政府公務員誠信體系建設研究報告

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誠信是市場經濟的基石，是社會文明的象征。國家公務員掌握著國家和政府的行政權力，執行國家公務，組織管理各項行政事務，肩負著“治國”的歷史使命。國家公務員地位的特殊性決定了，公務員應成為整個社會誠信的示范者，嚴格遵守誠實信用，才能培養、推進和營造全社會的誠信環境，市場經濟才能走向成熟和完善。

一、**公務員誠信建設基本狀況分析

公務員誠信建設引起了**各級政府的高度關注，從市政府到區政府在有關公務員誠信建設方面，已制定出一系列制度、政策與措施，取得了一定成果。但還缺乏整體性和系統性，從存在的問題和社會、公眾的期望來看，公務員誠信建設任務仍十分緊迫。

（一）公務員誠信的涵義和特征

把握公務員誠信的涵義和特征，才能明確公務員誠信建設的關節點和落腳點，才能抓住公務員誠信體系建設的根本。

1、公務員誠信的涵義

公務員是專門行使公共權力、提供公共產品和公共服務的工作人員。在現行的“中心——邊緣”模式中，政府處于社會的中心，而政府工作是由其工作人員——公務員來運轉的，因此，公務員的誠信行為對全社會具有示范作用。公務員誠信主要是指，公務員個人在履行職責，行使行政權力和社會服務等方面的信譽情況。

誠信，其本意是指為人處事方面要“言而有信”，要嚴格遵循信用。現在人們講的誠信主要包括三層涵義：一是能夠履行跟人約定的事情而取得信任；二是不需要物質保證，可以獲得資金財務并及時償付的能力；三是銀行的借貸或商業的賒銷、賒購。公務員誠信與一般意義上的誠信既有共性，又有其特性。公務員誠信是政府誠信的重要組成部分。政府誠信，即人們對政府履行契約管理社會經濟活動行為做出的整體評價或判斷后所給予的信任。它主要體現如下特征：一是政府誠信涉及的雙方當事人，一方恒定為國家行政機關。對政府信任行為進行評價和授信主體只能是公眾，而非特定的當事人。二是政府誠信主要通過公務員的個人行為表現出來。政府和公務員是一種委托關系。“行政人實施的行政行為引起的效果歸屬其所屬的行政主體，行政主體對行政人的行為負有連帶責任。”三是政府誠信的基礎是人們授予的公共權力。四是政府誠信影響的深遠性和廣泛性。公務員是構成政府的細胞，政府的誠信主要是通過公務員的誠信行為體現出來的。所以，公務員的誠信除了政府誠信所具有的一般特性外，還體現在廣泛的個體上。

2、公務員誠信的特征

其一，對公務員的誠信評價主要來自社會公眾。這一特征主要是由公務員的職責、地位和使命所決定的。每名公務員的手中都掌握著一定的公共權力和行政資源，而這些權力和資源原本是人們為維護自己的權益，最大限度地實現自己的利益，通過特定的程序委托給最有威信和最可信賴的人代為行使的。所以，公務員是否誠信，公眾最關心、也看得最清楚，體會最深，也最有資格評價。公務員的誠信評價主要來自社會公眾這一特征，充分表明了這樣深刻的意義：誠信不是只對上而不對服務的對象負責的表面文章；公務員誠信的獲得必須是以人民的滿意為前提；公務員必須改變官僚作風，以一個服務者的身份走向公眾。即“直接與公眾接觸，提供足夠的信息，使用靈活的服務方式，盡力為公眾提供各種方便，使購買和使用公共產品和服務的過程盡量簡單、快速，以減少顧客在這一過程中金錢、時間、體力和精力的消耗以及隨之而來的風險，從而使顧客成本最小化，提高顧客的滿意程度。”

其二，公務員的誠信行為主要體現在履行職責，行使行政權力等方面。公務員誠信是公務員形象的一個綜合性概念，它是社會公眾對公務員的職業道德、廉潔程度、政策水平、工作效率、履職能力、行為規范等諸種因素印象總和。這樣一種規定性，使公務員的誠信行為主要通過履行職責，行使行政權力予以表現。雖然公務員個人的社會生活道德操行也非常重要，因為這也是公務員人品的一種反映，但對公務員誠信行為的關注和考察不能僅滿足于或停留于此，而必須全面地拓展到行政行為的各個方面。社會公眾對政府和公務員的誠信所希望的關鍵是三點：保持政策的連續性；有踐諾的能力；勇于承擔責任。公眾的期望，就是公務員誠信建設的關節點。

其三，公務員的誠信評價是通過每個公務員個體行為反映出來，但它會影響政府的整體形象。國家公務員身處貫徹執行黨的方針、政策的最前沿，公務員日常的語言、行動及工作作風和工作實踐是不是建立在誠信的基礎之上，事關能否與黨中央緊密地保持一致，事關富民強國大業，事關經濟建設的進程和政治、民生的方方面面。如果一個公務員，言而無信、出爾反爾，不誠實、不守信用、擺花架子、欺上瞞下，人民群眾看在眼里，記在心里，如此不僅影響到公務員自身的形象，也有損于政府的威信。公務員如果能忠實地履行自己的職責，信守公正無私、誠信無欺為人做事的原則，就能夠獲得廣大公民群眾的信任和擁戴，使其所服務的政府機構更具權威性，從而能夠成為構成維系社會穩定和秩序的力量，夯實政府權力合法性的基礎。

3、公務員誠信建設的重要意義

公務員是政府人員構成中的主體，他們的誠信程度如何，無可厚非地對政府信用程度起著舉足輕重的作用，這不僅因為其言談舉止代表政府信用的形象，更因為他們所做出的決策和所反映出的行政行為，對一個地區、部門、單位的發展都是至關重要的。公務員的誠信行為對全社會成員起著表率作用，是最高層次的典型示范。公務員以誠信待民，就能凝聚民心、增強民眾的認同感，贏得公眾的支持和信任；就能使公眾從公務員真誠的為人民謀利益的行為中受到感召，并自覺效仿，從而形成以誠信為本、操守為重的良好社會風尚。否則，就會造成整個社會誠信的缺失。公務員的地位和作用決定了行政誠信的缺失是最具有破壞力的“病毒”。

公務員誠信建設有利于維護人民群眾的根本利益，是執政為民的重要體現。公務員是社會各階層的代言人，是人民行政權力的受托者，公務員只有依法行政、真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，才能用自己的行動體現中國共產黨執政為民的宗旨，鞏固和提高黨和政府在人民心目中的威信；公務員的誠信建設有利于構建誠信文化，營造良好的社會風尚。十六大報告指出：“要以誠實守信為重點，加強社會公德，職業道德和家庭美德教育。”公務員誠信程度如何對全社會都會起影響作用。公務員誠實守信可為全社會以誠信為本的風氣形成起到引領作用；公務員的誠信建設有利于提高行政效率，提升政府績效。政府績效的獲得除了行政目標、行政體制正確與科學與否的影響外，另外起關鍵作用的就是公務員的素質和作風。培養公務員良好的素質和守信務實的作風，形成在任何時候都能竭盡全力為民服務、對人民負責的精神，就可為政府績效的提升帶來更為直接的效果；公務員的誠信建設有利于遏制腐敗行為的產生，塑造良好的社會形象。

（二）公務員誠信建設的基本現狀

公務員的誠信建設，**市政府和一些區政府已做了很多有益的探索，取得了有相當價值的成果。主要體現在四個方面：

1、**正加快人才誠信體系建設

**市人事局、市職業能力考試院，已從**年開始，將把參加職稱評定、考公務員及各種專業技術人員資格考試中的不良行為納入人才誠信檔案“黑名單”，當事人除了接受當時的嚴厲處罰，還將被禁止在2—3年內再參加各類職稱或職業資格考試。**市人才服務中心首批已建立了3萬余份人才誠信檔案。今后大學畢業生憑著“**市人才誠信”字樣的應聘卡找工作，用人單位憑這張卡上的記錄可以核對求職畢業生提供的材料和所說情況是否真實。**人才誠信檔案還建有查詢系統，面向政府、企業和個人開放；推出誠信查詢卡，方便企業和個人查詢。政府人事部門在辦理審核《**市居住證》、職稱評審等人事管理項目時，可以對申報人進行誠信信息查詢。另外，在**年，**在全國首創個人聯合征信體系；**年上半年，企業聯合征信體系也宣告建立。目前，兩個體系已覆蓋全市293萬市民和有經營記錄的55萬家企業，聯通21個大型數據庫和300多個查詢網點，個人信用報告的日查詢量從最初50份提高到3500份。**規定在發放個人消費信貸時，必須查詢其信用報告，對偷逃稅款、拖欠債務、商業欺詐和假冒偽劣等不良行為實施失信懲戒，工商、稅務、質檢、國資、統計、海關和商業銀行等還將實現信息共享，形成“一處失信、處處制約”的局面。**市政府提出，必須讓誠實守信逐步成為**的市場主流和社會規范。

雖然，**市人事局和職考院的誠信考核方法，不是直接針對現任公務員的，但為公務員的誠信建設提供了重要的借鑒作用；而且為公務員誠信行為的形成賦予了積極的意義。

2、徐匯區正在進行的痕跡管理

徐匯區政府通過運用共享日歷系統，對公務員的行政行為進行痕跡管理，以達到規范行政和有效服務的目標。共享日歷，即要求每位公務員將自己每天的工作日程和主要事項寫下來，日歷完成后，48小時之后就不能進行修改，作為痕跡可作永久的檢查。共享日歷系統，可以實現用戶對其他人員日歷的瀏覽（了解其他人員的工作安排，如領導了解下屬的工作安排、工作人員了解領導的工作安排、同事之間互相了解各自的工作安排等），將自己的日歷共享給其他人員等、從而實現工作的協同和相互監督。瀏覽自己有權限查看的其他人員的日歷，可以瀏覽單個用戶的日歷，也可以同時瀏覽多個用戶的日歷，查看方式包括：天方式、周方式、月方式等。

徐匯區共享日歷的痕跡管理，涉及的面雖然不僅僅是公務員誠信方面的內容，有工作的一般安排，也有行政行為的記錄等。但為公務員的誠信體系建設奠定了良好的基礎，因為共享日歷強調是有跡可查，檢驗的是言與行之間的關系，強調的是“言而有信”，要求的是嚴格遵循實際信用，所以這在一定程度上，培養了公務員必須要實事求是填寫日歷，以及忠實履行日歷中約定的事情這樣一種誠信的基本觀念。

3、金山區建立公務員誠信檔案

金山區政府從**年始，對3000名公務員在本市率先進行了誠信考核，將政令不通、作風不正、工作不力、形象不佳、紀律不嚴等行為，都會被記入誠信服務檔案，并作永久性的記錄。凡是違反誠信服務要求的，予以扣分。而且誠信考核隨事隨扣，記錄檔案，年終時減扣在述職考核分值上，個別失信行為情節嚴重的，將給予處罰。

金山區建立的公務員誠信檔案和對公務員進行誠信考核，為**市公務員的誠信體系建設提供了思路，奠定了基礎。雖然，目前對公務員誠信考核的內容和指標體系還不夠完善，考核的空白點還比較多，但這樣的機制和方法，將誠信納入公務員行為規范的要求，足以表明只要有了開端，并持之以恒，必有發展壯大的結果。

4、楊浦區建立公務員個人信用報告制度

楊浦區政府自**年始，在全區公務員管理中引進個人誠信教育和個人信用報告制度試點，將全區1963名科及科級以下公務員全部納入誠信考核。從**年起，又將公務員個人信用報告制度進一步推廣到全區處級以上公務員中實行。信用報告主要包括個人基本身份信息、銀行信用信息、非銀行信用信息（含通訊項目、公共事業項目的繳費信息）、特別記錄等，但不涉及本人信用以外的個人隱私。信用報告的形成，要經公務員本人授權申請。然后，資信公司向區人事局提交報告，由后者負責封袋交還本人；公務員在查閱報告后，再將報告交到單位組織人事部門。期間，公務員若對提交的報告有異議，可向資信公司提出查詢核實。去年，全區被列入信用報告授權申請范圍的公務員無一有不良記錄。

在日前召開的專題研討會上，來自復旦、同濟、交大等高校知名學者和有關方面負責人，共同探討楊浦區率先在公務員考評中試行個人信用報告制度的成功經驗。與會者認為，從培養政府公務人員誠信修養入手，努力構建政府公職人員失信懲戒機制已成為當務之急，從這點意義講，楊浦區在全區公務員管理中引進個人誠信教育和個人信用報告制度，不啻為推動公務員誠信建設的有益嘗試。

（三）公務員誠信方面存在的主要問題與原因

**絕大多數行政機關及其工作人員在各種活動中能夠做到講求信譽，言必行、行必果，實事求是。特別是這兩年，社會和公眾對公務員的滿意度在提升。據某區**年上半年信訪舉報情況分析，反映政府機關領導及干部問題的信件在下降，如去年反映處級領導干部問題的信件有79件，今年是46件，下降了42%；反映科級干部的信件從74件，降到58件，下降22%；反映一般公務員的信件總體上也有所下降。但我們要清醒地看到，有的信件雖然沒特指個人，從社會民眾反映的問題來看，仍有少數行政機關及其工作人員違反誠信原則，產生嚴重的負面效應，影響了人民政府應有的形象。

1、公務員誠信缺失的主要表現形式。

公務員誠信缺失問題雖然反映在不同行政領域，表現形式也各種各樣，但總體上可以概括為10個方面：

第一、決策不科學。職位高低的公務員每天都要遇到大大小小的問題，而每個問題的解決都需要決策。有些公務員決策不從實際出發，不深入調查研究，不講科學，憑經驗和習慣辦事，致使決策失誤，造成不應有的損失。從而使公務員的信用在群眾心目中遭到削弱；

第二、政策不連續。現在公務員因為轉崗或提升，調動的概率較高，有些領導職務的公務員工作變動后，“新官不理舊政”，致使政策缺乏穩定與連續。一些新任領導為了表現自己任職期間的所謂政績，不對前任的政策負責，使工作的連續性遭到破壞，造成公務員的誠信度在老百姓心目中大打折扣；

第三、政策執行不規范。這個問題集中體現在市政動遷中的政策待遇上，在動遷中先搬遷的家庭和后搬的人員，在政策待遇上不一樣。為息事寧人對個別會鬧的、堅持不動的人得到了更多的利益，為此在群眾中造成了“老實人吃虧”的不滿意情緒，同時導致了公務員信譽度下降；

第四、形式主義作風。有一些公務員仍習慣于做表面文章，對上級的精神或對群眾反映的問題，停留在“說過了以為就做過了，做過了以為就做好了”這樣一種表面現象上。久而久之在公眾心里形成了說與做“兩張皮”的不誠信印象；

第五、濫用國家政策和特權。如公安干警在執行特殊任務情況下，可以不按交通規則要求特殊行使。而有些公安人員卻將此當成自己的特權，隨意地亂闖紅燈、經常違反交通規則。這在社會上造成很不利的影響；

第六行政不作為。突出的外在表現是逾期性和無須性。逾期性，是指公務員在接到行政相對人的申請后，在法定期限內沒有作出法定程序的行為；無須性，是指公務員對相對人的申請，要么既不口頭答復，要么只是口頭答復，但卻不按照法定程序予以辦理；

第七、承諾后不落實。對承諾的事項，有的因責任不明確，互相推諉，最后不了了之，有的是目前根本不可能解決的問題，輕易地承諾后落實不了。誠信透支就是這兩種情況：要么就是講空話、許空愿；要么就是自身沒有那么大的保證，許諾超過了自己的踐諾的能力；

第八、服務不到位。在一些服務性領域，如文化、教育、稅收、戶政、衛生、質檢等服務方面，公務員的服務質量還不高，“門難進、臉難看、事難辦”現象還是不同程度存在著。一些公務員公仆意識淡泊，對群眾缺乏應有感情和責任；

第九、弄虛作假，欺上瞞下。有些公務員功利主義至上，為追求個人的名利不顧客觀條件和現實需要，盲目地上項目，有的只追求短期效應，沒有長遠目標。一旦沒能達到期望的價值就報喜不報憂、不如實反映問題，損害了公眾的利益；

第十、違法行政，執法犯法。這種情況在**雖然已經得到了有效的遏制，但個別公務員執法犯法的行為造成的惡劣影響，還是群眾不滿意、公務員不誠信的重要表現形式。

2、公務員誠信缺失的主要原因

誠信缺失問題之所以還比較普遍地存在于行政活動中，有公務員行政主客觀兩方面的原因。從這兩個角度出發，概括為五個主要角度：

一是職責不清，政出多門或無人負責。因為政府職能轉變、政企分開的改革還沒有完全到位，致使有些工作多頭、重復、交叉管理的現象比較嚴重，對此一些企業的意見是比較大的。另一方面，該由政府履行的職能卻沒能很好地去實施，即“該管的沒管，或沒管好。”如建立公平的市場秩序，完善市場信用，建立和完善醫療和養老保險等社會保障，提供充足的公共物品和服務等方面，公眾普遍反映做得不夠。這樣一種錯位，使一些公務員的行政行為難以獲得社會與群眾的認可。

二是與制度漏洞與不健全有關。在社會變革過程中，某些老規則已經失去效用，而新規則還沒建全，致使公務員無章可循、無矩可蹈。有的新制度已經建立，但一些公務員還不完全適應新形勢新情況新任務的要求。在這種情況下很容易使一些公務員的行政行為失范，而隨意性行政方式或行為正是導致公眾對公務員不滿意的重要原因。

三是公務員個人素質和能力不適應。公務員的誠信不僅需要繼續加深改革，改變那些不適合的環境與制度，而且還需要提高公務員個人的素質和能力。誠信缺失的另一原因就是公務員的素質能力不能符合時展的要求，官僚主義、腐敗現象還是比較嚴重地存在著；有些公務員自身的人格修養、思想道德還難以達到人民群眾的要求，“只對上負責，不對下負責”的官本位思想仍是一些公務員的人生哲學。素質不高的公務員必然就缺乏誠實、守信的內在約束，其行為必與人民的期望格格不入。

四是對誠信缺失的行為沒有懲戒措施。法律對于不講信用的行為沒有任何的規范和懲戒，這是導致不誠信行為產生的重要原因。作出了有悖于公眾失信的事，可又得不到及時的遏制和懲治，就會產生負強化、模仿和擴張效應，這不僅使公務員的失信行為越演越劣，而且對整個社會風氣都會帶來腐化作用。

五是缺少對公務員誠信考核的標準和制度。誠信是每位公務人員實實在在做人做事的標準，是能夠讓人民群眾看得見、摸得著，切身感受到的客觀存在。可是目前還缺少這樣明確的衡量指標，人民群眾還缺乏知情、參與、監督和制止公務員不講誠信行為的機制；包括政府部門也很少將誠信作為對公務員考核的內容。公共行為一旦失去了監督和控制，對公眾的誠信必然會出問題。

二、國外公務員誠信體系建設經驗分析

公務員誠信狀況是政府誠信建設的核心和關鍵問題，直接關系到政府的正常運轉，進而影響到全社會的政治、經濟穩定，因此，各國都十分關注公務員誠信體系的建設。

（一）國外國家公務員誠信體系建設的理論基礎

很多發達國家都將公務員的誠信建設，作為國家的職能予以推進，所以長期以來形成了廣泛而深厚的理論基礎。在這里僅概括三個角度作一簡單闡述：

1、行政行為契約化

現代西方社會的誠信是建立在市場經濟和契約關系的基礎上，是一種契約信任，這與中國傳統文化所確立的人格信任基礎上誠信有很大的區別。文藝復興之后，以霍布斯、洛克和盧梭為代表的哲學家用契約論來構建國家政治理論，并闡明了政府必須守信于民的重要思想。契約思想從經濟領域擴張到法律和政治領域，出現了經濟生活乃至政治生活的契約化。明確表明政府的權力實際上是人民所賦予的，當公務員在代表政府行使行政權力時實際上與人民形成了委托關系，構成了一種默認的委托合同關系。由于“誠信原則”是西方契約制度中的“帝王條款”，根據契約主體雙方地位平等、權利義務對等的原則，公務員有義務對契約相對人即人民依據誠實守信的原則來行使行政權力。

2、行政倫理法制化

與中國傳統誠信理論注重德性和自律不同，在西方社會，維系誠信倫理的力量首先是法律。違背了誠信原則，所遭受到的懲罰主要不是道德上的，而是經濟和法律上的。倫理精神法制化的實踐，通過近代西方啟蒙思想家霍布斯、洛克、孟德斯鳩、盧梭等人的宣揚，在經濟、政治和社會各個領域普遍推廣。當今世界，國家行政倫理要求的法律化已經成為一種大趨勢。關于公務員職業道德的立法形式有：憲法、行政法和刑法典中的有關規定；專門的行政道德法典；職業守則及法律實施細則。其中，“道德法典化”是近來的主要趨勢。**年，美國國會通過了《美國政府行為倫理改革法案》。加拿大、墨西哥、澳大利亞、新西蘭和歐洲各國也都先后頒布了道德法典。韓國于**年頒布了《韓國公職人員道德法》；日本則于**年8月通過了《日本國家公務員倫理法》，并于**年4月開始實施。這些道德法律，成為各國《文官制度法》不可或缺的重要組成部分。嚴密的法律、法規體系成為公務員遵守誠信倫理的有效的外部制約機制。

3、行政質量評價的公眾化

英國學者E•費利耶等人在《行動中的公共管理》中提出：要關心提高政府公務員行為的質量，強調產出價值，以及在公務員行為過程中，強調公民權理念。美國學者戴維•奧斯本和特德•蓋布勒認為：重塑政府就必須建立公眾驅使的政府。公眾驅使的政府就是政府要將公眾視為顧客，利用各種調查方式來了解社會公眾的心聲，政府公務員的行為必須始終圍繞社會公眾的需求來展開。美國學者B•蓋伊•彼德斯提出政府治理的四種模式：一是市場模式。即強調公務員積極進取的行為和個人責任，同時要推行功績制和績效工資制；二是參與模式。即鼓勵公眾參與決策，聽取公眾意見，了解公眾需要，注重政府公務員行為的質量和價值；三是彈性政府模式，即提出政府內部建立臨時性的機構和雇傭臨時雇員來實現政府行為的職能目標，這可以避免常設性機構的僵化問題，有利于政府行為適應快速變化的社會環境，以滿足服務公眾的需要；四是非管制政府模式，即強調政府公務員行為的程序和有效行為的能力，以提高為公眾服務的能力等。

（二）國外公務員誠信體系建設的實踐經驗

將理念或理論轉化為實踐，使之真正體現出誠信的行政作為，所以一些現代化國家都很注意公務員誠信的現實狀況與建設。如下一些實踐方法在公務員誠信體系建設中占有重要地位：

1、理念教育

為了加強公務員的誠信體系建設，許多國家加強從思想上對公務員進行誠信理念的教育。如新加坡政府就在公務員中樹立了明晰的廉政和反貪理念，并把廉政和反貪污提到政治制度建設的高度。為了建立誠信政府，人民執政黨注重把好從政第一關，公務員從全世界名牌大學中招錄，重理想、要有犧牲精神，并建立一套完整的培訓目標和完善的計劃，重點培育他們的誠信理念。培訓主要包括推進誠實守信的意識、推廣誠信的計劃和報表及把誠信納入公務員及工作各系統之中等。在政府部門還設立由高層人員擔任主席的誠信推廣委員會，設立多個小組委員會，對員工進行經常性的誠信理念教育。

2、立法保障

為了防止公務員濫用權力、防止腐敗，西方各國主要以法律手段形成了多層次的監督機制，將誠信倫理行為法制化，頒布了相應的法律、法規、法令或法案。如美國有《文官制度法》、《政府行為道德法》、《申報財產真實情況法》、《涉外反賄法案》、《官員道德標準法案》等；英國有《榮譽法典》、《反腐化法》、《文官部行政官員條例》等；法國有《公務員總法》、《關于政治生活財務透明度的第**—**號法》、《關于公務員的權利與義務的第**—**號法》；墨西哥有《公務員職責法》;日本有《日本國家公務員倫理法》等。在韓國，公務員的行政倫理，被以下幾個法律所明確規定：（1）韓國國家公務員法；（2）韓國地方公務員法；（3）韓國公職人員倫理法；（4）韓國公職人員倫理法實施令；（5）韓國公務員服務規定；（6）韓國防止腐敗法等。

3、獎懲分明

國外的公共選擇理論強調，只有提高公務員失信的成本，才能有效約束公務員失信行為。從實踐上看，各國都加強了對公務員誠信行為的獎懲制度。如新加坡目前實施的公務員公積金制度，如果公務員到正常離職或退休時未發生失信于宣誓承諾的行為，可獲得一大筆可觀的公積金，保其后顧無憂；如果公務員任職期間在誠信行為上出現問題，公積金就上繳國庫。在這種制度安排下，公務員工作時間越長，失信導致損失的公積金就會越多，失信成本也就越高，相應出現了公務員“為政府服務時間越長越忠誠老實”的現象。如在美國，政府官員如果偽造數據，將受到罰款5000美元，拘禁兩年半的懲罰。

4、機制保障

機制保障主要體現在：①“痕跡管理”制度。新加坡、丹麥、芬蘭等廉潔度高的國家，都十分重視對政府公務員的誠信記錄和考察。新加坡的每名政府工作人員在工作日志上記錄每天所有的活動，包括處理公務、接待當事人和社會交往的情況。行政監督部門平時并不檢查，一旦遭人投訴或涉嫌違法違紀，行政監察部門就會調取這名公務員的工作日志，一旦發現有不實記錄，無論其是否真正違法違紀，紀監部門都會以不誠信為由給予該公務員行政處分。不僅可能解除公職，取消退休金及各類保險，而且由于上了“黑名單”，連社會上一些信譽較好的機構或企業也不敢錄用。②財產申報制度。**年美國就通過了《政府行為道德法》，明確規定官員均需申報財產。20世紀七八十年代，泰國、墨西哥、新加坡、韓國、俄羅斯、尼日利亞等國也實施了財產申報制度。主要官員就職御任前都必須申報個人財產情況，同時，將申報資料在官方公報或網站上對外公布。盡管多數國家對于官員申報資料并不進行調查，但是，一旦發現某位官員申報的資料不實，就證明這名官員的個人誠信存在嚴重問題。③政務公開制度。政務公開制度是指政府機關應當向公民和社會公開其行政行為的一種制度。20世紀**年代，西方國家出現了“知情權”這一新的政治權利概念。意指公民了解政府的情況是現代民主政治不可缺少的權利，為了實現這一權利，政府活動應當公開化，除了必要的保密以外，應當充分地向社會公開。西方國家從戰后開始相繼制定了相關法律，逐步建立了政府政務公開制度。④程序管理制度。在20世紀中葉，美國國會頒布了一系列法律——包括《行政程序法》和《陽光政務法》，這些法律要求政府機構在制定規則和實施條例等行政活動中遵循標準的程序，并在公開討論的基礎上開展那些活動。如果政府機構不按照標準的成文程序或未經適當的公眾討論就啟動行政程序，公眾可以向聯邦法院提起訴訟。此外，聯邦法院進行的所有民事和刑事訴訟必須遵循已經發表的標準規定。⑤結果導向制度。美國和歐洲國家，官員的誠信除了靠個人承諾外，多以工作表現考核其忠信政府的程度。美國在錄用公務員時對道德素質和品格要求非常嚴格。美國近年來對公務員制度改革的一個重要特點是，注重結果，以工作人員履職行為最終結果的優良程度作為衡量政府雇員工作成績的標準。世界實行文官制最早的英國，近年來則特別強調官員對政府決策和社會的責任心。香港實施的官員“問責制”深受其影響，下級錯了上級難咎其責，一個部門或單位發生了問題，部門或單位主管必須“優先”承擔責任。

（三）國外公務員誠信體系建設對我國的啟示

學習和總結國外公務員誠信體系建設經驗，對于開闊我們的思維視角、積極推進我國公務員誠信體系建設具有重要借鑒意義。

1、“德治”與“法治”相結合

由于誠信來源于屬于道德倫理范疇，因此，通過各種渠道加強公務員的誠信道德教育，使其真正從內心深處加強誠實守信的觀念，做到在日常的社會生活和行使在行政權力時自覺遵守誠實守信的原則才是根本。然而，在行政機關及其工作人員實施行為的過程中，僅僅從道德上要求其誠信是遠遠不夠的，因為自然人和企業事業單位的失信，損害的只是自己的信譽，而行政機關及其工作人員的失信，損害的是人民對政府的信任關系，危害巨大。因此必須用法律，在制度上保證誠信的實現，防止和避免違反誠信原則的行為發生，追究失信者的法律責任。行政誠信立法的目的和指導思想就是要建立人民信賴的政府，發揮行政機關及其工作人員在社會誠信建設中的示范作用。法律應規定講求誠信是公務員的基本道德要求，并規定公務員相應的“誠信制度”：如財產申報制度，政務公開制度等。公務員只要有違反誠信原則的行為，行政監察機關就應對公務員予以開除的行政處分，情節輕微的予以辭退，情節嚴重、構成犯罪的，依法移交司法機關追究刑事責任，同時根據情況可追究其經濟責任。

因此，在加強公務員誠信體系建設過程中,要將“德治”與“法治”結合起來。既要重視道德教育,培育誠信的文化氛圍,更要重視法制建設,努力吸收西方社會將誠信上升為法律原則的成功經驗,將公務員誠信行為通過法律法規的形式規范起來，建立一套適合我國社會主義市場經濟發展要求的誠信法制體系，為誠信提供法制支持。

2、激勵機制與懲罰機制相結合

有效的結果反饋機制是保證一個體系正常健康運轉的重要條件。誠然，從本質上講，誠信屬于道德范疇，然而，如果沒有相應的制度進行保障，鼓勵誠信行為，打擊失信行為，難免會出現守信者吃虧，而失信者又獲得了不應當的利益。正如有的學者所指出：“我們提出的誠信規范應當是，既表達對做人的一種德行要求，又表達對社會各種利益關系的協調保證機制。誠信必須具有一種內在德性價值，同時又具有保證利益關系有序的外在功能。”在加強公務員誠信體系建設過程中，要真正做到將公務員的誠信行為與公務員個人切身利益掛鉤。通過對公務員誠信行為的管理，真正使誠信的公務員得到有效地激勵，使失信的公務員受到相應的懲罰。只有這樣，才能建立起真正健康有序的公務員誠信體系。

3、程序控制與結果反饋相結合

當今社會，政府職能的轉變促使行政機關的行為方式相應地發生變化，更多的服務代替了單純的行政命令和行政審批，而行政機關行為方式的變化又引發了公務員的角色轉換。未來公務員的本質形象，應當是“職業的公務事務管理人”，其履行職責的核心只有兩個字：“服務”。要打造“服務政府”，就要求必須增加透明度。依法行政，當然需要將所應遵循的法律向社會公開，將政府的行政程序向社會公開；加強監管，同樣需要使監管對象知道政府的權力和義務；提供服務，也只有在透明公開的情況下，才能真正為公眾服務。因此，一方面要建立科學決策制度，規范政務行為，全面提高政府公信度；另一方面，要逐步建立責任追究制度和監督機制，推行“責任行政”的行政理念，使公務員的行政行為真正受到相應的制度約束。

4、內部控制與外部監督相結合

公務員誠信體系的建設首先要從政府內部機構和制度改革入手。要健全政府內部機構設置和制度建設，一方面要有專門的機構對公務員的誠信狀況進行管理；另一方面，要建立健全相應的制度，使公務員的誠信行為與其收入、升遷、福利保障等相結合，形成相應的激勵和懲罰機制，真正形成對公務員誠信行為的內控機制。但是，由于公務員服務的對象主要是對人民群眾的，因此要充分利用外部監督的力量，通過新聞媒體、中介組織、社會公眾等有效的外部監督力量，加強對公務員誠信狀況的監督和制約。從而通過內部控制和外部監督，有力推動公務員誠信體系建設。

三、**公務員誠信體系建設總體思路分析

世界貿易組織總干事穆爾在熱情歡迎中國成為世貿組織新成員的同時，提出了真誠的告誡：中國加入世貿組織后，從長遠看，缺的不是資金、技術和人才，而是誠信或者說是信用，以及建立信用體系的機制。穆爾的忠告，點中了制約我國社會經濟發展和進步的軟肋，點中了我們能否抓住發展戰略機遇期的薄弱環節。**正在全面建設國際化大都市，政府，包括其組成要素公務員的誠信建設顯得尤為重要，能否提高在公眾心目中的誠信度，將直接影響到對外開放大計和市場經濟體制的運行狀況。

（一）誠信指標：公務員誠信體系的主要內容標準

公務員誠信標準體系建設，必須確立如下思想為指導：以《公務員法》為準繩，以提高素質為基礎，以優質服務為宗旨，以依法行政為核心，以明確責任為重點，以創新方法為引導，培養親民愛民的行政情感，提高公務員的行政管理能力，實現“言必信，行必果”的諾言，真正樹立“內誠于心、外信于民”的誠信形象。

1、公務員履行職責方面的誠信標準

公務員履職的誠信標準建設，應依《公務員法》第十二條所確定的義務為基準，并根據公務員誠信方面存在的問題，確立如下八個方面的主要內容：

①確立誠實守信品格。始終做到誠實、客觀、公正。主要衡量三點：在執行公務過程中是否能夠充分考慮廣大公眾利益；是否有利于維護政府的公信力；是否體現公正原則，具有明確的公共利益和為民服務意識。

②有承諾必須要踐諾。承諾必須與政府政策、人民的利益保持一致；必須誠實守信不食言，所以一旦承諾，就必須始終如一地貫徹下去，在行政職能上沒有缺位、拖辦、緩辦或不辦的現象，這不僅影響著人民利益的實現，而且也是公務員誠信與否的衡量標準；避免行政不作為或亂作為的行為產生。

③遵循用權理念上的道德準則。主要包括：用權為公，不徇私情，不以公謀私；謀取利益的最大化的指向不是利己，而是利他，即體現人民群眾利益的最大化；保證清正廉潔，不收受禮金、禮品，不接受影響公務的宴請。

④必須樹立正確的績效觀。杜絕工作總結中的和績效考核中弄虛作假、欺上瞞下和政績注水現象；杜絕為了圖個人的所謂政績，急功近利的短期行為；工作成績經得起歷史和社會實際檢驗。

⑤對人民群眾有深厚的感情。在思想感情上，對群眾心懷敬意，牢記執政為民的根本宗旨；在行為品格上，勤下基層聽實情、反映民意辦實事，不圖形式不作假、不只報喜不報憂；在行為方式上能夠虛心聽取服務對象的意見和建議，堅持把具體的服務任務負責到底，在責任問題上沒有相互扯皮和推諉現象，并不斷提高工作水平，以符合服務對象的需要。

⑥堅持決策的民主化和科學化。必須按科學的程序進行決策，防止一言堂；在決策實施中必須要深入實際第一線加強檢查監督；發現問題必須實事求是，敢于承擔責任，并及時予以修正提高，達到決策應有的效果和目標。

⑦具有較高的公共管理能力和水平。主要體現在：優質高效處理業務，勤于學習不做外行；實現執法文明，作風民主，方法科學；杜絕野蠻粗暴執法和不適當的管理行為。

⑧堅持依法行政。保證中央的政令暢通，有令必行，有禁必止；有較高的法規、政策執行水平；杜絕人情世故和個人利益對公務的影響；嚴格按《行政許可法》和《公務員法》辦事。

2、公務員社會生活方面的誠信標準

公務員是政府形象的代表，其誠信的行為不僅體現在職責的履行上，還必須是社會生活中的楷模，其主要內容概括為如下四方面：

①自覺遵循**市民行為規范：公務員不僅要自覺做到**市民必須遵守的“七不規范”；而且要做模范的宣傳者和監督者。

②敬老愛幼、家庭和睦：夫妻間互相忠實，互相尊重；家庭成員間敬老愛幼，互相幫助；建立平等、和睦、文明的家庭關系。

③助人為樂、見義勇為：將助人為樂成為道德上的自覺追求；人與人之間相互關心、愛護和幫助；關鍵時刻能夠挺身而出。

④個人信用保證：銀行貸款沒有拖欠和不還行為；及時交納公共事業費、通訊費等；沒有其它不誠信的記錄。

公務員誠信度考核滿分為100分。隨失信隨記，隨記隨扣分。

（二）內約體系：公務員誠信體系中的個人行為規范

如何才能將以上的誠信內容和標準，內化為公務員的自覺行為，是公務員誠信體系建設中的關鍵環節。再理想的目標如果沒有將之附注實踐與行動，只是空想或空談。為此必須緊緊抓好公務員自律體系建設，成為其行為指導的內約規范。

1、加強對公務員行政道德教育，主動擔當道德責任

康德說過，人敬畏和服從的是內心的道德律。能夠提高公務員誠信度的道德律，必須按照《公務員法》的要求，將誠信的要求納入公務員權利、義務的范疇，并加強對公務員的分級分類培訓，提高公務員誠信的道德律。主要應從三方面著手：一是培育誠實守信的道德觀。誠實守信道德觀一旦形成就會像一只無形的手，默默地力爭將公務員的行為拉入符合誠信要求的軌道上；二是培養高度負責的責任意識。責任是被意識到了的義務，責任是自律和他律的結合點，公務員一旦確立了盡職盡責的責任意識，就會從心靈深處自覺規約自己的行為；三是確立符合大眾期望的行政榮譽感。即公務員的榮譽必須建立在公民對他的尊敬和愛戴上，這樣的行政榮譽感一旦建立起來，公務員就會將人民的利益作為自己的使命，而為民眾服務的優秀品格和效率，就會提升公務員在公眾中的信譽度。

公務員越能將這些道德要求，貫穿于他的職業和觀念、甚至生命之中，那么其誠信度就會越突出，誠信的價值意義也就能得到最大程度的發揮。

2、提高公務員履行公職的能力，認真掌握服務的本領

詹姆斯•福里斯特爾曾經說過：“政府工作的困難在于，它不僅必須干得好，而且必須讓公眾相信它干得很好。換句話說，能力和表現都是必要的---。”一些公務員誠信缺失，一方面同制度方面的漏洞有關，另一方面又與個人的能力素質有關。社會的變革對公務員提出了很多新的能力素質要求，這里僅概括三點：第一，必須具有預測與處理危機的能力。當今社會由于各種因素的相互作用，危機或突發事件出現的幾率增加。當危難來臨時群眾最盼望的就是政府能夠提供保護，此時也是對政府執政為民誠信度的檢驗。公務員是政府形象的具體體現，所以在危難面前公務員必須有能力整合各種資源和運用有效方法，消弭和化解各種危機，從而保障人民生命和公共利益；第二，必須具有回應民眾需要的能力。民眾的需求是各種各樣的，有政治、經濟和文化等大的方面，而絕大多數公務員遇到的都是非常具體的、與人民群眾日常生活息息相關的問題，諸如物業管理、交通環境、教育收費、食品安全等。這些看似小的問題如果長期不解決，就會招致群眾的不滿，所以公務員必須要有較高的社會感知度，善于在解決具體問題中提高社會信譽度；第三，必須具有善于溝通引導的能力。我國正處于新舊體制轉化的過程中，舊的體制影響和作用沒有完全破除，新的體制還沒有完全建立和健全，此時民眾會產生很多的不適與困惑。公務員在執行政策和履行公務時，無論是遇到因價值理念不同產生的沖突和矛盾，或是因利益上的調整產生的不解或迷茫，都需要公務員做好溝通引導、解釋宣傳工作，只有與民眾之間建立起相互信任和理解的關系，才能提高公務員在社會民眾心中的形象。

新時期產生的新矛盾，以及新發展民眾產生的新需要，都對公務員的能力素質提出了更高的要求。公務員的能力及各方面的素質只有與社會發展與民眾需求相適應，才能有效履行公職，真正實現守信踐諾。

3、樹立求真務實的行政作風，始終將群眾利益擺在首位

誠信的核心本質就是誠實守信用。可是由于長期受官僚主義和浮夸作風的影響，在行政管理中空泛、虛假、只講而不落實等問題是經常出現的，而且并不以為然，這種現象的存在嚴重影響了公務員所應有的誠信形象。改變這一狀況，公務員必須樹立如下求真務實的行政作風：首先必須能實事求是地反映問題，堅持講真話實話，防止報喜不報憂；其次必須言必信、行必果，防止層層傳達而不具體行動的表面現象；再次必須深入基層了解實際情況，并將每項問題解決到實處、見效果、有交代，防止說與做的“兩張皮”現象。

行政作風是公務員思想上、工作上表現出來的態度和行為。所以要提高公務員的誠信度，必須緊緊抓住行政作風建設，思想上與工作上的態度、行為問題解決了，公務員的誠信形象也就必會隨之而樹立起來。

4、推進公務員道德自省行為，發現偏差隨時予以糾正

“行政人員不是簡單地為自我實現而工作，而是以增加公共福利的方式為公民服務，他們是公民利益的忠實代表，一切以公眾的福利為重。也就是說，不管是誰，只要你選擇了公務員這一職業就必須準備為公眾利益獻身。”公務員的這一重大使命，并不是每個人都能隨時隨地予以牢記，人的私利性一面也會使公務員丟掉使命去追逐私欲。推進公務員的道德自省行為，可以及時幫助發現偏差，并隨時予以糾正。具體操作步驟為：①經常性地對公務員進行道德和使命教育，使之有明確的自省目標厘定和標準；②當遇到公利與私利的矛盾，或有謀取私利的機會時，公務員就要冷靜地予以反省，在孰重孰輕之中作出正確選擇；③在用人用錢用物的重要當口，或有苗頭和跡象反映出偏離行為時，組織應及時予以提醒戒免，促進當事人立即反省轉向正軌；④通過經常的反省促使公務員養成“慎獨”品格，從而使每個公務員達到“從心所欲不逾矩”的自由境地。

正如古希臘哲人亞里斯多德所說：“公正和節制的德性，是公正和節制的行為多次重復后才產生的。”既然德性行為需要多次反復才能生產，所以公務員的反省行為必須是經常的，始終一貫地克服來自外在和內在不利于道德和誠信生成的因素。

5、建立公務員誠信日記制度，留下心路軌跡促進不斷提高

公務員的道德以及誠信的自省行為應該伴隨公務員職業生涯的始終，如果能夠將這一過程的點滴記錄下來，不僅能夠促進反省行為的連續性，而且可以鞭策公務員必須在誠信的道路上走好每一步。具體的要求為：其一，每個公務員將自己在履行公職和社會生活等方面的誠信內容和信譽信息，以日記的形式如實記錄下來；其二，組織部門定期或不定期地予以檢查，發現差錯和出入有針對性地進行談話，及時提醒糾正；其三，將誠信日記作為公務員誠信檔案建設的基本素材，為公務員考核提供依據。

一個人最好的提高途徑是來自自身的總結與積累，寫日記的過程是對自己思想行為進行反思和總結的過程，也是在不斷地學習和警示自己的過程。在我國法律制度的約束還不健全情況下，自我的內在約束就顯得更加重要；就是法律制度健全了，也不可能代替道德內約的重要作用。

（三）外治體系：公務員誠信體系建設中的外部環境治理

培育公務員的道德信譽和推進誠信建設，不僅要重視公務員的內

在道德修養，還要加強外在的環境治理。公務員誠信建設中的外部環境治理可開拓的空間很大，以下幾方面需要特別予以重視：

1、建立獎勵誠信和懲戒失信制度

西方國家的行政道德法制化是值得我們借鑒的重要理念和方法，確實在市場經濟的大環境下，僅僅停留在道德領域談誠信是遠遠不夠的。對失信者的法律約束太弱，誠信的低成本使公務員不關心誠信。為此，必須按照公務員法的規定，對公務員突出的誠信行為進行獎勵和對失信行為進行懲戒。法律約束和失信懲罰兩手都要硬起來，這是建立失信懲戒制度的關鍵，具體包括三個角度：一是建立健全誠信監督機制。監督的目的就是要防范于未然，使公務員在作出行動前，就要考慮到誠信問題。通過監督也可全面掌握公務員誠信的狀況和信息，以便及時制約和調整；二是將誠信納入公務員考評體系。突破對公務員原來單純的一年一次的述職考核，將平時不誠信的記錄，作為考核干部的重要依據。有不誠信記錄的公務員不應該得到晉升。如果能夠如此嚴格把關，像王懷忠這樣的人物就不會得逞、此類欺上瞞下惡劣情形就可避免；三是對失信嚴重行為予以懲戒。該措施可以結合《公務員法》第九章關于公務員“懲戒”的具體內容進行嚴格考核，對發現的問題予以嚴肅懲處。朱鎔基在**年《政府工作報告》中就強調，要“使有不良行為記錄者付出代價，名譽掃地，直至繩之以法。”對失信嚴重的公務員要實施道德、法律和經濟上的懲罰。

2、建立行政過錯責任追究機制

《公務員法》明確了公務員在履行公務中出現行政過錯、失誤、失職等行為時應當承擔的法律責任。除了根據相關的規定，領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務；對于一般公務員，因其考核、工作不稱職等原因，也要予以辭退。另外，根據**市委**年7月29日在“建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要”的意見中提出，要建立行政過錯責任追究機制。這是構造公務員誠信環境的重要方面，實施的重點：其一，建立決策失誤追究制。決策失誤是造成社會民眾對政府不信任的重要原因，為此必須通過建立行政過錯責任追究機制，來遏制政府和公務員決策行為的隨意性；其二，政府決策失誤賠償機制。由海南率先建立的決策失誤賠償機制，即由海南地方政府自身原因給投資者造成重大損失的，將由當地政府依法承擔賠償、補償責任。政府要為決策失誤“埋單”，在社會引起很好的反響。長期以來政府決策失誤造成的經濟損失，最后完全由投資者或者普通百姓“埋單”，這給投資者的信心和政府信譽造成巨大的傷害。政府決策失誤機制的建立，其蘊涵的是執政理念，即政府不是凌駕于投資者之上的權力主體，而是為投資者提供科學決策、保護投資者利益的服務者。這種理念才能有助于增加政府的誠信度和公信力。這比決策問責制更前進了一步，值得我們借鑒；其三，建立糾錯改正機制。由于主觀與客觀的差異性，有些失誤在所難免。在失誤面前敢于承認錯誤，及時糾正偏差也是誠信的一種表現，但不能若屢糾屢犯。及時發現差錯，并將此扼殺于萌芽狀態，就必須建立和完善一整套糾錯改正機制，包括監督檢查機制、信息反饋機制、客觀評價機制等。

3、建立有效的公務員績效評估機制。

績效評估對公務員的行為規范起著重要的引導和監督作用，為社會公眾對公務員的服務質量評價提供了有效的渠道，為公務員改進績效提供了有價值的信息與意見反饋，這對提高公務員的誠信品質與形象是非常重要的。要使績效評估機制實現以上概括的意義，機制的建設應注意把握三點：①建立一套科學的評估指標體系。指標體系就像一面旗幟，它是公務員行為方向的指引，指標體系如果不科學行為就會出問題。如公安將破案率作為對干警績效的考核指標，就有可能引發為急于求成而采取刑訊逼供的犯法行為，又如將經濟指標等同于政府的政績，就會導致公務員的片面行為。所以指標體系必須是科學的、系統的；②形成公眾評價與上級評價相結合的評價機制。符合社會的需求、達到顧客的滿意是公務員行政的前提和目標，為此必須提高公眾評價的加權系數，將績效評估成為社會公眾表達意志的一種方式；③建立與有利于公眾了解、監督和參與政府工作的渠道與機制。績效評估的真正目的就是為了不斷提高和改進公務員服務大眾的水平，不斷貼近和滿足社會與民眾需要，并不是為評而評。所以通過評估，建立與公眾參與溝通的渠道，不僅可以改善政府與公眾的關系，而且可以使政府對社會的要求作出及時回應，這將有利于提高政府和公務員的信譽和誠信形象。

4、建立ISO9001行政質量認證體系

在政府部門引入國際標準認證，有助于促進行政資源的優化配置，加快公共管理的規范化、標準化進程。對保證依法行政、優化政府公共管理和服務質量、促進公務員誠信建設，提供了機制上的保障。因為ISO9001質量管理體系能將行政服務標準固化下來，將政府工作中的每一個環節該做什么，不該做什么，怎么做，達到什么標準都細化成制度，可以有效避免因公務員的流動、缺席等導致工作無法正常開展的情況，以便實現工作流程中的不越位、不錯位、不缺位。在運作ISO9001質量管理體系時，需要把握：一必須將流程固化。即梳理本部門的工作流程，將其基本固定下來，并要求得到嚴格的遵守；二必須以顧客(服務對象)為關注焦點。ISO9000質量管理體系最重要、最基本的一個原則就是“以顧客為關注焦點”（顧客即政府部門的服務對象），其核心是不斷優化服務以滿足服務對象的需要，增強服務對象的滿意度，并要求每名工作人員都能努力把服務對象的要求轉變成自已的工作目標，堅持以顧客為關注焦點，以服務對象滿意為最終標準；三必須確定時效。即對流程的每個環節的時效進行監督和控制，保證組織在流程規定的時間節點內完成流程的操作過程。從而，服務對象可以在預期的時間內獲得結果，不僅對行政行為的時間和效率進行了規范和保障，提高了預期性，也能在一定程度上間接地提高服務對象的滿意度；四必須持續改進。通過對工作中發現的不合格及潛在的不合格，及時予以糾正和預防，保證了各項工作的持續改進；五必須實現痕跡管理。要求每一個流程、每一個步驟都留下痕跡，實際是要追求績效和責任的可追溯性。

5、加強對行政權力和行為的有效監督

行政行為不規范，濫用權力是政府和公務員失去信用的重要原因。關于規范行政行為和用權行為，**市委最近提出的一系列重要舉措值得我們認真研究和貫徹執行：第一，建立和完善《行政許可法》的實施配套措施和方法，進一步規范行政許可行為。提出**-**年，根據《行政許可法》精神設定行政許可辦理和被行政許可活動檢查等配套政府規章，研究和探索行政許可評估、相對集中行政許可權實施辦法，進一步規范行政許可行為；第二，加強監督，完善各種監督機制和途徑。圍繞政府工作的重點和群眾關心的熱點，組織開展執法監察和效能監察，進一步發揮特邀監察員作用。特別提出要依法支持和保證群眾監督，認真貫徹《信訪條例》，依法保障人民群眾對黨和國家機關及公務員的批評、建議、控告、檢舉等權利。暢通信訪舉報渠道，設立專門舉報電話，逐步推廣網上舉報，進一步健全受理群眾舉報的長效工作機制。并提出要重視和支持輿論監督，**年起，建立完善媒體批評報道收集反饋機制，通過輿論監督；第三，規范和減少審批程序，建立“一門式”服務機制。清理、減少和規范審批事項，優化審批方式和流程，推行一門受理、并聯審批、網上審批、告知承諾等制度等都非常有利于改進和規范公務員的行政行為；第四，增強用權透明度，建立政府信息公開機制。**市政府制訂的《**市政府信息公開規定》對政府信息公開作了明確的規定，提出了**-**年政府信息公開的具體實施步驟。實行政府信息公開之所以有利于打造“誠信政府”的形象，是因為政府信息公開能夠增加行政權力行使中的透明度，有效遏制各類腐敗現象，有利于引導政府各部門和公務員把行政行為納入法治化軌道，防止秩序混亂、無章可循、長官意志，有利于給行政權力劃清界限，避免亂作為和不作為等不誠信現象。

6、用行政道德法治化精神貫徹落實《公務員法》

美國法學家福勒認為：“法治的實質必定是：在對公眾發生作用時，政府應忠實地運用預先宣布的應由公眾遵守并決定其權利義務的規則，如果法治不是這個意思，它就毫無意義。”哈耶克也認為：“法治意味著政府的全部活動應受預先確定并加以宣布的規則的制約。”《公務員法》的頒布和實施是公務員誠信建設的重要的法治環境，嚴格按公務員法的準則行政，才能真正規范公務員的行政行為。要將公務員法的精神貫徹于誠信建設的整個過程，就必須擯棄“運動執法”的做法，防止那種法律一出臺轟轟烈烈宣傳一陣，時間一過就仍自搞一套，這是長期以來法治精神缺失的表現。用法治精神貫徹落實《公務員法》，主要表明三個層次：一是公務員必須深刻領會公務員法的精神和具體條例，明了只有依法治理自己，才能依法治理國家；二是依據公務員法的精神，作出種種公務員行為的規定性，將法的要求不折不扣地貫徹于行政活動全過程；三是公務員誠信建設與法的規則緊密結合，違背誠信原則必然要受到法的制裁。

四、公務員誠信考評與信息采集制度和途徑分析

公務員誠信評估制度包括：公務員誠信信息采集、公務員誠信信息管理、公務員誠信審查申請、公務員誠信狀況評比等。

1、建立“公務員誠信教育與信息采集”的組織載體

在公務員誠信評估制度中，誠信的信息采集是最關鍵的，信息采集不準不全，就會影響正確的反饋和評價。公務員誠信信息的采集是一個全社會的系統工程，它涉及到政府服務的廣大民眾、企事業單位，涉及到金融、社區、社會，涉及到上級政府和領導的評價等。

建立“公務員誠信教育和信息采集”組織載體，是解決目前信息分散的重要措施之一。目前，有關公務員的誠信信息情況分散在如下七個方面：①年終公務員的個人述職報告和材料；②每年本單位對公務員考核的綜合意見；③領導在檢查工作過程中發現的情況；④信訪部門接到的社會反映與群眾來信來訪；⑤網上與報刊征集的意見與群眾評價；⑥紀律檢查部門接受的舉報材料和相關信件；⑦績效評估辦公室反饋意見等。這七個途徑有很多信息可以反映出公務員的誠信情況，可是由于信息比較分散，所以難以對一個公務員的誠信狀況作出具體的把握和分析。如果能夠建立“公務員誠信教育與信息采集”組織載體，就可以解決不僅是信息凌亂的問題，更重要的是通過對信息的綜合分析，對公務員的行政行為產生無形的影響，使之起到監督和控制，以及生產自覺誠信的行為效果。

香港公務員事務局內部就設有“品行紀律事務部”，工作人員10人，其基本職責就是負責公務員品行和紀律等誠信方面的事宜。主要職責范圍：

①根據《公務人員(管理)命令》第12條有關的規定，令因違反公眾利益的公務員提前退休；

②負責違反紀律公務員的停職事宜；

③根據《公務人員(管理)命令》第20條的規定，對有關違背紀律及公眾利益而被著令退休提出上訴及司法復查的個案，予以復核；

④處理由廉政公署轉至公務員事務管理署的，有關公務員違反紀律或品行方面的個案；

⑤負責公務員接受利益上交事宜；

⑥了解公務員有關誠信方面存在的問題和表現；

⑦對公務員進行誠信教育，促進公務員的廉潔操守行為；

⑧負責檢查公務員參與政治活動有關的事宜；

⑨負責為公務員提供法律援助事宜。

同時“品行紀律事務部”與廉政公署緊密配合，他們經常溝通信息，相互交換意見，為提高公務員的誠信意識共同協作努力。廉政公署協助公務員事務局成立的“公務員誠信信息資料中心”，收效良好。

**公務員誠信管理的組織載體，不需要另設部門，而可以將“公務員誠信教育與信息采集”組織或辦公室設立在人事局的公務員管理處（科），即由公務員管理處（科）擔負起對公務員誠信教育與信息采集的職能。其主要職能體現為：

（1）建立公務員個人誠信檔案。把公務員個人在履行職責，行使行政權利和社會生活等方面的誠信和信譽信息匯聚起來，進行整理儲存，從而形成個人的一種信用資料。對不誠信的事情或突出的誠信事跡，經組織核實和本人認定后就必須記載于檔案之中，即隨事隨記。誠信檔案記錄的內容為永久性的記錄，并按照具體的誠信考評標準，做好失信扣分和突出的誠信事跡加分工作。

（2）協助和配合有關部門調閱公務員個人誠信日記。如果有關領導部門要調閱某個公務員個人誠信日記，或者在接到舉報要查閱某公務員的個人誠信日記時，辦公室要協助做好聯系查閱工作，并及時將經過調查核實不誠信的事實記錄在檔。

（3）按照有關規定幫助收索誠信信息。按照管轄權限的有關組織或公務員本人可以查閱誠信檔案，辦公室的工作人員要協助有關部門和個人及時掌握誠信狀況，以促使公務員牢記應有的行為規范，并能夠制定出修正提高的計劃，實現失信懲戒后的永遠守信。這也是建立誠信檔案的真正意義，用無形的約束達到有形的誠信行政效果。

（4）有計劃地對公務員進行誠信意識教育。開展多種形式的、豐富多彩的誠信教育，是提高公務員誠信意識的重要措施。所以辦公室要有計劃、有步驟、有針對性地對公務員進行教育培訓，并根據新情況不斷更新教育內容和方法，使誠信教育能夠不斷深入人心，取得應有效果。

2、公務員誠信考核的評價與衡量標準。

公務員誠信考核與評價必須與具體失信事實和行為為依據和準繩，不能憑印象或感覺作定論。為此，我們必須將前面所提出的12項公務員誠信的衡量標準進一步細化，以便具體把握和操作：

第一，對確立誠實守信品格的考核：主要檢查在執行公務過程中是否有違背原則，說一些不該說的或做出有損于政府和公務員形象的事情，并造成一定不良影響的。每件事情按情節輕重程度扣1-5分。

第二，對有承諾必須要踐諾的考核：主要檢查承諾與踐諾之間的關系，即承諾的事項是否與政府政策、人民的利益保持一致，而且要看承諾后，是否始終如一地貫徹下去，是否有行政不作為或亂作為的行為產生。在行政職能上有沒有缺位、拖辦、緩辦或不辦的現象。若有不良社會反映，必須將此事由部門檢查到具體辦事人，并視具體情況扣1-5分。

第三，對用權必須為公的理念和行為的考核：主要檢查是否有徇私和以權謀私行為，是否清正廉潔，是否有收受禮金、禮品，接受影響公務的宴請等行為。若有舉報和經檢察發現，每件事情根據性質不同而定，扣1-10分。

第四，對必須樹立正確績效觀的考核：主要是檢查公務員在工作總結和績效考核中是否有弄虛作假、欺上瞞下和政績注水現象，是否有急功近利的短期行為，造成不良影響或后果的，每事按程度不同扣1-5分。

第五，對人民群眾要有深厚感情的考核：主要檢查公務員是否經常下基層了解真實情況，是否真實反映民意，有沒有只報喜不報憂的問題，能否將符合服務對象的具體服務任務負責到底，有沒有相互扯皮和推諉現象。如有群眾的不良反映，經核實按情節輕重扣1-5分。

第六，對決策民主化和科學化情況的考核：主要檢查決策是否按科學的程序進行，有沒有深入調查研究，在決策實施中能否深入實際第一線檢查監督，發現問題能否實事求是及時予以修正提高。對因決策失誤造成的損失和負面影響，視不同程度扣1-5分。

第七，對公共管理能力和水平的考核：主要檢查在能否優質高效處理業務，有沒有野蠻粗暴執法和不適當的管理行為。對因能力不濟和工作方法不當造成的負面作用的，視具體情況扣1-5分。

第八，對堅持依法行政的考核：主要檢查能否嚴格按《行政許可法》辦事，能否保證中央的政令暢通，有令必行，有禁必止，有沒有因人情世故和個人利益對公務的影響。如有違法違紀行為，視不同情節扣1-8分。

第九，對自覺遵循**市民行為規范的考核：即是否自覺做到**市民必須遵守的“七不規范”，如因違背“七不規范”，被治安警告罰款的，扣1-2分。

第十，對敬老愛幼、家庭和睦的考核：即夫妻間是否互相忠實和尊重，能否敬老愛幼，建立平等、和睦、文明的家庭關系。如有違背倫理道德行為的，在當年度扣1-2分。

十一，對助人為樂、見義勇為行為的考核：即能否主動關心需要幫助的人們，關鍵時刻能否挺身而出。如果遇到見死不救或臨陣脫逃的，視情節輕重扣1-5分。

十二，對個人信用保證的考核：即檢查銀行貸款有沒有拖欠和不還行為，是不是及時交納公共事業費、通訊費等。若有拖欠和不交行為的，每一筆項目扣1分。

公務員失信行為的扣分，按事累積計算，從100分起逐漸遞減；一年進行綜合，并向本人和組織進行反饋。

3、公務員誠信考核的獎懲措施。

按照公務員誠信考核的標準，對失信扣分行為作如下處理：

①如觸犯《公務員法》第九章“懲戒”中的第五十三條的任何一條，必須按法的規定受到紀律的嚴厲處分，同時作誠信扣分處理；

②當年度有扣分的，不得提拔任用；

③扣分滿2分的，不得定為優秀等級；

④扣分滿10分的，應實行內部待崗一年，待崗期間只發工資，不發獎金；

⑤領導干部扣分滿5分的，應予以免職，扣分滿10分的，應予以降職（降級）；

⑥誠信檔案歷年累計扣分滿10分的，不得提拔任用，累計扣分達20分的，應予以辭退；

⑦個別失信行為情節嚴重、影響惡劣的，除給予扣分外，還將由有關部門按黨紀、政紀給予必要的處分，直至追究法律責任。

每年年終公務員工作總結或述職時，都必須表明自己有關誠信方面的考核情況。公務員的誠信記錄不僅是懲罰的依據，也是晉升獎勵的根據。若該公務員的誠信考核一直為滿分，可在其工作滿10年、20年、30年時分別得到獎勵，退休時可獲得一次性的補貼和證書作獎酬。公務員符合《公務員法》第八章“獎勵”中的第四十九條的任何一條，均可獲得誠信獎勵。用否定不誠信的行為和肯定、鼓勵誠信行為的方式，為后人敲響警鐘和樹立榜樣都是非常重要的。