的能力建設，在綜合國力競爭中越來越具有決定性的意義。人類有著無限的智慧和創造力，這是文明進步不竭的動力源泉。開發人力資本，加強人力資源能力建設，已成為關系當今各國發展的重要問題。”我國領導人從中華民族偉大復興的歷史高度，提出了“加強人力資源能力建設”的發展思路，這為**公務員能力素質標準研究指明了方向，同時也是順應世界能力主義時代的發展潮流。

（二）推進公務員能力建設，是提高現代化國際大都市政府行政管理水平的需要

新世紀初，**面臨全新的歷史發展機遇。一是十六大以后國家加快推進社會主義現代化建設，使**有條件率先基本實現現代化，全面建設小康社會，從而發展成為代表國家實力和水平的特大型城市；二是入世和申博成功，使**在全球經濟分工格局中發揮更大作用、提高國際地位成為可能；三是**建設國際大都市的戰略定位和下一個五年計劃，人均GDP要達7500美元左右的目標，為**的經濟社會發展提供了強勁的動力。能否抓住這三大機遇，能否在社會主義市場經濟建設的最前沿發揮全面建設小康社會的示范作用，關鍵取決于人才，尤其是取決于公務員隊伍素質和政府執政水平的提高。從某種意義上說，政府管理現代化和公務員能力素質適應國際化，是實現**國際“四個中心”戰略目標的重要條件，同時也是創造其它條件的基礎。這就需要我們從公務員職務能級這一根本問題入手，重點研究市場經濟及經濟全球化條件下公務員隊伍素質如何提高、現代化國際大都市政府執政水平如何強化等問題，這對于增強**人才的國際競爭力及提高**城市的綜合競爭力，都具有十分重要的意義。

（三）推進公務員能力建設，是提高公務員隊伍整體素質的現實需要

按照建設一個憂民所憂、樂民所樂的服務政府，建設一個務實高效、廉潔勤政的責任政府，建設一個依法行政、公正嚴明的法治政府的目標要求，改革公務員選拔任用制度，大力加強公務員培訓，全面提升公務員能力素質，其關鍵就是要硬化公務員職務執行能力指標。這對于探索公務員的進與出、獎與懲以及實施分類管理和合理配置優化公務員隊伍等都具有十分重要的意義。尤其隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，市場機制的作用日趨明顯，政府管理的專業化程度越來越高，要求必須按照經濟發展的內在規律來管理國家和社會，宏觀調控經濟；必須轉變政府職能，規范政府行為，提高政府治理水平；必須提高公務員駕馭復雜局面，解決復雜問題的能力。因此，建立公務員能力素質標準體系，可以為公務員選拔使用提供客觀的標準、考核評價提供科學的依據、能力培訓提供目標方向。這對于全面推進公務員隊伍能力素質建設是具有十分必要的工作。

二、理性分析：找準公務員能力素質建設存在的問題

據**市**年國家公務員基本情況統計，**市公務員總數為90，848人，占總人口的6、99%，平均每10萬人中有699人。在文化程度上，專科以上學歷公務員的比例達到58.16%，在全國居于前列，但是從應對經濟全球化挑戰和建設現代化國際大都市的需要來看，公務員隊伍能力素質建設各個方面仍然存在著較大的差距和問題，具體體現在以下三個方面：

（一）底氣不足，存在本領恐慌

（1）文化程度較低，應對挑戰的實力不夠

盡管**大專學歷以上公務員人數比例較高，但是具體到本科以上學歷的公務員人數較少，只占總體的16.73%，研究生匱乏，僅為1.35%，遠遠不能滿足**作為現代化國際大都市城市管理、建設和社會發展的實際需要

（2）國際化素質較低，應對挑戰的能力不強

在經濟全球化的背景下，**要參與激烈的國際競爭，其公務員必須要具備較高水平的國際化素質，不僅熟悉國際規則、慣例、WTO有關知識，而且要具有跨文化溝通的能力，而這些正是當前**公務員隊伍能力素質存在的薄弱環節。根據**年**公務員抽樣調查資料顯示，公務員外語水平非常低，其中英語四級水平以上的為254人，占總體比例的26.91%。此外，在對WTO知識和國際規則的熟悉程度上，情況也不容樂觀，不清楚和稍微了解的比例高達近70％

（3）恐慌心理較強，應對挑戰的信心不足

與整體實力不足相應，公務員恐慌心理較強，對自己的能力水平評價較低，在應對經濟全球化和WTO帶來的挑戰上顯得信心不足。根據**年**公務員抽樣調查顯示，絕大部分公務員認為自己在文化程度、知識結構、能力水平、國際化素質等方面不能從容應對入世后面臨的挑戰。

(二)機制缺失，凸顯管理落后

（1）在選拔任用上，傳統的用人標準壓制了公務員中的優秀人才

經過多年的改革，**公務員隊伍建設突破論資排輩的阻礙，初步建立了公平、公開、競爭、擇優的選拔任用機制。但是，由于缺乏一套科學、量化的公務員考評指標體系，反映能力和業績的客觀公正的標準尚未建立，傳統標準要素仍在扮演著重要角色。具體表現在：一是看重資歷，論資排輩現象仍在一定范圍內存在；二是看重學歷，對公務員個人的實際業績和動態發展關注不夠；三是看重關系，領導意志決定一切，選拔任用存在個人感情因素，使公開選拔、競爭擇優流于形式。

（2）在考核評價上，寬泛的綜合評價難以實現定性向定量的轉化

**公務員實行綜合考評制度，以德、能、勤、績、廉五方面為考評內容。由于沒有進行指標細化和設計評定分值，考評無論從內容，還是從形式上只能是一種綜合性的定性描述，這使得考評結果不能正確反映一個人的能力大小、素質高低，無法為公務員晉升、降職、辭退、獎勵與懲罰等一系列管理環節提供公正客觀的尺度。由此，在一些部門，公務員年度考核變成了“年底評優”，民主測評變成了“以票取人”，等次評定變成了“輪流坐樁”，不僅使考核結果失真，而且使評價功能失靈。據**年**公務員抽樣調查顯示，有46.72％的人員認為，當前考評制度有點問題、問題較多或形式主義嚴重，反映出**公務員考評制度存在很多問題，有待改進。

（3）在教育培訓上，“一維開發”的培訓內容無法滿足公務員個性化的要求

近幾年來，為提高公務員的知識水平和能力素質，**市政府加大了對公務員的培訓力度，但是絕大多數培訓屬于一種“知識更新一維開發”培訓。從科目的設置與培訓的內容來看，主要是以提高公務員的思想政治水平、知識水平和業務水平為主。最近，為了適應“入世”新形勢的需要，及時更新、補充與拓寬知識結構，提高適應國際化行政管理能力，提出了計算機應用能力、英語口語300句、WTO基本知識、管理創新能力、普通話訓練等內容。但從總體上來看，基本上沒有擺脫知識更新的“一維開發”培訓模式。同時，**公務員培訓并沒有根據不同層次公務員的個性化需要及能力要求，有針對性地進行課程設計和能力差別培訓，而是采取同一類別、同一規格、同一內容的培訓，最終難以達到培訓的預期效益。

（三）標準陳舊，脫離時代要求

（1）能績標準構建局限于非領導職務，尚未覆蓋全部政府公務人員

**市人事局1995年就出臺了《**市國家公務員非領導職務規范》，其中對辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調研員、調研員、助理巡視員、巡視員八個非領導職務進行了能績標準方面的規定，但對于處級及以上領導職務的公務員沒有制定能力標準，導致領導干部考核評價缺乏依據、選拔任用缺乏“能力標桿”、獎勵懲處缺乏有效針對性。

（2）能績標準內容過于僵化，尚未形成時展的能力素質指標體系

經濟全球化的發展，將使人才“國際競爭國內化，國內競爭國際化”，人才競爭的背后是人才能力的競爭。**正處于跨越5000―8000美元發展階段的關鍵時期，又要籌辦**年世界博覽會，這些新的形勢和任務相應地對公務員的能力素質也提出了更高的要求，但是**公務員的能力標準還沿用1995年制定的非領導職務的能績標準。這些標準沒有根據形勢的發展變化和城市不同階段的歷史任務及時進行內容更新和結構調整，難以形成能力的動態發展。因此，也無法反映時代的要求。

三、路徑選擇：構建公務員能力素質指標體系

綜觀**公務員能力素質存在的種種問題，歸結到一點就是缺乏一套客觀公正、體系健全、便于實施的能力素質指標體系。因此，我們必須根據時代特征、中國特色、**特點以及擔負的歷史重任，不斷地對能績標準內容和結構進行更新和調整，建立一套動態發展的符合時代要求的能力指標體系。

（一）能力素質標準的原則

（1）國際性原則

**公務員能力素質標準設計要洞察世情，注意借鑒國際先進經驗，特別要研究、學習西方發達國家及其世界級城市公務員的能力素質標準體系。我們在指標結構布局的設計上，盡可能地參照國際上其他世界級城市成熟的指標，增強**公務員能力素質標準的國際通用性、科學性、可比性。

（2）現實性原則

作為現代化國際大都市，**是中國的**，其公務員能力素質標準設計不能脫離國情，不能違背社會主義發展的根本方向，要以“三個代表重要思想”為指導思想，堅持一種廣義綜合的能力觀，突出政治鑒別能力等政治性指標。

（3）超前性原則

**是我國市場經濟較為發達、對外開放程度最高的地區之一，特別是在加入WTO后，更是站在改革開放的前沿陣地，直接處于經濟全球化的浪潮之中，與國內其他省市相比，具有不同的定位和歷史任務。因此，在制定公務員能力素質標準指標體系時，一定要認清市情，在創新方面要先行一步，面向全國，面向世界，面向未來，除了原有的基本能力外，還要增加經濟全球化背景下所需的國際交往、跨文化溝通、開拓創新、戰略思維、成本意識等方面的能力。

（4）可行性原則

**市公務員能力素質標準設計不僅要考慮到適應中國國情和**特點，而且還要考慮**公務員隊伍的現狀，指標設計要考慮操作性。盡可能努力做到向量化方向發展，使每一項能力指標都要盡可能地用客觀的、可計量的要素反映出來，以保證考核評價結果的準確無誤。

（二）能力素質標準的對象

能力素質標準構建的對象是**市全體政府公務人員。由于每一職務所擔負的工作性質、責任輕重、難易程度、所需資格條件等因素的不同，所以在能力素質標準的構建上不能采取單一的做法，必須對公務員進行分類。

根據國際上一般做法，**市公務員能力素質標準構建的對象劃分為三個層次：一是基層行政人員，包括辦事員、科員、副科級公務員、科級公務員；二是中層行政人員，包括副處級公務員、處級公務員；三是高層行政人員，主要是副局級公務員。

（三）能力素質指標體系

**公務員能力素質指標分為一級指標，有思考能力、行動能力、管理能力、工作態度。二、三級指標，是根據不同層次的行政管理人員，來設定具體的能力指標與要素指標

四、重點突破：推進公務員能力建設的對策措施

（一）確立能力本位的管理理念，探索建立公務員能級管理制度

推進**公務員能力建設，必須倡導能力本位的管理理念，加快建立公務員能級管理制度。這是一項確保公務員管理制度改革向縱深推進的系統工程，也是一項事關政府職能目標切實實現的戰略任務。

1、切實把握公務員能級管理的內涵。建立公務員能級管理制度，是一項按照能力本位設計理念，通過運用科學合理的能力素質標準――能級體系，緊緊圍繞公務員能力和公務員職位能級要求而展開的制度創新。公務員能級管理的根本目標是要建立和完善公務員的“進、管、出”等與公務員的能力及業績相匹配的激勵機制。從而形成高層次、多能級、完整系統的新型公務員能級管理體系。

2、科學劃分公務員能力等級和能力指標。探索建立公務員能級管理制度，推進公務員能力建設需要確認公務員能力范圍，劃分能力等級。公務員能力建設中的“能力”是指履行公務員職務(崗位)職責所需要的能力，包括智能、潛能、技能和本領等。公務員能力等級劃分為基層行政人員、中層行政人員、高層行政人員，要依照這個三個等級確立公務員能力管理的目標方向。公務員的能力范圍包括創新能力、把握全局能力、學習研究能力、依法行政能力、綜合分析能力、國際交往能力等。但是對各行業、各部門如工商、稅務、財政、公安等部門的個性化指標，還要進一步研究。

3、堅持依法行政，實施制度管理。《行政許可法》的出臺必將推進法制政府與法治社會的進程。公務員能級管理必須強化各級公務員的依法行政水平，必須提高全體公務員的依法行政能力。制定具備約束力的規章、制度。一是要增強各級公務員的規則意識，依法嚴懲以行政干預謀取私利或集團利益的行為。二是要優化各級公務員知識結構，要學法、懂法、用法，精通與本職工作相關的法律、法規知識。三是掌握運用法律手段管理國家事務的本領，切實改變與依法行政不相適應的工作方式，切實處理好依法行政與對上負責的關系。

（二）依據公務員能力標準指標體系，對公務員能、績進行科學合理的考核評價

目前，各級要抓緊制定各類各級公務員推行能力素質標準的具體實施細則，建立和完善科學合理的公務員考核評價機制。

1、確立評價的標準。依據設計的公務員職務執行能力指標體系，要進一步制定相應的各類指標權重、管理難度系數。根據不同能力等級，不同的權重，不同的管理難度系數科學評價出公務員職務及崗位職責和完成工作目標任務情況。

2、實施能級考評。一方面，要確定各級公務員能級考評的能力測試知識點，更新以往傳統面試的測試內容，實施情景模擬的測試方法。要建立專職的由用人單位人力資源管理者、資深公務員、心理學專家等組成的面試考官隊伍，不斷完善目前的結構化面試方法。另一方面，要采用組織考核、群眾民主測評、專業技能考核等，全方位、動態地對公務員實施科學、合理的業績考核。最后，將測試成績與業績考核成績綜合形成能級考評總分，作為公務員能級評定的依據。

3、注重能績評價結果。對確實做出貢獻、有業績的公務員按貢獻大小給予相應的報酬與激勵，并把公務員能力考核評價結果與公務員的選拔任用、增資晉級、獎懲等直接掛鉤，實現公務員考核評價結果與公務員能級管理相對應。

（三）實現按能力配置任用公務員，建立公平競爭機制

公務員的職務與崗位具有稀缺性，公務員的能力具有局限性，必須實現按能力大小配置任用公務員，建立公平的競爭機制。

1、按照能力標準，嚴把公務員隊伍的“錄用”關。要應用公務員能力素質標準指標體系，在源頭上預防和治理用人上的不正之風，嚴格依據能力高低選人用人，從而真正打破“人情關”，阻斷“關系門路”，實現按照能力大小選賢任能。

2、完善公平競爭機制。一是要進行能力測試。對本部門本單位的公務員均應進行能力測評，推行按能上崗制度，嚴格按照公務員個體能力大小配置到不同性質、不同難度的工作崗位。二是嚴格職務能力標準，擔任一定職務、就任某一崗位的公務員，必須達到相應的能力水平。三是要實行競爭上崗，并進行任前公示，形成動態、開放的選人用人機制，提高人才資源配置效益。

3、運用能力標準暢通公務員“出口”。目前由于沒有按照能力標準來建立科學合理的公務員管理制度，造成公務員隊伍“出口”不暢。解決這一問題須處理好兩類“不對應”的矛盾。

一是能力與職務缺位的“不對應”。一部分公務員有能力，有業績，但年齡偏大，又無空缺職位，造成能力與崗位失衡，激勵報償不夠，工作動力不足。應當按照其能力素質特長，征求本人意見后，安排到企事業單位任職。甚至也可以在不違背相關法規的前提下，鼓勵公務員辭職“下海”辦企業，解決高級人才“熬日子等提拔”的問題。

二是能力素質與崗位要求的“不對應”。一部分公務員不思進取，不善于學習新知識，長期“養尊處優”于同類崗位或同一部門，其能力已遠遠低于其職務或崗位要求。對于這類人就應按照公務員能力素質標準，及時調整，有的要重新培訓經考核達標后再上崗，有的要及時交流到低能級崗位，有的要勸其退出公務員隊伍，杜絕“低能高職”現象。只有這樣，才能優化公務員隊伍的年齡結構、知識結構、能力結構。

（四）適應現代化國際大都市建設需求，以提升能力素質為核心，加大公務員教育培訓力度

全面建設小康社會，大力推進**“四個中心”建設，給政府職能轉變、執政行政水平的提高提出了更高的要求。因此，我們要充分認識公務員的教育培訓工作在**新一輪發展中的地位和作用，我們必須創新公務員教育培訓機制，著力提高**公務員隊伍的整體素質，從而使**公務員能力素質與**現代化國際大都市建設的目標要求相適應。

1、培養造就一批能夠擔當**“四個中心”建設重任的高級公務員

一是對第一線選拔出來走上領導崗位的公務員，要切實把握其能力素質的現實狀況，既要發揚他們實踐經驗豐富的特長，又要從嚴要求，提高他們的理論素養，培養其世界眼光、戰略思維。二是對各級領導班子中新啟用的年齡輕、高學歷、擔任重要領導職務的公務員，尤其要在黨性鍛煉、駕馭全局和處理復雜問題等方面，提高他們的綜合能力。三是對新錄用的公務員，必須從“源頭”抓起，要面向全社會、特別要注重把有政治熱情、有良好素質、有發展潛力的優秀大學生和青年人才納入公務員教育培養計劃。同時，要創新機制，讓真正有本事、有政績、有能力的公務員脫穎而出，有些還要讓他們到部隊、到西部、到邊疆、到艱苦環境去鍛煉，在實踐中培養造就優秀公務員。

2、加大培訓力度，提升廣大公務員勝任現職的能力

探索公務員隊伍能級管理的過程，也是培養和鍛煉公務員能力的過程。目前，**公務員培訓工作的重點是，要不斷規范初任培訓，突出任職培訓，深化專業培訓，強化能力知識培訓。

一方面，要切實根據公務員個體情況，有針對性地分類加強公務員能力的后續培養。第一，根據公務員個體能力素質現狀，實施個性化培訓；第二，著眼于提高公務員的復合能力，進行綜合性教育培訓；第三，按照政府職能及崗位需求，有意識、有目的地培養公務員的專門能力；第四，對部分從事專業性較強的領導職務的公務員，要實施特殊的專業培訓，在聘任前要進行能力考試。

另一方面，要重點抓好公務員整體素質提高，更新知識培訓。如依法行政、管理創新能力、WTO知識、信息應用技術和外語培訓等，不斷提高公務員的適應能力和工作技能。并要在“十五”期間，完成對500名市級機關的處長公務員進行MPA核心課程的培訓。通過培訓切實提升公務員勝任現職的能力素質。

3、不斷拓展公務員教育培養模式。首先，探索在職進修、出國考察、課題調研、項目開發等多種途徑的培訓模式。強化才能訓練，全面培養公務員的“持續發展能力”。其次，積極推進公務員跨地區、跨系統、跨部門之間的交流，增長各類公務員的實際才干。再次，對有培養前途的青年公務員要采取指令性選調、掛職鍛煉等手段，鼓勵他們到基層、艱苦的地區或任務艱巨的單位去工作，放到“逆境”中去經受煅煉考驗，培養青年干部自我加壓、知難而進、艱苦創業的意識，提升他們駕馭復雜局面、應對各種風險的能力。并敢于給他們壓擔子、交任務，形成“啟用一個、激勵一批”的良好環境。

（五）建立學習型公務員隊伍，促進公務員能力建設的可持續發展

知識經濟條件下的學習型社會正在形成，**公務員隊伍能力優勢的取得、創新能力的發揮，要靠組織的學習力。因此，**公務員能力建設的根本途徑是要建立學習型隊伍，從而形成公務員能力素質不斷得到強化、可持續發展的良好機制環境。

1、建立學習型政府、學習型部門、學習型處（科）室

中國社會正處于改革轉型期，而**更是位于社會主義市場經濟建設的前沿。許多重大現實難點問題沒有現成的答案，這對政府職能的轉變、對公務員能力素質的要求都具有較大的挑戰。這就要求公務員隊伍率先完善學習型組織，創建學習型政府、學習型部門、學習型處（科）室，不斷創新學習模式，創造能者有其位、舞臺吸引人、人人強才干的學習氛圍，從而為公務員隊伍建設的長遠發展提供強有力的人才“可持續”保證。

學習型公務員隊伍的建立，要注重把握四個方面。一是在學習理念上，公務員所在的部門與公務員個體的學習要由被動學習轉向主動創新型學習，其模式要逐步過渡到集體學習和互動學習。二是在思維層次上，要實現國際視野與戰略思維，尤其要引導中層公務員通過學習，能善于從現代城市經濟社會發展趨勢中，準確把握本職工作的目標定位和努力方向。三是在認識模式上，要培養公務員充分把握事物的內在規律，學會從理性高度，辯證地看等客觀事物。四是在學習的組織上，既要注重高級公務員對一般公務員的領導和互動作用，更要強調低層級公務員自我加壓、自我學習的積極性和主動性。

學以致用，各級部門要引導廣大公務員面向改革現狀，在實踐中發現問題、剖析問題，通過深入調查研究，相互探討交流，拿出切實可行的解決辦法。這樣，在公務員系統中形成“在工作中學習，在學習中提高能力”的良性循環。

2、精心設計公務員的職業生涯

我們既要提倡服從組織需要的現實學習，也應鼓勵提高自身能力素質的自我成才學習，實現組織學習與個人學習的統一。著眼于提升公務員的職業能力，使每個公務員在職業活動中獲得充分的發展，發揮其主觀能動性和工作積極性，各級應根據不同崗位的性質、特點和實際需要，以及個人的興趣、特長和價值取向，按照不同人才成長的基本規律，突出以公務員的核心能力為主要依據，合理設計公務員的職業生涯。

要采取組織引導與個人需求相結合的方式，通過多種途徑和方法，積極開發公務員隊伍的潛能，全面培養、提高公務員的綜合素質，給每一個體的職業發展提供施展才能的機會，使其成為國家和社會需要的精英人才，以達到實現自身價值的目的。