企業職工養老保險思考

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企業基本養老保險制度是按照國家統一政策規定強制實施的為保障退休人員基本生活的一種養老保險制度。我國企業職工養老保險制度自1951年建立以來，經過多次改革、完善，取得很大成績。《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，既對當前工作提出了明確要求，又對建立長效機制，實現養老保險制度的可持續發展，讓更多的人享有養老保險待遇做出了具體部署。《決定》對現行養老保險制度的發放力度、擴大基本養老保險的覆蓋范圍、做實個人帳戶、建立基礎養老金的激勵機制、讓養老金與物價變動掛鉤等方面提出了實質性舉措。這一《決定》是在充分總結過去20年來養老保險制度改革經驗的基礎上做出的，它使我國的企業職工基本養老保險制度進一步完善。但聯系*市的實際來看，隨著人口老齡化、就業方式多樣化和城市化的發展，現行企業職工基本養老保險制度仍顯現出一些與社會經濟發展不相適應的問題。主要表現在：

一是基本養老保險立法工作有些滯后

1951年原政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》中有關養老保險方面的規定已不適應市場經濟條件下的需要。1994年第八屆全國人大常委會第八次會議通過的《中華人民共和國勞動法》對發展社會保險事業、建立社會保險制度和勞動者依法享受社會保險待遇都有明確規定，但只是原則上的規定，實際操作性還不強。1999年國務院的《社會保險費征繳暫行條例》，法律效力還遠遠不夠。在市場經濟條件下，僅靠紅頭文件推進工作顯得力不從心。如一些民營企業拒絕參統，而社保經辦部門又缺少辦法，原因就是目前國家法律尚無強制性措施。

二是覆蓋范圍還不夠廣泛

目前，企業基本養老保險制度覆蓋的主要是國有企業和集體企業職工,而非公有制企業、個體工商戶和靈活就業人員參保的人數還很少，大量城鎮個體工商戶和靈活就業人員、部分民營企業職工、進城務工農民工、季節工、臨時性用工等還沒有參保。全國1.2億個體工商戶和靈活就業人員中參保人數只有1200萬人。如*市20*年底統計的數字顯示，全市參統人數中，國有、集體企業職工占85.04%，非公有制企業、個體工商戶和靈活就業人員參保的人數只占9.76%，大量個體工商戶和靈活就業人員、民營企業職工、進城務工農民工、季節工、臨時性用工等還沒有參保。

三是中斷繳費人員逐年增多

隨著國有企業改制、破產力度的加大，部分與企業解除勞動合同的人員，未繼續繳費，中斷了基本養老保險關系。截止到20*年底*市因與企業解除、終止勞動合同而中斷繳費的人員已達41394人，占參統總人數的13.36%。企業在改制、破產、拍賣過程中，由于要與原國有企業置換身份，所有職工都要與原企業解除勞動合同，只有少部分人員重新與重組的企業簽訂了勞動合同，大部分人員下崗或失業。原企業不再為其繳費，部分人員由于生活困難或未再就業無能力繳費，只好中斷繳費。所以隨著企業改制、破產工作力度的加大，中斷繳費的人員還會逐年增多。這些人員如不及時接續基本養老保險關系，按時足額繳納基本養老保險費，一方面會減少實際繳費人數，另一方面會影響這些人員的退休待遇。

四是部分積累的制度模式還沒有真正建立

養老保險個人賬戶沒有做實，未能真正實現部分積累的制度模式，難以應對人口老齡化對基金的需求。現行企業基本養老保險制度實行的是社會統籌與個人帳戶相結合的模式,即“部分積累的制度模式”。河北省企業是從1996年1月1日起建立基本養老保險個人帳戶的，建立個人帳戶前已經退休的人員和參加工作的職工,由于之前單位和個人不繳納基本養老保險費，或雖繳費但沒有建立個人帳戶,沒有為自己的養老保險基金進行積累,從而形成了養老保險金的“缺口”或“隱性債務”。就是建立了個人帳戶的人員，由于沒有做實，實際上是空帳運行。據世界銀行推算,空帳數額約占年度GDP的40%，國內統計部門統計也在3萬億元左右。如此龐大的空帳規模,不逐步做實的話,長期“空帳運行”是無法支撐下去的。

五是女職工養老金計發辦法不盡合理

《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[20*]38號）規定：“基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定”。現執行的退休年齡，仍為正常退休男滿60周歲，女干部（管理崗位）滿55周歲、女工人（工人崗位）滿50周歲；特殊工種男滿55周歲、女滿45周歲；因病提前退休男滿50周歲、女滿45周歲。無論那種情況下退休，男職工都比女職工晚退5到10年，即同一年齡參加工作，男職工都比女職工多5到10年工齡（繳費年限），退休時基礎性養老金多5%到10%。女職工因繳費年限短，個人帳戶基金積累少，而在計算個人帳戶養老金時，同一年齡退休的，不分男女計發月數相同，女職工的個人帳戶養老金就少。而大多數情況下，因女職工退休年齡小，個人帳戶養老金計發月數大，個人帳戶養老金就會更少。所以，與《國務院關于頒發〈國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法〉和〈國務院關于工人退休、退職的暫行辦法〉的通知》（國發[1978]104號）和《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號）相比，國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[20*]38號）規定的計算辦法，對女職工有失公平。

六是企業退休人員基本養老金總體水平還不高

我國企業退休人員與機關事業單位退休人員基本養老金水平相差懸殊。如*市20*年企業退休人員人均月基本養老金為594元，不到機關事業單位退休人員人均月退休金的一半。而且企業退休人員中，基本養老金水平低的群體較多，如部分2003年底以前辦理退休的人員，企業工資改革以前（實行崗技工資以前）退休人員，一些企業因經濟效益不好、多年按全省上年度職工平均工資的60%為基數繳費的退休人員，退職人員和過去家屬工廠的老家屬工等。造成企業退休人員基本養老金水平偏低的原因是多方面的，既有政策方面的原因，也有企業少繳漏繳養老保險費的原因，還有職工自身的原因等等。

七是統籌層次低

目前企業基本養老保險統籌層次比較低，多數地區還未實現真正意義的省級統籌，基金調劑能力比較弱，拖欠養老金的現象隨時有可能發生。就河北省來講，雖然叫省級統籌，其實仍然是以各市、縣（區）自收自支為主，省對基金有缺口的市、縣進行部分調劑。未能實現全省統收統支。

八是多層次的養老保障體系還沒建立起來

隨著經濟的不斷發展，我國企業退休人員基本養老金水平偏低的狀況會有一定改善，但根據我國的財政承受能力，在短期內還難以有明顯提高。所以，加快建立和發展企業年金是提高企業職工退休后的待遇，更好地保障企業職工退休后生活的重要措施。但現在大部分國有企業效益不好，還無能力建立企業年金，股份制、民營企業、外資企業等又不愿意拿出自己的利潤去給職工建立企業年金。目前國家和省有關文件雖然明確“具備條件的企業可為職工建立企業年金”，但缺乏強制性和法律性，還很難推進。

社會保障被稱之為社會的“穩定器”、經濟運行的“減震器”和實現社會公平的“調節器”。建設小康社會，構建社會主義和諧社會最重要和最基礎的工作就是完善社會保障體系。企業基本養老保險作為社會保障體系的重要組成部分，涉及人民群眾的切身利益，社會關注，百姓關心。在眾多的化解矛盾與調整利益機制中，企業基本養老保險無疑占有特別重要的地位并能發揮無可替代的作用。因此，隨著改革的不斷深入，經濟的快速發展，人民生活水平的日益提高，還需要對企業職工基本養老保險制度不斷地進行改進和完善。本文結合*市企業職工基本養老保險工作實踐，粗略談幾點關于完善企業職工基本養老保險制度有關問題的思考：

1、加快企業職工養老保險立法步伐，使企業養老保險工作有法可依

國家應抓緊制定《社會保障法》，如出臺時機暫不成熟，也應盡快出臺《企業職工養老保險條例》。同時，隨著形勢變化，國家還應對有關法律法規進行修改完善或補充。要明確規定各有關部門齊抓共管企業養老保險工作，如企業到工商行政管理等部門辦理注冊登記、年檢等手續時，必須先辦理參加基本養老保險手續，未參加基本養老保險或不按時足額繳納基本養老保險費的企業，工商行政管理部門應拒絕注冊登記或年檢，稅務部門不提供發票，企業不能享受國債投資等。從各個環節上采取強制性措施，形成合力，促使企業依法參加職工基本養老保險。對拒不參統，拖欠基本養老保險費的企業及法人代表，應采取強有力的懲處措施，以擴大企業基本養老保險統籌覆蓋范圍，提高企業職工基本養老保險費的征繳率，維護企業職工的合法權益，給各類企業創造公平合理的競爭環境。否則，光靠發幾個紅頭文件，靠社保工作人員苦口婆心做工作，搞宣傳，是很難改變目前現狀的。

2、進一步擴大企業基本養老保險覆蓋范圍

擴大社會保險覆蓋面,可以增加養老保險基金收入,增強其調劑能力和抗風險能力，充分發揮社會養老保險的互助互濟功能。而且，企業基本養老保險覆蓋范圍越大,保障程度越高,保障成本越低。《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[20*]38號）已經明確規定：“城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險。”在當前及今后一個時期，特別重要的是要以非公有制企業、個體工商戶和靈活就業人員參保工作為重點，擴大基本養老保險覆蓋范圍。把近年來發展迅猛且工齡結構相對年輕的非公有制經濟主體吸引進來,不僅養老保險統籌基金可以迅速擴大,而且可以相應地減輕國有企業日益沉重的繳費負擔。近年來,許多企業為了降低成本，大量招用農民工、臨時工、季節工，且用上一年半載就辭退,不給其繳納基本養老保險費，尤以建筑業、餐飲業為甚。所以，要抓緊研究制定農民工、季節工等臨時性用工的參保繳費和基本養老金計算辦法，研究制定被企業臨時聘用的原機關和企事業單位內退、下崗等人員的繳費和基本養老金計算辦法等政策，并將其納入當前及今后一個時期完善企業基本養老保險制度和擴大基本養老保險覆蓋范圍的一個重點。各級政府在招商引資時，應歡迎那些遵紀守法，積極參加各種社會保險的商家，拒絕那些不遵紀守法，不積極參加各種社會保險的商家，更不能以犧牲職工的社會保障權益而作為招商引資的條件。未參加基本養老保險或雖參加但不按時足額繳費的企業，其法人代表和企業，不能參加政府和社會各類評先評優活動，法人代表不能參加人民代表和政協委員選舉。勞動保障、稅務等部門要嚴格按《社會保險費征繳暫行條例》等法律法規的規定，搞好基本養老保險費的征繳工作，對不按時足額繳費的，要嚴格按《社會保險費征繳暫行條例》的規定進行處罰。要積極支持和鼓勵職工通過行政的法律的途徑維護自己享受基本養老保險的權益。

3、努力做好中斷繳費人員基本養老保險關系的接續工作

各級養老保險經辦機構要加大宣傳力度，使中斷繳費人員充分認識到接續養老保險關系，連續繳納基本養老保險費，對本人將來領取養老金的好處。同時要開設專門的服務窗口，簡化有關手續，提供優質服務，為中斷繳費人員接續基本養老保險關系，提供方便。建議將中斷繳費人員檔案托管費，改為財政補貼，即由檔案托管部門為中斷繳費人員免費托管檔案，以減輕這些人員的經濟負擔。

4、要加快做實養老保險個人賬戶步伐，盡快實現部分積累的制度模式

盡管今年國家又在8個省區市搞做實個人帳戶試點工作，但對全國來講，范圍很小。在全國范圍內，應采取以下措施做實個人帳戶。

一要轉移部分存量國有資產。國有企業老職工的養老保險金權益過去已轉化為政府財政收入,并凝結在國有資產當中,這個債務是歷史上國有體制下造成的，遲早都應該有國家來承擔。但我們已不可能向歷史追償,只能通過各種籌資手段籌集資金來補上這個缺口。中國社會科學院社會保障制度研究課題組提出,政府通過轉移存量國有資產來償付隱性的社會保障債務的具體辦法有:①結合對我國企業的公司化和股份制改革,將國有企業的部分股權劃歸專門的社會保障機構,用股權收益支付隱性負債;②將部分國有企業劃歸社會保障機構進行經營,以其經營收入償債;③將一部分國有資產進行出售、租賃,以銷售和租賃收入償債。政府應當明確規定,在國有經濟布局調整及國有企業股權調整過程中,不管以何種方式所得,都必須按照一定比例劃入企業基本養老保險基金。

二要開征社會保障稅。征收社會保障稅支付養老保險金是國際上通行的辦法，這樣可使所有工薪收入的職工和用人單位都成為社會保障稅的納稅人，以增加基金積累，償還“隱性債務”。

三要發行特別國債。發行長期的特別國債是政府支付養老保險轉制成本的又一條可行的籌資渠道。有關資料介紹智利的經驗表明，通過制定恰當的政策，特別國債的相當大部分(40%)由養老保險基金持有，既可以使養老保險轉制平穩過渡，減小震蕩，使轉制的成本最小化，又可以從體制上改變政府管理養老保險基金的低效率和養老保險基金的擠占挪用問題。

四要發行社會保障彩票。通過發行社會保障彩票，可以募捐一部分社會保障基金，同時也可以提高社會成員對社會保障事業的關注。

五要減小個人帳戶規模。在目前企業基本養老金缺口較大，財政壓力難以承擔的情況下，適當減小個人帳戶規模是符合我國國情的。所以將個人帳戶規模由原來的11%調整為8%是實事求是的，可行的。

六要分期分批逐步做實。根據基金承受能力，可以采取已退休的“老人”先不做實個人帳戶,將新參加工作的即“新人”的個人帳戶做實，“中人”從現在開始分步做實個人帳戶。以我市2006年為例，如按8%做實個人帳戶,我市一年需資金約2.47億元，按5%做實個人帳戶一年需資金約1.54億元。可先將5%做實，今后有能力時再將另外3%的個人帳戶逐步做實。這樣可以緩解財政和基本養老基金的支付壓力。

5、調整女職工養老金計發辦法和退休年齡，體現公平原則

在未改變女職工退休年齡之前，將女職工個人帳戶養老金計發月數改為45周歲退休的為195個月、50周歲退休的為170個月、55周歲退休的為139個月為宜。或者，國家對女職工退休年齡進行修改，只規定女職工退休的最小和最大退休年齡，如特殊工種退休45周歲到55周歲、正常退休50周歲到60周歲之間，由女職工自愿選擇。這樣可以更多地體現男女公平原則。

6、適當提高企業退休人員基本養老金水平

據我們對*市企業調研，可采取以下措施提高企業退休人員基本養老金水平：

一是在國家財政能力能夠承受的前提下，最大限度地提高企業退休人員基本養老金調整幅度，適當降低機關事業單位退休人員退休金調整幅度，以逐步縮小企業與機關事業單位退休人員基本養老金的差距。

二是今后調整企業退休人員基本養老金時，應向以下人員傾斜：①應向建國前參加革命工作但享受薪金制待遇的退休人員傾斜②應向參加過抗美援朝的人員傾斜。③應向工傷退休人員，特別是繳費年限短的工傷退休人員傾斜，最好有最低保證數。④對低收入人群繼續按2002年、2004年調整待遇時一樣制定特調政策。對養老金偏低的，根據繳費年限、退休時間等情況設保底數。⑤應向未按崗位技能工資為基數計算基本養老金人員傾斜，按新辦法計算的除外。⑥對2003年12月31日前退休人員，應根據繳費年限、退休時間、養老金水平等不同情況進行適當傾斜。⑦企業退休軍轉干部是一個特殊群體，在調整基本養老金時，應向2002年調整待遇時一樣制定特調政策或根據原部隊級別設保底數。如師級最低月基本養老金為1200元，團級最低月基本養老金為1000元，營級最低月基本養老金為800元，營級以下最低月基本養老金為750元。

三是將部分補貼如房補、書報費、20元生活補貼等列入統籌項目，并適當提高標準。

四是加快多層次的養老保險制度建設。目前企業退休人員主要依靠基本養老金生活，應當加快建立多層次的養老保險制度。按照勞動和社會保障部劉永富副部長的設想（見《中國社會保障》雜志20*年第6期），可以將企業養老金的結構逐步調整為五塊。第一塊是基礎性養老金，由統籌基金支付，基金實行現收現支，體現政府責任，條件成熟時實行全國統籌。第二塊是個人帳戶養老金，根據個人繳費年限長短和繳費多少確定，基金實行完全積累，體現個人責任。第三塊是地方養老金，在將來基礎性養老金實行全國統籌后，由省級政府根據當地經濟發展水平和物價水平等情況確定，體現地區差別和地方政府責任。第四塊是企業年金，在國家政策指導和稅收優惠支持下，企業根據效益情況自主建立。第五塊是商業保險，鼓勵職工自愿參加，進一步提高生活水平。如按照以上設想進行改革，可以實現養老保險基金來源多源化，中央政府、地方政府、企業、職工個人、社會共同承擔企業職工養老保險責任，企業退休人員基本養老金將會有一定的提高。

五是加強對企業養老保險費繳費基數的稽核。對少報漏報工資基數，隱瞞繳費基數的，一經發現要嚴肅處理。當前，要特別注意稽核那些實際已在企業就業，應按企業職工的繳費基數和比例（企業20%，個人8%）繳費，但因為企業不簽訂勞動合同，而由職工本人按自由職業者的繳費基數和比例（20%）繳費的現象。要調整職工個人最低繳費基數，由不低于全省上一年度在崗職工平均工資的60%，調整為不低于全省上一年度在崗職工平均工資。

7、完善省級統籌，確保企業基本養老金按時足額發放

我省在完善企業基本養老保險省級統籌方面，可采取以下措施：

全省基本養老保險經辦機構實行垂直管理，與地方政府脫鉤，以減少地方政府對企業養老經辦機構工作的干預；

全省企業基本養老保險實行統收統支，如條件暫不成熟，可先實行以市為單位統收統支，待條件成熟時，再實行全省統收統支；

明確省、市、縣（區）政府的責任，統一規定地方財政負擔基金缺口10%的機制，但對國家級貧困縣等老工業基地在政策上應給予適當傾斜。

8、加快發展企業年金，建立多層次的養老保障體系

國家加快制定相關法律法規，以法律的形式規定具備條件的即贏利企業都必須依法為職工建立企業年金。不建立的要進行處罰；積極建立的在稅收特別在個人所得稅方面進行減免。

9、加強街道、社區退休人員社會化管理機構建設，提高退休人員社會化管理服務水平。

政府要下達街道、社區、鄉鎮勞動保障工作平臺的機構、人員編制，明確其主要職能，并由各級勞動保障部門管理，將其經費列入財政預算。否則，退休人員社會化管理服務水平難以提高，建立獨立于企事業單位之外的社會保障體系的目標也很難實現。

總之，完善企業職工基本養老保險制度是我國“十一五”規劃的重要內容，我們要在認真貫徹落實《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[20*]38號）的同時，結合工作中遇到的實際問題，積極探索進一步完善企業職工基本養老保險制度的措施，力爭使我國的企業職工基本養老保險制度更加完善。