黨委政府履職調(diào)研報(bào)告

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新形勢(shì)、新體制下如何有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的職能作用，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作良性運(yùn)行機(jī)制，成為當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)的一個(gè)重要課題。

一、存在問題

從當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作運(yùn)行的現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府作為我國(guó)政權(quán)體系中最基層的組織，大都能按照《地方組織法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等中規(guī)定的要求，認(rèn)真履行職責(zé)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但也必須看到，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在履職過程中還存在著諸多問題，與新形勢(shì)的發(fā)展變化有較多不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)有三：

1、角色錯(cuò)位。一是黨政不分。按照有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，即宏觀領(lǐng)導(dǎo)，以體現(xiàn)其核心領(lǐng)導(dǎo)地位。但在實(shí)際工作中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委沒把主要精力放在宏觀的決策上，而是放在對(duì)決策的執(zhí)行中，把黨政聯(lián)席會(huì)當(dāng)成“管總”的會(huì)，由此討論決定任何事務(wù)，把自己置于行政“長(zhǎng)官”的位置，使黨委與政府形成了事實(shí)上的服從與被服從的行政式領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。二是事權(quán)不分。農(nóng)村工作千頭萬緒，為了推動(dòng)工作，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府不得不“騰”出手來，去解決那些本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和村級(jí)組織解決的具體問題，久而久之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和村級(jí)組織就產(chǎn)生了強(qiáng)烈的依賴心理。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和村級(jí)組織想管事沒威信，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府忙于解決小事情。

2、職權(quán)越位。一是越位行政。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府存在著以法爭(zhēng)權(quán)、視法為器等問題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開展農(nóng)村稅費(fèi)收繳、征地、房屋拆遷等工作時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接參與執(zhí)法，越權(quán)行政等。二是越位充當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)所屬企業(yè)實(shí)行“大包大攬”，既成了財(cái)產(chǎn)所有者代表，又成了企業(yè)經(jīng)營(yíng)者代表，還是社會(huì)管理代表。對(duì)企業(yè)改制清算也是一竿子插到底，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府說了算。三是越位干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，強(qiáng)行要求效益好的企業(yè)、村集體在投資、擔(dān)保貸款、資產(chǎn)重組等方面照顧劣勢(shì)企業(yè)、后進(jìn)村；有的強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行所謂經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，定指標(biāo)、搞開發(fā)、辦企業(yè)，結(jié)果勞民喪財(cái)，造成巨大的資源浪費(fèi)。

3、職能缺位。一是黨和國(guó)家的方針政策落實(shí)不到位。黨和國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)政策措施在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有時(shí)很難落實(shí)到位。比如有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系的建立，有關(guān)文化、教育、科技投入的規(guī)定等。二是監(jiān)督管理執(zhí)行不到位。比如，與地方市場(chǎng)秩序、社會(huì)安全等緊密相關(guān)的環(huán)保、食品安全、技術(shù)監(jiān)督等，由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相關(guān)的職能部門，因此在實(shí)際工作很難及時(shí)監(jiān)管到位。三是服務(wù)功能履行不到位。據(jù)調(diào)查，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、文化宣傳等公共服務(wù)功能十分脆弱。據(jù)我市農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，每年因農(nóng)業(yè)科技服務(wù)功能不完善而損失的資金高達(dá)1000萬元。農(nóng)民現(xiàn)在最需要的道路、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，以及對(duì)天災(zāi)人禍的社會(huì)保障，也難以全面到位。

二、主要原因

一是黨政職責(zé)不明晰。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平行運(yùn)行，黨政分工缺乏明確的依據(jù)和界限，這就不可避免的造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能重疊，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行雙軌制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委如何實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)很難把握好。其結(jié)果是，要么黨委包攬政府工作過多，以黨代政；要么政府權(quán)力過多，不尊重黨委領(lǐng)導(dǎo)，造成黨不管黨的工作局面。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)不相稱。目前，上級(jí)政府有關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)達(dá)10多個(gè)，占整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的50%左右，這些派出機(jī)構(gòu)掌握著大量的行政職權(quán)，如公安、稅務(wù)、工商等。這些機(jī)構(gòu)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但人財(cái)物的權(quán)力和業(yè)務(wù)管理權(quán)大都分屬上級(jí)政府各部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)過問。這種部門掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)協(xié)的行政管理體制，實(shí)際上是削弱和肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府法定職責(zé)的整體性。

三是職責(zé)設(shè)置不科學(xué)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的職責(zé)職能設(shè)置中，存在著結(jié)構(gòu)不合理、工作目標(biāo)單一、主體關(guān)系不順等問題。《地方組織法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》分別規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項(xiàng)職權(quán)、黨委有6項(xiàng)職責(zé)，在實(shí)際落實(shí)中并不理想。其中許多職責(zé)職能泛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)無所不包，就象一個(gè)全能的組織。

四是政績(jī)考評(píng)不完善。當(dāng)前，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的政績(jī)考評(píng)模式是一種至上而下的剛性指令式管理模式。這種“只要對(duì)上負(fù)責(zé)”的考評(píng)方式，存在較大的不合理性和人為因素。有些指令的數(shù)字不是來自基層的實(shí)際，而且完全來自上級(jí)計(jì)劃數(shù)字的分解，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際應(yīng)該承擔(dān)的工作職責(zé)并不完全相符和接軌。這很容易讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在實(shí)際工作中產(chǎn)生驅(qū)利行為，習(xí)慣于對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)下就可少負(fù)責(zé)，甚至不負(fù)責(zé)，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府不能正確履職。

五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)無保障。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問題較為普通，特別是在中西部?jī)?nèi)陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出，而且有不斷加重的趨勢(shì)。主要是工資性支出壓力大，稅費(fèi)改革后基層財(cái)力減少幅度較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兜底壓力大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府運(yùn)轉(zhuǎn)困難，一年上頭為“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”而忙乎，導(dǎo)致其履職出現(xiàn)“真空”。

三、建議與對(duì)策

1、理順黨政關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但這決不是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委就可以包攬具體的行政事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的職責(zé)主要是抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行，抓好農(nóng)村群眾的思想政治工作，抓好黨員干部的教育管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)對(duì)事關(guān)全局問題的決策、干部的選拔考核等方面，而不是包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是宏觀指導(dǎo)，謀全局、把方向、管大事；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職責(zé)是抓好行政事務(wù)，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家政策，嚴(yán)格依法行政，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)，提供公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2、改革管理體制。一要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制。本著精干、統(tǒng)一、高效的原則，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二要實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革要求，進(jìn)一步壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，撤并機(jī)構(gòu)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的各類站所和垂直延伸，派駐機(jī)構(gòu)的人員編制進(jìn)行清理和核定，從嚴(yán)控制編制；堅(jiān)決排除部門干預(yù)，推行綜合執(zhí)法改革。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要向企業(yè)、事業(yè)單位和村級(jí)組織放權(quán)，實(shí)行政企分開、政事分開。縣市職能部門要把該放的權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。三要加強(qiáng)規(guī)范化、制度化建設(shè)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作其他方面相比，制度問題是要帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)有序運(yùn)行工作機(jī)制，必須切實(shí)建立健全各項(xiàng)制度，嚴(yán)格按制度辦事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要根據(jù)自身特點(diǎn)，按照黨紀(jì)黨規(guī)的要求，建立和完善黨的組織制度，按照整體性、系統(tǒng)性原則，加強(qiáng)體制和機(jī)制建設(shè)，狠抓制度執(zhí)行落實(shí)，著力規(guī)范決策行為、工作行為、廉潔行為，防止官僚主義、黨政不分、以黨代政等現(xiàn)象發(fā)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)自身規(guī)范化建設(shè)，依法建制。要依據(jù)國(guó)家的法律、法規(guī)，因地制宜地制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)具體工作制度，使政府工作有章可循。這些工作制度包括政府工作制度，決策程序與議事規(guī)則，部門設(shè)置和職責(zé)任務(wù)等。同時(shí)要深化行政審批制度改革，把政府從大包大攬、無所不管的觀念和做法中解放出來；降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政和服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，建立制度化的政府協(xié)調(diào)機(jī)制。另外，縣市以上黨委政府要相應(yīng)地進(jìn)行自上而下地改革，規(guī)范職責(zé)權(quán)限，理順管理體制，絕不能再用行政命令的方式違規(guī)向黨委政府下達(dá)不該它們承擔(dān)的任務(wù)指標(biāo)；要運(yùn)用一切新聞媒介，加強(qiáng)輿論宣傳，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府正確履行職責(zé)創(chuàng)造良好的輿論氛圍和工作環(huán)境。

3、科學(xué)界定職責(zé)。界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨委的職責(zé)既要遵循《憲法》、《黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《地方組織法》等有關(guān)法規(guī)，又要著力解決職責(zé)泛化、抽象化等問題，突出條款內(nèi)容的針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的職責(zé)不僅包含《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中職責(zé)部分規(guī)定的6項(xiàng)內(nèi)容，而且應(yīng)將其它的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明建設(shè)、黨員隊(duì)伍建設(shè)等內(nèi)容，結(jié)合新形勢(shì)發(fā)展要求進(jìn)行綜合提煉、歸并細(xì)化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能在遵循《地方組織法》的前提下，要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際，按照十六大提出的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四項(xiàng)職能內(nèi)容，進(jìn)行明確細(xì)化。

4、完善考評(píng)體系。上級(jí)黨委政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核評(píng)價(jià)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的履職具有重要的導(dǎo)向作用。一要依據(jù)職能職責(zé)，確立目標(biāo)內(nèi)容。要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府各自特點(diǎn)，有目的地選擇考評(píng)內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)重點(diǎn)考評(píng)宏觀“抓總”的情況和黨建工作，包括黨的基層組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)重點(diǎn)考評(píng)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面的作為。如市場(chǎng)秩序管理、社會(huì)保障、社會(huì)穩(wěn)定等。二要講求科學(xué)方法，合理設(shè)置考核指標(biāo)。要突出重點(diǎn)，采取分層分類、動(dòng)靜結(jié)合、定性定量相結(jié)合的方法，確保考評(píng)指標(biāo)具有針對(duì)性、層次性和導(dǎo)向性。三要運(yùn)用考評(píng)結(jié)果，發(fā)揮導(dǎo)向作用。要將科學(xué)合理的考評(píng)結(jié)果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子建設(shè)和干部隊(duì)伍的教育管理結(jié)合起來，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子調(diào)整任用及評(píng)先表優(yōu)、工資晉級(jí)掛起鉤來。

5、突出發(fā)展主題。發(fā)展是硬道理。只有發(fā)展了，才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府發(fā)揮職能作用提供廣闊的舞臺(tái)和空間。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府職責(zé)，要把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為主要內(nèi)容。在職責(zé)職能的設(shè)置上，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作重點(diǎn)要放在“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)”8個(gè)字上來，把他們堅(jiān)決地從直接從事的經(jīng)營(yíng)管理中退出來，做到“有所為有所不為”，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)向”：由微觀轉(zhuǎn)向宏觀，由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，由抓具體轉(zhuǎn)向抓環(huán)境。強(qiáng)化指導(dǎo)功能，引導(dǎo)群眾調(diào)整產(chǎn)業(yè)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，落實(shí)黨在農(nóng)村的基本政策；強(qiáng)化協(xié)調(diào)功能，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，營(yíng)造有利于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和氛圍；強(qiáng)化管理功能，尤其加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，加大治理整頓力度，把干部群眾的積極性、創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)和發(fā)揮出來；要強(qiáng)化服務(wù)功能，重點(diǎn)是要為群眾提供技術(shù)、信息、資金及公益事業(yè)等方面的服務(wù)。