獨家原創:國土局土地情況調研報告

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根據《關于開展節約集約利用土地專項調研的通知》（＃＃國土資函[200＃]＃＃號）文件要求，為全面摸清我市節約集約利用土地情況。按照省廳黨組統一部署，＃＃＃廳長帶領廳機關黨委、＃＃＃處、＃＃＃處的同志，就“深入開展學習實踐科學發展觀”，于200＃年＃月＃＃日至＃月＃＃日，對＃＃市（含＃＃＃區、＃＃區）、＃＃＃市進行了調研。在調研中，我們發現＃＃地區通過近年來的不懈努力，已經把國土資源節約集約利用，作為保障可持續發展的緊要任務來抓，結合當地實際創新了一些新舉措，在建立“規范有序、保障有力、調控有效”新機制上取得較為明顯的成效?，F將調研情況匯報如下：

一、總體情況

當前我市在土地利用方面的當務之急是向節約集約用地方向轉變，進一步盤活存量土地，挖掘存量土地的潛力，我市出臺了《＃＃＃市國有土地收儲運營管理暫行辦法》，采取了一些得力措施：城市建設用地立足城區改造挖潛；工業項目建設用地嚴格按照四項指標控制供地；農村居民點建設用地通過整理合并“空心村”建設中心村等辦法節約用地。通過實踐和積極探索，我們取得了比較好的成績。

二、批而未供、供而未用和閑置、空閑土地消化利用情況

我市現有城鎮存量建設用地＃＃宗，總面積＃＃＃＃＃平方米，其中閑置土地＃＃宗，面積＃＃＃＃＃平方米，空閑土地＃宗，面積＃＃＃＃平方米，批而未供土地＃宗，面積＃＃＃＃＃＃平方米，為分期開發項目。目前，已有＃＃＃＃＃平方米閑置土地納入我局土地儲備中心進行儲備運營，＃＃＃＃＃平方米批而未供土地也正在組織供地中。

三、主要調研地區基本情況和主要做法

（一）認識統一，各項制度基本落實

加強土地節約集約利用，是嚴格土地管理的重要環節，更是調整經濟結構、轉變經濟增長方式、建設節約型社會的緊迫任務。有關地區對當地的社會經濟發展階段、水平、定位和矛盾等都進行了比較充分認真的分析；對本地區社會經濟發展與和諧發展、科學發展和可持續發展的差距都有了比較深刻的認識。

有關地區經過認真反思和分析，在轉變資源利用方式、大力倡導節約集約利用上已經形成共識，普遍認識到如果繼續按照陳舊的發展觀念和模式來搞建設，土地后備資源將根本無法保障“十一五”規劃經濟指標的實現。因此，各地認真貫徹執行宏觀調控政策，促進經濟又好又快發展。

1、強化土地利用規劃、計劃管理，促進土地節約集約利用。一是在用地審批中嚴格土地規劃、計劃審查，充分發揮規劃、計劃對建設用地的引導和調控作用。從供給數量、結構、供地方式、供給主體、供給時機等方面嚴格把握，引導產業合理布局和協調發展；二是妥善處理保障與調控的關系，在規劃、計劃盤子內優先保障國家、省重點建設項目、高新技術項目和城鄉公共事業用地；三是通過建設項目用地預審制度，嚴把規劃、計劃的落實關。從規劃用途、用地規模、供地政策、產業政策等方面嚴格把關。土地的規劃、計劃管理在經濟運行中發揮了積極作用，引導和推動工業項目向園區集中、人口向城鎮集中，住宅向社區集中，促進了土地利用結構的優化，提高了土地利用效率。

2、嚴格土地供應政策，提升土地節約集約利用水平。各地結合當地實際，普遍落實建設用地節約集約利用控制標準，依據省規定，結合實際制定了工業項目項目進入標準和建設用地節約集約利用控制標準和農村居民點規劃建設用地標準。符合本地實際的控制標準的實施，對建設用地節約集約利用起到積極的推進作用，提高了土地利用強度。

3、發揮市場機制作用，提高土地資源配置效率。通過全面落實經營性用地和工業用地公開出讓制度，以市場運作推進土地節約集約合理利用，通過發揮土地價格杠桿作用，促進了經濟增長方式轉變。建立了“多渠道進水，一個水池蓄水，一個龍頭出水”的土地收儲供應機制。進一步強化了政府對土地一級市場的壟斷和調控。通過實施土地儲備制度，將盤活國有企業資產與推動舊城改造和加快城市化進程三方面實施對接，達到整體推進，協調發展。

4、查清城鎮存量土地，充分挖掘土地集約利用潛力。為認真貫徹宏觀調控的一系列措施，各地積極應對土地管理工作面臨的新形勢，在查清存量建設用地基礎上，充分做好存量土地利用這篇文章。針對存量土地開發潛力大的特點，采取各種有效措施，積極盤活存量建設用地，充分發揮每塊土地的利用效益，實現了城市土地集約利用。

5、加強建設用地批后監管。全面實行建設用地全程跟蹤管理，進一步落實用地審批、開工檢查、竣工驗收的全程管理，對建設用地實行全程監控，實行定期巡查及竣工驗收制度，確保項目用地及時利用，防止土地閑置、空閑現象的發生。部分地區還建立了多部門聯動復核驗收制度和鄉鎮國土所屬地管理責任制，督促項目及時開工建設和按時竣工。

6、全面推行礦產資源有償使用，提高規?；?、集約化利用水平。各地在規范礦業權市場秩序的基礎上，合理確定采礦權價款，按照“公開、公平、公正”的原則，全面推行礦業權市場化運作，新出讓采礦權全部實行有償使用制度。嚴格按照“禁采區內堅決禁止、限采區嚴格限制、可采區科學規劃”的原則，推進資源整合。在多渠道落實礦山環境整治資金的基礎上，通過實行礦山環境恢復治理保證金制度、建立礦山土地復墾制度和新辦開山采石礦山誠信準入制度，加強山體資源規劃保護，推動廢棄礦山環境治理，不斷完善礦山環境的生態補償機制。

（二）大膽實踐，積極探索新途徑

盤活存量土地，是土地節約集約利用的切入點，更是提高土地使用效率的一個重要組成部分。調研地區針對當前的突出問題和矛盾，按照國家和省的有關規定，結合本地實際，也相繼出臺了不少行之有效的好辦法、新舉措。歸納起來，就是“管住總量、控制增量、盤活存量、處置閑量”。

1、采取空間盤活方式，實現“借天生地”。調研地區普遍在開發園區倡導廠房向高空發展，嚴格限制單層廠房，鼓勵支持建造多層、高層廠房，部分地區積極推行“零增地技改”和“零增地招商”。通過在原廠區翻改擴建，增加容積率，有效提高了土地利用率，實現了“增資盤活”、高效利用存量土地的目標。

2、采取收回盤活方式，實現“筑巢引鳳”。對因受宏觀調控影響，企業建設資金發生困難、投資能力差，僅停留在簽約階段的項目，且局部未批先建的，引導其或合作嫁接，或解除入園協議，結清退還先期費用，自行退出用地，重新尋求合適的供地主體；對實際已經正式供地，又確實無能力按合同約定時序進度投資，導致部分土地閑置的，采取“分割盤活”方式，協調確定給予必要補償，一次性收回閑置部分的國有土地使用權，分解落實并重新出讓給新的項目使用。

3、采取收儲盤活方式，實現“退二進三”。對關停并轉的工礦企業和學校用地，進行收購儲備，重新確定土地用途，以招拍掛出讓方式適時推出，提升了城市土地的經濟價值。

4、采取轉讓盤活方式，實現“騰籠換鳥”。泰州市高港區政府先后兩次發出文件，部署開展存量土地專項摸底調查處置工作。在全面摸清和掌握存量土地底數的基礎上，創造性的提出將閑置土地按照使用現狀情況和閑置原因，分為全顯性閑置（批而未建）、半顯性閑置（半建半閑）、半隱性閑置（建設進度緩慢）、半顯性隱性閑置（建成后部分停產）、全隱性閑置（建成后停產）等五種類型，靈活運用多種方式，分別加以處置，既緩解地根緊縮的矛盾，又走出一條節約集約用地、促進經濟和社會發展的新路子。對閑置的存量土地，分別進行督查會辦，責令限期整改。對整改難以到位的，重新組織招商，鼓勵和引導企業通過“騰籠換鳥”的項目置換方式，將存量變增量，全程服務辦理依法轉讓。

5、采取置換盤活方式，實現“遠水解近渴”。泰州市高港區、興化市、東?？h等地區通過對近幾年來農轉用指標使用情況進行重新排查，對主要由于園區建設規劃修改、道路規劃變化、原企業投資方向調整等原因，致使原農轉用審批地塊無法使用，符合省空間置換政策、實地仍保持耕地現狀的，在報經省廳現場勘查，落實原審批地塊恢復原狀，新置換地塊安排，滿足合適項目的用地需求，上報征地手續后，再依法供地，以避免存量農轉用指標的閑置浪費，有效緩解了指令性計劃緊張的矛盾。

6、采取掛鉤盤活方式，實現“星星換月亮”。在大力推進“三集中”的過程中，與工業化和城鎮化相伴生的傳統村莊建設用地，就成為潛力最大的土地后備資源。沛縣等不少地方主動調整思路，拋棄“無地可墾”的舊觀念，充分挖掘村莊存量土地的利用潛力。一是加大了廢舊村莊復墾整理力度，提升了耕地占補平衡的能力。二是積極實施增減掛鉤，集中使用掛鉤“周轉”指標，既保證了耕地“占補平衡”目標的實現，又有效保障了各工業集中區和農民安置區的集約用地需求，同時有力促進了“拆舊區”農業生產規模、集約、高效發展，為長遠集聚用地贏得了主動。

（三）創新實踐，加快構建新機制

要做到布局集中、產業集聚、用地集約，不僅要統一思想認識，明確方法途徑，而且還要有配套的政策支持，充分調動各方的積極性，從而以節約集約利用促進科學發展。部分地區創新實踐了一些符合本地實際的政策和措施：

1、建立激勵機制，切實轉變土地利用方式。一是實行標準廠房建設的鼓勵政策。二是制定飛地開發的推進政策。三是推行集中安置區建設的引導政策。為創新農民拆遷安置房用地集約利用方式，灌云縣、沛縣、豐縣等地區凍結了農民占用耕地住宅建房，一律利用村莊內空閑地建設；凍結城區和工業園區安排拆遷戶單獨住宅用地，實行集中自建模式安置。一是嚴格規定開發園區必須首先啟動統一的規劃建設，否則停止其他招引項目的供地，每年用地計劃使用上必須首先適量滿足集中安置區用地需求；二是集中安置區按規劃由農民自建安置房，政府把配套做齊全、環境做美化，嚴格規定所有拆遷安置戶，必須全部進集中安置區，不在安排單獨宅基地；三是在拆遷安置補償上，實行“拆一還一補差價”的優惠政策，確實有困難的拆遷安置戶，可以提前支付一部分個人保障帳戶的土地補償安置資金。

2、建立約束機制，從嚴控制用地需求規模。調研地區都普遍建立了有各相關職能部門參加的工業用地準入會辦機制，按照江蘇省限制、禁止供地目錄、建設用地指標體系，通過多道閘門，嚴把準入關。首先，由發改委、經貿委嚴把項目預評估關，按項目產業政策、環境評估、投資強度、規劃等要求，嚴格控制限制性產業項目，對不達標項目堅決拒之門外。其次，由工商、財政部門嚴把注冊資本到位關，要求投資企業畝均注冊資本實際到賬，必須達到規定的畝均投資強度的25%，并出具作為供地必備的相關證明，防止投資虛報強度、虛假出資。第三，由國土部門嚴把供地關，按照用地定額標準，從土地供應上制止了盲目投資和低水平重復建設；對投資強度達不到的項目，核減用地規?；蛲Ｖ构┑?；對中小企業特別是投資強度小于地方規定標準（調研地區的地方標準均高于省定標準）的工業項目，原則規定不單獨供地，提倡租用標準廠房；對民營、私營企業，投資強度小于地方規定標準的，鼓勵利用鄉鎮工業園存量土地建標準廠房，嚴把土地集約利用關。尤其是經濟欠發達的＃?？h、＃?？h等地區，在建設項目省控投資強度等標準上都相應提高了當地的實施門檻，提高了招商引資的標準，引入了一批起點較高、投資較大、技術較新的企業。

3、建立市場機制，不斷優化土地資源配置。經營性項目用地市場化程度較高，其用地相對比較集約。經過多年的實踐，已形成一系列經營性土地儲備、招標拍賣掛牌的操作流程，交易行為日趨規范。同時，不少地方注重講究經營性土地上市策略，首選盤活存量土地，存量土地上市首選舊城改造和退二進三的土地；以新增用地上市為輔，基本做到“征地補償、拆遷安置、社會保障”三者同步到位，嚴格實現了從“毛地”出讓到“凈地”出讓的轉變，土地出讓金也按規定實行“收支兩條線管理”，堅決杜絕私下減緩免的現象。

4、建立倒逼機制，充分挖掘土地資源潛力。＃＃市高港區國土部門配合稅務部門，一方面，對房地產開發企業土地增值稅進行清算；另一方面，認真落實城鎮土地使用稅征收政策。嚴格高標準的全面征收，對企業產生很大震動，有部分企業因難以承受土地經營使用和保有成本大幅增加，打算轉讓或分割閑置的土地，有效遏制了空圈土地和浪費土地的行為，批而不用、批少用多的現象迅速減少，利用經濟杠桿促進土地集約利用效應明顯。

5、建立監管機制，落實建設用地全程跟蹤。調研地區在認真執行閑置土地處置政策規定的基礎上，落實預防建設用地閑置的業務措施。主要是批后的土地跟蹤管理工作，一是在放線交地后，聯合土地執法監察部門，重點動態監管建設項目是否改變用途，布局、建筑系數、綠化率是否符合集約使用的要求，發現問題及時制止并限期糾正；二是建立項目竣工聯合驗收制度，＃＃市、＃＃市高港區、＃＃縣會同規劃、建設、國土等部門，集中檢查批文執行情況，必要時依法予以處置；三是對新出讓土地實行預登記制度，一年內發現用地要素變更的，不予正式登記，促進已批土地的集約高效利用。

四、當前主要問題

土地粗放利用現狀的形成，是各種社會經濟因素共同作用的結果。多年來，各地通過采取行之有效的管理措施，造成土地粗放利用的不少問題得到了不同程度地解決，但從調研的地區看，還存在一些不利于土地節約集約利用的問題。

(一)各項規劃相互銜接不夠

根據土地利用總體規劃的性質與作用，它應具有綜合性、戰略性、控制性和權威性、其他各類規劃應與其協調。但現實的各類規劃如交通、水利、城市、生態、旅游等規劃，缺乏與土地利用總體規劃的銜接與協調。在編制時間、調整范圍等方面互不統一，在很大程度上影響、制約了土地利用總體規劃的全面實施。

(二)現行土地管理體制與行政管理體制尚有脫節

隨著經濟體制改革的深化，原有基本建設程序被打破，土地審批權雖然上收到國家和省兩級，但供地權，登記發證權等都集中在市、縣政府，當國家宏觀調控政策與地方經濟發展、引進項目出現矛盾時，由于招商引資對地方經濟的發展舉足輕重，建設項目是地方財政、GDP、稅收的重要來源，而國土部門難以參加到項目用地決策過程，市、縣國土部門很難頂住壓力，基層國土所全程跟蹤管理的作用未能充分發揮。

(三)落實行業用地控制標準還不夠到位

已頒布的工業項目建設用地控制指標中的投資強度要求，在供地時對謊報、虛報投資的，還缺少明確的審核辦法，難以把關控制。用地規?？刂茦藴实穆鋵崳枰嗖块T協同配合，否則在實施過程中難以到位。如城市規劃人均用地指標，雖然國家有了明確標準規定，但一些地方在部門文件和具體管理過程中，建設和國土部門意見常有分歧，給用地管理造成漏洞。

(四)農村集體建設用地流轉缺乏法律和制度保障

集體土地流轉屬于物權保護范疇，當前，僅靠效力等級較低的政策和改革試點來推動，在實踐中經常遇到現行法律障礙，被流轉的集體建設用地，在經濟活動中的各項權能受到法律制約。尤其是不少地方出現的自發性流轉，亟待規范性的流轉程序和辦法來切實規范。

五、相關建議

（一）完善批后監管辦法。企業對土地的投資強度有很大的不確定性，目前國土部門對企業投資強度主要依據項目可行性研究階段發改部門提供的文件或批復，而企業在取得土地后工程設計、建設時實際的投資規模往往有變數，國土部門就無法掌握，而且閑置土地認定中，建筑密度、投資強度等因素如何認定，由誰認定等尚無詳細的評價辦法。建議引入中介機構，對項目投資資金落實情況給予跟蹤評價，評價結果作為監管的依據。

（二）增強地方政府節約集約利用的責任意識。要想地方政府對土地利用更加重視支持，就必須有一個科學的政績評價體系，建議省委、省政府將耕地保有量、基本農田保護、單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗列入政績考核。

（三）細化監管手段強化監管力度。把節約集約用地做到位，建設和完善國土資源規范有序、保障有力、調控有效機制，才能保障科學發展觀貫徹落實。國土資源管理部門應從建設項目用地預審或出讓條件設定著手，嚴格審查投資額度，同時參考項目企業的注冊資產，由銀行出具驗資證明，方可批準核準備案，防止虛擬項目總投資。

（四）強化土地利用總體規劃管控作用。在一定區域范圍內，土地利用總體規劃應該高于其他規劃。現行的土地利用總體規劃是以耕地保護為價值取向，在新一輪土地利用總體規劃修編中，土地利用總體規劃應體現兩個目的：一是落實嚴格的耕地保護制度，二是必須對規劃建設用地特別是城市（縣城）建設用地作出嚴格的控制。一旦土地利用總體規劃形成，除特殊情況外，不允許擅自改變。

（五）按照區域差別原則調整計劃點供標準。我市＃＃區經濟社會發展階段尚存在較大差異，城市化、工業化進程不盡相同。計劃點供政策的唯一性標準，不能完全適應不同區域的不同發展階段，建議對蘇北蘇中蘇南區域設置梯度不同的計劃點供標準，適當降低＃＃、＃＃計劃點供門檻，以充分適應不同區域經濟社會發展階段的要求。

（六）加快增減掛鉤方案的實施效率。鼓勵建設用地整理，在不增加建設用地總量的前提下，減少審批環節、縮短審批時間，將整理后的建設用地周轉指標盡快地進行掛鉤使用，同時對創建執法模范縣給予用地指標的傾斜和獎勵。同時，在增減掛鉤實施中，切實注意保護農民利益，給予農民補貼，降低農民負擔，有效提高實施的積極性。