農村養老保險現狀分析與對策探討

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我國現有人口13.3億，農村人口占8.8億。我國不僅是人口大國，而且還是農業大國。在加速社會主義新農村建設的進程中，如何提高農民的社會保障水平，特別是解決好農民的社會養老問題，是我國社會保障面臨的一個重大課題。從*市農村社會養老保險的實際來看，當前亟待采取有效對策，改革和完善農村社會養老保險制度。

一、農村社會養老保險發展現狀及成因

一九九二年初，民政部頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，全國各地開始推廣農村社會養老保險工作，到一九九七年夏，全國參保農民達8200多萬人。此后受減輕農民負擔等因素的影響，農村社會養老保險工作陷于停頓，很多地方還出現滑坡，現在全國參保農民下降到了5400多萬人。

*市于一九九六年全面開展農村社會養老保險，當年即覆蓋全市209個鄉鎮，參保農民176600人，占農村總人口的5%，收取農村社會養老保險費2900萬元。但是，同其他地區一樣，一九九七年七月以后，受減輕農民負擔等因素的影響，這項工作陷于停頓狀態。目前全市農村社會養老保險基金積累總額3700萬元，有1000人已領取養老金。參保農民當中繳納100元至300元者占70%，繳納數十元者占25%，繳納上千元者只占5%。由于交費數額小，而且都是一次性交費，所以現在已享受養老金的人領取標準很低，多數人每月領取2元左右，有的人每月領取不到1元，每月領取近100元的全市只有兩人。這么低的領取標準對大多數人來說是起不到保障作用的。

農村社會養老保險工作出現這種尷尬局面，雖然原因是多方面的，但主要還是政策不完善，特別是政府財政難以給參保農民提供補貼造成的，以至于強制農民參保沒有權威性，又激發不起農民自愿參保的積極性。現行農村社會養老保險政策的核心內容是以個人交費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。實際情況是由于大多數村集體無力提供補助，幾乎全部靠農民個人交費，性質與商業保險區別不大。而集體有錢能夠給農民發養老金的村，又不需要這種政府財政不給補貼的社會養老保險。國家政策扶持，只是給農村社會養老保險基金免征稅，鄉鎮企業繳納養老保險費可以稅前列支。這實際上還是農民個人養老，稱不上社會養老保險。由于農村社會養老保險政策對農民缺少吸引力，農民缺乏參保熱情，所以農村社會養老保險工作從開始就阻力不小，更談不上可持續性發展。當初國家投入大量的人力物力開展農村社會養老保險，如今卻起不到應有的作用。眼下各級農村社會養老保險經辦機構既不能撤銷，又難以有所作為，只能“看攤守業”。出現此種境況當認真反思。

二、農村社會養老保險制度改革面臨的主要困難

農村社會養老保險制度改革面臨的困難很多，但主要是兩大障礙：一是我國還處在社會主義初級階段，經濟還不夠發達，政府財政不寬裕，農村社會養老保險資金來源渠道狹窄，國家財政補貼少了作用不明顯，補貼多了會成為背不動的包袱，繳納標準低了起不到保障作用，標準高了各方面都承受不起；再是我國農村人口基數太大，居住分散，管理難度很大。拿*市來說，該市大部分農村是革命老區和邊遠山區，經濟欠發達，全市13個縣中有10個縣是國家級貧困縣，廣大農民群眾沒有經濟能力投入養老保險，多數村集體經濟積累很少或沒有積累，無法為村民提供補助，地方財政不寬裕，難以給農民實行補貼。以現在的物價計算，農村年人均基本生活費需要2000元。這就意味著只有經濟條件較好的村，農民才有能力參加農村社會養老保險，經濟條件中等以下特別是經濟條件較差的村，農民根本沒有經濟能力參加農村社會養老保險。*市大多數農村在山區，人口居住分散，交通不便，管理難度很大，更難以實行社會化管理服務。

農民的保險意識還普遍比較淡薄也是一個不可忽略的問題。現在農民對農村社會養老保險的認識，比10年前普遍提高了很多，凡是對農村社會養老保險有所了解的人，都說農村社會養老保險是好事，應該搞，他們希望政府給予補貼，把農村社會養老保險再開展起來。村干部和有文化見過世面的人，認識程度更高一些。這部分人約占當地農村總人口的15%。但是大多數農民因文化程度低，收入低，見識少，還是只顧眼前，不大考慮養老問題。這部分人約占當地農村總人口的60%。還有少數文盲農民只知日常生活，根本不懂得什么是農村社會養老保險。這部分人約占當地農村總人口的20%。也有個別精明的人對農村社會養老保險基金利率下調，養老金領取標準降低頗有意見，認為當初不如買人壽保險。原因是一九九六年開展農村社會養老保險時，農村社會養老保險基金年利率是12%，一九九七年以后連續下調，現在農村社會養老保險基金年利率是2.5%，下調幅度過大，他們對此想不通。這部分人主要是離職老村干部，約占當地農村總人口的5%。

三、關于農村社會養老保險制度改革的設想

社會保險是經濟社會發展的一個歷史階段的產物，是維護社會穩定，促進經濟發展的需要。這個歷史階段的特征是廣大群眾雖已解決溫飽問題，但還未達到富裕程度，個人抵御衰老、疾病、災害等風險的能力仍然較低。我國現在處于社會主義初級階段，正是需要加強社會保險的歷史時期。隨著農村人口老齡化程度的提高和土地養老功能的降低，建立農村社會養老保險制度的重要性和迫切性日趨明顯。現在我國農村80%多的老年人因個人沒有儲蓄和養老金而完全依靠子女撫養，生活比較艱難。國家應盡快采取有效措施解決當前農村社會養老保險工作中存在的問題，使農村社會養老保險工作走上健康發展的軌道。

二○○六年中共中央一號文件《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出：“探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度”。農村社會養老保險制度改革取向正確與否，是農村社會養老保險制度改革能否成功的關鍵。農村社會養老保險制度改革要充分考慮我國農村、農業、農民的現狀和發展趨勢，政府應承擔的責任，社會和經濟狀況等因素。進行農村社會養老保險制度改革的思路不能僅僅停留在解決農民養老問題上，要上升到以構建農村和諧社會，促進農村經濟發展，優化農村生態環境，控制人口增長，提高人口素質，建設社會主義新農村的高度，用科學發展觀統領農村社會養老保險制度改革。這里，粗略談幾點對農村社會養老保險改革取向的思考：

1、制定農村社會養老保險新政策，重構農村社會養老保險模式。

現在，再次推開農村社會養老保險工作的主要問題是沒有新政策。國家現行的農村社會養老保險政策，還是一九九二年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，經過十多年的發展，已明顯不適應當今形勢的要求。農村社會養老保險是涉及到廣大農民群眾根本利益，政策性極強的工作，這么重大的事情，只能由國家出臺新政策，不能由地方政府各搞一套，更不應當長期停滯不前。

根據我國還處在社會主義初級階段，農村人口多，經濟不夠發達，區域間發展不平衡，國家財政不夠寬裕的現實情況，新的農村社會養老保險模式應為多層次混合式。個人自助、社會互助、政府扶助相結合。保障水平宜適中，不可過高或過低。過高各方面負擔過重，也沒有必要，過低則起不到應有的保障作用。設計新的農村社會養老保險模式時，可以先設定養老金領取標準，然后根據養老金領取標準規定繳納養老保險費基數。養老金領取標準的下限不低于當地城鎮居民最低生活保障標準，上限不高于當地社會平均工資。養老保險費繳納按照國家、集體、個人合理分擔的原則，根據實際情況確定分擔比例。繳費年齡段18周歲至60周歲，繳費年限不得少于15年，繳費年限滿15年即可享受退休待遇。繳費方式以年交為主，對參保時年齡較大和欠費者應當允許補交，只要補交夠相當于繳費15年的基金積累總額就可以享受按月領取養老金待遇。根據平均壽命女性高于男性的實際情況和男女平等的原則，退休年齡不分男女均為60周歲。農村社會養老保險基金設統籌和個人兩個賬戶，財政補貼和社會捐助部分計入統籌賬戶，個人繳納和集體補助部分計入個人賬戶。個人賬戶可以繼承。對農村社會養老保險制度改革時已到退休年齡的人員，可將財政補貼和集體補助直接計入養老金給他們發放，并且補助標準高于未退休人員。以5億人參保、年人均繳納120元計算，設想中央財政每年拿出50億元，給每人補貼10元，地方財政每年拿出150億元，給每人補貼30元，村集體每年給每人補貼40元，個人每年繳納40元，這樣多方籌集資金，各方面都不會負擔過重，也能顯現出農村社會養老保險的優越性，激發起廣大農民群眾的參保熱情，進而真正建立健全農村社會養老保險制度。

近幾年有些地方政府積極探索農村社會養老保險制度改革，出臺了被征地農民社會養老保險、農民工社會養老保險等地方政策，國家在進行農村社會養老保險制度改革中，可借鑒其中成功的做法。

2、健全農村社會養老保險管理機構，理順農村社會養老保險管理體制。

工欲善其事，必先利其器。做好任何工作都必須建立在具有嚴密的組織機構和訓練有素的專業隊伍之基礎上。要成功進行農村社會養老保險制度改革，必須首先將各級農村社會保險機構健全起來。國家應當將目前各級政府的農村社會保險機構作一次徹底的整編，統一名稱，統一行政編制。責令那些農村社會養老保險工作仍未移交勞動保障部門的地方立即移交，消除交叉管理現象。特別是鄉鎮，大量地基礎工作主要靠基層來做，建立健全鄉鎮的社會保險機構尤為重要。同時搞好業務培訓，選派高素質人員從事這項工作。

3、多元化籌集農村社會養老保險資金。

社會保險要社會化，以后農村社會養老保險不僅養老金發放要社會化，養老保險費籌集也要社會化，在財政、單位、個人共同籌集的基礎上，還得挖掘社會潛力，利用社會募捐、慈善等形式籌集資金，充分發揮社會互助功能。

4、健全農村社會養老保險基金管理制度。

農村社會養老保險基金縣級管理安全性較差，應取消縣級的農村社會養老保險基金管理權，由部、省和省轄市的農村社會養老保險機構管理。不可不切實際地追求基金增值高標準，要規定農村社會養老保險基金增值標準隨銀行同期存款利率浮動，取消基金增值標準高于銀行同期存款利率那種違反金融政策的做法。農村社會養老保險基金現在的運營渠道只能是存銀行和買國債。因國債的發行數額和時間是靈活不定的，所以操作難度極大。唯一的辦法就是存銀行，拿銀行的存款利率與農保養老金發放標準對比計算，虧損是必然的。雖然由于農村社會養老保險周期長，目前已領取養老金的人數較少，短期內不會出現收不抵支的問題，但是長此下去隱患極大。如果這種狀況一直延續下去，可以預言，二十年后隨著領取養老金人數的激增，農保基金的虧損問題將會非常嚴重。國家應當為農保基金開辟幾種穩妥可靠的運營渠道，以保證農保基金穩定增值。可以允許專業銀行為農保基金辦理協議存款業務，使農保基金高息存款合法化。也可以優先為農保基金提供各種債券，或專為農保基金發行利率優惠的特種定向國債。還可以允許適量的農保基金進入國家固定資產投資領域。

5、加快立法進度，使農村社會養老保險法制化。

對《社會保險法》進行修改和充實，增加農村社會養老保險的條款，把農村社會養老保險納入法定范圍，使農村社會養老保險和城鎮企業職工養老保險一樣，步入法制化、制度化的軌道。

6、用科學發展觀統領農村社會養老保險制度改革。

是否有條件建立農村社會養老保險制度，什么樣的地方算是具備了建立農村社會養老保險的條件，要具體情況具體對待，正確界定。過去有一種傾向，就是主要從經濟發展程度來界定，再直觀地說就是以農民年人均純收入多少來界定。這種觀點片面性較大。理論界及政界往往強調建立農村社會養老保險制度的經濟條件，卻忽略了更為重要的一面：國家和社會需要。顯而易見，那些生活很富裕，福利很高，經濟條件很好的農村，實行社會養老保險已不是當務之急。無論從國家穩定還是社會和諧來講，現在最需要建立農村社會養老保險制度的是經濟欠發達的中西部地區。中央財政應劃出農村社會養老保險專項資金，加大轉移支付力度，對中西部地區適當傾斜，扶持經濟欠發達地區順利進行農村社會養老保險制度改革。社會保險實際上也是一種再分配，我國地廣人多，區域之間經濟發展很不平衡，國家應當充分利用社會保險這種均衡機制，加快經濟欠發達的中西部地區的農村社會養老保險制度改革步伐，城市反哺農村，富裕地區反哺貧困地區，以縮小區域間的差別，促進社會和諧，使國家長治久安。

農村社會養老保險是一項千秋大業，前進道路上必然會出現這樣那樣的困難。我們必須樹立這樣一種堅定信念，那就是，農村社會養老保險是社會發展趨勢，是符合廣大農民群眾根本利益的，只要政策好，政府大力抓，這項事業就會健康穩步地發展起來，在建設社會主義新農村的偉大事業中發揮出巨大作用。