司法行政工作調查報告

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基層司法行政工作(以下簡稱基層工作)是司法行政的重要組成部分，是司法行政工作的根基。其主要工作內容包括法制宣傳、人民調解、安置幫教、基層法律服務、司法所規范化建設等；它的大部分工作任務由縣級司法局和基層司法所完成。近些年來，我市基層司法行政部門在各級黨委、政府的領導和上級業務主管部門的指導下，認真實踐“*”重要思想，充分發揮職能作用，扎實開展各項業務，在基層工作的各個領域取得了較為明顯的成績，為維護社會穩定、促進地方經濟社會發展作出了貢獻。

近年來，隨著社會主義市場經濟的快速發展，各項改革措施的出臺，給基層工作帶來了難得的發展機遇，基層工作內容被賦予新的形式并得以大大拓展；基層工作的重要性及知名度逐步得到社會各界的認同。但我們也不得不清醒地認識到，基層工作的一些領域發展滯后，仍然存在不少問題和困難，如果這些問題和困難得不到有效解決，將難以適應經濟社會發展對基層工作的客觀要求。如何加強基層工作，為改革發展提供良好的法律服務和法律保障，促進社會穩定和長治久安已成了當前迫切需要解決的重要課題。為此，我們對19*年以來全市基層工作進行了調查，對存在的問題進行了分析研究，并提出工作建議和措施。

一、一九九七年以來工作的簡要歷程

調查表明，19*年至20*年，我市基層司法行政工作經歷了機構不斷健全，隊伍不斷壯大，職能逐步增強，工作逐步規范的過程。

(一)機構不斷健全，隊伍不斷壯大，人員素質不斷提高

19*年，按照司法部［1996］81號文件要求，全市開展了在各鄉鎮辦組建司法所工作。在各級黨委、政府的重視和支持下，當年建立了43個鄉鎮辦司法所，占應建數99個的43.3%。在此后的一年多時間，各縣區紛紛建立鄉鎮辦司法所，并于1998年底全部組建完畢。至此，徹底改變了各鄉鎮辦多年來司法行政工作有人(司法助理員)無所(無牌子)的狀況。在人員編制上，19*年，全市99個鄉鎮辦司法所占司法行政編制83人，占地方編制10人，發展到20*年，全市98個鄉鎮辦司法所占司法行政編制89人，占地方編制9人。在人員素質上，19*年，全市司法助理員大專以上文化程度21人，高中(中專)以上文化程度53人，初中以下文化程度19人。通過幾年的教育培訓、人員調整等手段，到20*年底，全市司法助理員的文化程度發生了明顯變化，大專以上文化程度發展到59人，高中(中專)以上文化程度11人，初中以下文化程度19人。大專以上文化程度在19*年占總人數的22.5%，20*年占總人數的60.2%，提高37.7%。高中(中專)以上文化程度在19*年占總人數57%，20*年占總人數的11%，減少46%。從數據對比分析可以看出，人員文化素質發生了較大的變化，特別是大專以上文化程度提升人數較多。在司法所辦公用房問題上，我市通過幾年來的努力，基本解決了司法助理員的辦公用房(借用或鄉鎮辦政府安排)以及簡單的辦公桌椅等問題，基本保證了工作正常運轉。20*年，在市委市政府的高度重視以及省司法廳和有關部門的大力支持下，采取省里出資5萬元，市縣各配套3萬元，鄉鎮劃撥土地的辦法在六枝特區郞岱鎮、盤縣紅果鎮建2個司法所試點，可望今年上半年竣工驗收，從而實現了鄉鎮司法所獨立辦公用房零的突破。

(二)職能逐步增強，各項工作取得一定進展

——發揮人民調解職能，化解民間糾紛，維護社會穩定。我市共有人民調解委員會2106個，其中：村級調委會1717個，居民調解委員會160個，企業調解委員會173個，聯合調解委員會39個。各級人民調解組織在工作條件艱苦、辦公條件簡陋、工作人員無報酬等情況下做了大量卓有成效的工作，為維護社會穩定和長治久安，促進地方經濟社會發展作出了貢獻。19*年至20*年，全市各級調解組織共調處民間糾紛75565起，調處成功71070起，成功率94%。從幾年來糾紛調解統計數看，主要集中在婚姻家庭、鄰里、生產經營、房屋、宅居地、債務等糾紛。19*年至20*年，全市各級調解組織共調處婚姻家庭糾紛28388起，調處成功26852起，調處數占總糾紛數的37.6%；共調處鄰里糾紛9016起，調處成功8655起，調處數占總糾紛數的12%；調處生產經營糾紛8123起，調處成功7620起，調處數占總糾紛數的11%。近幾年來，隨著市場經濟不斷深入推進，民間糾紛也呈現出不同特點，全市各級司法行政部門針對實際加大了對人民調解工作的調研力度。對人民調解的工作范圍、組織形式、運行機制等作了有益探索，抓了不同類型的人民調解工作示范點，以點帶面，全面推進全市人民調解工作。在工作中出現了如六枝特區巖腳鎮六村、鐘山區德塢鎮西寧村、水城縣汽車運輸公司、盤縣老廠鎮色綠村等一批基層人民調解典型。鐘山區德塢鎮西寧村調委會針對西寧村地處城郊結合部，國家重點建設征用大量農戶土地，拆遷部分農戶房屋等熱點難點問題，深入群眾，超前做好思想工作，及時發現糾紛苗頭，耐心細致地疏導調解，將大量矛盾糾紛消除在萌芽狀態，沒有發生一起群體性上訪事件，有力地支持了國家重點建設，維護了社會穩定，樹立了正確處理工農關系、城郊結合部關系、國家與個人利益關系的典范。

——以市場為導向，以擔當常年法律顧問、聯調工作、“*”(原稱“148”，20*年統一為“*”)專線電話服務等為突破口，全面開展基層法律服務工作。幾年來，全市基層法律服務部門充分發揮貼近基層群眾，貼近百姓生活，知民、便民的優勢，在解糾(紛)息訟，維護當事人合法權益等方面做了大量工作。19*年至20*年，全市基層法律服務工作者共訟訴事務3140件，非訴訟事務985件，解答法律咨詢33156人次，調解糾紛2222起。基層法律服務工作的開展，在我市法律服務行業專業律師偏少(37人)的情況下無疑是一種有益的補充。在開展基層法律服務工作中，基層司法行政部門緊緊抓住“*”專線電話服務、法律援助、民間糾紛“大調解”等特色產品，努力開拓法律服務新領域。“*”法律服務專線作為基層民主法制建設的新生事物，以其知民、便民、助民；獨特的功能、快捷的服務手段為顯著特點，受到人民群眾的普遍歡迎。我市“*”自從產生開始，發展迅速，社會效益良好。發展到20*年底，全市“*”專線電話共48部，值班人員211人(專職40人、兼職171人)。在2000年至20*年三年中，全市“*”值班人員共解答電話咨詢13853次，接待來訪6744人次，提供上門服務127次，辦理法律援助187件，解決糾紛503起。從四個縣區“*”專線電話建設的情況看，盤縣“*”建設工作成績較為突出，體現在專線電話多、工作效率高、社會評價好。我市地處貴州西部，與云南省部分地區及貴州省畢節地區、黔西南州等地區接壤，各種接邊地區民間糾紛表現較為突出，為適應新形勢下接邊地區矛盾糾紛的有效解決，接邊地區聯調工作應運而生。幾年來，先后召開了接邊地區各種形式的聯調工作會議，制定了聯調工作制度以及處置民間糾紛預案，地區與地區間積極開展合作，解決了多年來接邊地區大量的民間糾紛。僅20*年元至8月，盤縣與富源縣聯合調解民間糾紛185起，調處成功137起，防止民轉刑案件10件53人，制止群體性械斗5件300余人。實踐證明，聯調工作為維護接邊地區社會穩定，促進經濟共同發展，加強區域人民團結起到了重要作用。近幾年來，隨著國家對法律援助工作的重視力度加大，貴州省法律援助條例的出臺，給需要法律援助的弱勢群體帶來了福音。我市基層法律服務工作者積極投入法援工作，為弱勢群體提供及時高效的法律服務。1998年至20*年，全市基層法律服務工作者共辦理法律援助案件494件，從反饋情況看，辦案質量較高，95%以上當事人滿意。

——認真開展對刑釋解教人員的安置幫教工作。幾年來，全市基層司法行政部門按照對刑釋解教人員做到底數“三清”(家庭住址清、罪錯性質清、思想動態清)和教育管理“四跟蹤”(跟蹤教育、跟蹤排憂、跟蹤扶持、跟蹤管理)的要求，全面開展了安置幫教工作。工作中，重點開展對刑釋解教人員的摸底排查工作。通過與人民法庭、公安機關等部門合作，排查出1998年至2001年全市刑釋解教人員3013名，對這些人員全部進行造冊登記，分門別類地納入管理視線，有針對性地開展了各種形式的幫教。幾年來，各級司法行政部門對創辦刑釋解教人員過渡性安置幫教實體進行了探索和嘗試，但由于職能定位不明、機制運作不順等原因，直至20*年底，安置幫教實體未能建成。

二、工作中的主要問題和困難

回顧六年來我市基層工作走過的歷程，雖然開展了大量工作，取得了一定成績，但工作中仍然存在許多迫切需要解決的問題和困難。

(一)基層司法行政工作人員編制以及基層司法所辦公條件等問題已成了制約基層工作改革與發展的瓶頸

目前基層司法所已全部收編，為縣(區)司法局直管。但在人員編制問題上，除鐘山區各鄉鎮辦在原來1人1所編制的基礎上增加了6名編制，全市其余鄉鎮辦司法所仍然是1人1所。由于基層工作涉及面廣，任務繁重，工作又比較具體，一個鄉鎮辦一名司法助理員將難以承擔形勢發展對基層司法行政工作的客觀需求。據調查，全市98個鄉鎮辦司法所除紅果鎮、郎岱鎮司法所作為試點所建設外，其余司法所尚無獨立的辦公用房，大部分司法所缺乏基本的工作條件，缺少檔案柜、電話、交通工具、宣傳器材等基本裝備。我們在調查走訪過程中，鄉鎮辦司法助理員普遍反映了基層工作的苦衷：有工作熱情，由于受人、財、物等條件的制約，心有余而力不足，特別是與基層法庭、派出所、綜治辦比較，自慚形穢。由于難以解決好基層司法所的人員編制、辦公用房、基本辦公裝備等問題，挫傷了工作人員的積極性，影響了基層工作的深入開展。

(二)基層工作人員素質參差不齊，影響了工作質量，制約了基層工作的改革與發展

基層司法所工作人員在近幾年中雖然通過教育培訓，文化程度有大幅度提高，但提升文憑的主要方式是各種形式的函授教育。據抽樣調查，至少有半數人員實話實說“函授教育沒有學到多少東西，基本流于形式”。據調查了解，在全市司法助理員中，真正做到熟悉國家政策，掌握基本法律法規，能制作較為規范文件以及調解協議書的人還達不到總數的50%。采取有力措施，提高司法助理員的綜合素質，任重道遠。

(三)基層工作規范化程度不高，運作機制不完善

由于受基層工作人員量少質弱、工作條件簡陋等因素的制約和影響，致使大部分鄉鎮辦基層工作的制度建設、工作措施、業務運作機制等一時難以走上規范化管理軌道。特別是自去年下半年全國全省人民調解工作會議召開后，隨著人民調解工作新規定、新措施的出臺，要求基層工作人員必須理順工作機制，及時進入規范化管理軌道。就目前的人員素質結構上看，要進入規范化還需要一個教育培訓，培養示范點，以典型引路、全面鋪開的過程。

(四)安置幫教工作底數不清、體制不順、職能定位偏軟

一是刑釋解教人員回歸后沒有及時到當地公安機關報到，綜治辦、派出所、司法所、民政、村(居)委會等部門溝通不夠、協調不力，致使刑釋解教人員的底數不清，造成對部分人員脫管。由于部分刑釋解教人員的戶籍地與居住地不一致，且部分人員居無定所，加上流動人口管理上的薄弱環節，使得這部分人脫離了管理、控制視線，成為引發重新犯罪的一大隱患。二是刑釋解教人員安置幫教工作無專門機構、無專職人員、無工作經費，使工作難以深入持久的開展。三是對安置幫教工作沒有特殊的優惠政策，職能定位偏軟，社會扶持力度不夠，沒有形成一套切實可行、操作性強的工作運行機制，造成對刑釋解教人員安置困難、幫教不力的現狀。

三、幾點建議

(一)認清形勢，提高認識是搞好基層工作的前提

做好新形勢下的基層司法行政工作，既有良好的機遇，同時也面臨嚴峻的挑戰。*的勝利召開，特別是*報告中關于法制建設和司法制度改革的重要論述催人奮進，鼓舞人心，為基層司法行政工作指明了前進的方向。*作出的全面建設小康社會的戰略部署，為基層工作開辟了廣闊的發展前景。我市經濟發展迅速，政治社會穩定，人民安居樂業，為基層工作健康有序發展提供了難得的歷史機遇。但我們也不得不清醒地看到，隨著經濟體制改革和西部大開發戰略的深入推進，我市經濟發展過程中的經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益多樣化，經濟領域和其他領域在一定階段、一定時期的矛盾沖突在所難免，部分群眾法制觀念、法律素質的滯后使得這種利益在局部地區表現突出。由于征地、拆遷、舊城改造、企業職工下崗，山林、土地、水利礦產資源權屬之爭等引發的矛盾糾紛將會在一定階段、一定地區給社會穩定帶來巨大壓力，所有這些，都給基層工作帶來新的嚴峻的挑戰。面對新的形勢和挑戰，全市基層司法行政部門必須高度重視，提高認識，將做好新形勢下基層司法行政工作上升到能否認真實踐“*”重要思想，維護一方穩定、確保一方平安、促進一方發展的戰略高度來認識。要積極爭取各級黨委政府對基層司法行政工作的重視和支持，力求有所為，爭取有所位，克服自卑感，緊緊把握機遇，克服困難，迎接挑戰。認真理清工作思路，抓好各項工作措施的落實，與時俱進，開拓創新，加大基層工作服從服務于當地黨委政府工作大局的力度，努力開創基層工作新局面。

(二)加強教育培訓，提高人員素質是做好基層工作的基礎

實踐證明，基層工作要有所為、有所位，必須要有一支政治堅定、業務精通、紀律嚴明、作風優良的基層工作隊伍。要應對新形勢下各種社會矛盾和民間糾紛，關健是我們要有一批過硬的基層工作業務人員，說到底，要重視人的素質的培養，要以人為本。盡管我市基層工作隊伍在19*年至20*年期間文化程度提升較快，但正如我們調查走訪所反饋的信息結果，雖然文憑提升了，但有真才實學的少之又少。為此，要利用集中培訓與平時自學相結合等手段，不斷加強對基層工作人員的政治思想教育和業務培訓。要以學習*精神和目前全市開展的警示教育為契機，以爭先創優、典型示范為途徑，以集中教育整頓和各種培訓為切入點，多層次，多方位地抓好對基層工作者的思想政治教育，自覺地為全市工作大局服務。在一手抓政治素質教育的同時，當務之急是抓好業務教育培訓工作。目前主要抓好三支隊伍的培訓。一是抓好對各縣區基層科(股)人員和司法助理員的培訓；二是抓好對基層法律服務工作者的培訓。三是抓好人民調解員的培訓。要認真分析這三支隊伍目前素質的薄弱環節，制定祥細的教育培訓方案，組織專門力量有的放矢的開展培訓工作。通過教育培訓與工作實踐的不斷循環，全面提高基層工作者的綜合素質，為深入推進基層工作的改革與發展打牢基礎。

(三)理順工作關系，加強規范管理是做好基層工作的關健

從本次調研情況看，目前我市基層工作仍然存在工作運行機制不健全，一些環節的工作關系尚未理順，管理不規范等問題。為解決這些問題，一是鄉鎮辦司法所收編管理后，要正確處理好與縣區司法局和與當地黨委政府的關系，加強協調配合，杜絕對司法所人員“兩不管”現象的發生。司法所人員要隨時加強與鄉鎮黨委政府的聯系，不要認為收編了就獨自為政。要擺正位置，緊緊依靠當地黨委政府，自覺服從服務于當地黨政工作大局，當好參謀助手，為農業和農村工作提供好服務。二是加強對基層工作的規范化管理。對人民調解工作要抓好規范化、制度化建設，要建立人民調解委員會崗位責任、學習、例會、登記、考評、統計、檔案管理等各項制度，做到人民調解組織建設、工作任務、工作原則、工作程序、工作紀律、當事人權利義務等文字圖表上墻明示；要建立糾紛審查、調解前準備、權利義務告知、及時公正調解、依法達成協議、督促履行協議等工作流程；要嚴格按照人民調解文書格式及使用說明，著重抓好人民調解文書的規范化使用，努力提高人民調解工作水平和社會公信力。在刑釋解教工作中，要健全刑釋解教人員登記制度、建檔立卡制度、簽訂幫教協議制度、定期走訪談話制度、信息報告制度和跟蹤幫教制度，通過制度落實，達到刑釋人員底數清，情況明，有臺帳。在基層工作規范化管理進程中，要在全市各縣區有針對性地選擇一批具有代表性的司法所，培養規范化管理的典型，適時召開現場會，加強經驗交流，以此推進全市基層工作的規范化管理進程。

(四)建立人財物保障體系是做好基層工作的根本

要適應新形勢新任務對基層工作的要求，基層工作的人、財、物保障體系的建立尤其重要，“兵馬未動、糧草先行”。只有基層司法行政部門的人、財、物等軟件硬件一齊上臺階，才能為地方經濟社會的發展提供優質高效的法律服務和法律保障。為此，必須高度重視抓好人、財、物的保障問題。一是爭取各級黨委政府的重視和支持，解決好基層司法所的人員編制問題。按照各鄉鎮辦人口比例，爭取每個司法所增編1--2名工作人員，以適應工作需要。二是根據目前全市兩個司法所建設試點的經驗，積極爭取省市縣的大力支持，積極協調有關部門的關系，仍然采取試點所建設資金的配套辦法，逐步解決司法所的辦公用房問題。同時，積極爭取各級黨委政府的支持，加大對司法所辦公設施建設的投入，逐步解決通訊、交通等方面存在的困難。三是爭取將開展工作必須的經費納入地方財政預算，特別是對安置幫教工作經費要納入地方財政盤子，以保障工作的正常運轉。