城鄉(xiāng)救助建設(shè)科學(xué)發(fā)展觀調(diào)研報告

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近來，通過學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，按照學(xué)習(xí)調(diào)研階段工作安排，個人就如何建立健全我縣城鄉(xiāng)社會救助體系進(jìn)行了深入調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

現(xiàn)狀

一、城市低保制度全面實(shí)施。平昌縣自1998年開展城市居民最低生活保障工作以來，始終堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，陽光操作，動態(tài)管理，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保目標(biāo)。幾年來，全縣先后有167160人次得到了城市居民最低生活保障救助，共發(fā)放低保資金5400余萬元。目前，全縣城市低保對象在冊6142戶16354人，累計(jì)月人均補(bǔ)差105元，占全縣非農(nóng)業(yè)人口9.4%，其中下崗失業(yè)人員8178人，占51%；離退休困難職工72人，占0.4%；“三無”對象164人，占1.1%；特殊困難居民7931人，占47.5%。同時，通過年審和動態(tài)管理，全縣累計(jì)取消低保對象1673戶5126人。這項(xiàng)制度的建立，把“三無對象”、下崗失業(yè)人員和臨時性生活困難人員等城市生活困難群眾全部納入了低保，為社會穩(wěn)定和居民生活提供了最后一道“安全網(wǎng)”。

二、農(nóng)村低保制度有效實(shí)施。2006年10月，平昌縣采取“先行試點(diǎn)、逐步擴(kuò)面、全面推開”的辦法，先后在云臺、白衣、元山、駟馬、坦溪、涵水、江口鎮(zhèn)等七個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了農(nóng)村居民最低生活保障試點(diǎn)工作。按照“三榜公示”程序，確定農(nóng)村低保對象15200人，并從當(dāng)年7月1日起開始實(shí)施救助，其保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月50元，實(shí)行差額補(bǔ)助，月人均補(bǔ)差為15元。2007年以來，根據(jù)縣政府《農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施意見》，按照“小范圍、低標(biāo)準(zhǔn)、重建制”的原則，將全縣農(nóng)村年人均家庭純收入低于600元的困難對象均納入了救助保障范圍，尤其是將因?yàn)?zāi)、因病、因殘等自然原因造成特困的農(nóng)村居民、重點(diǎn)困難優(yōu)撫對象、精減退職老職工、在國家或集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中因公致殘人員，以及喪失勞動能力的老、幼、殘人員中不符合“五?！惫B(yǎng)條件而又缺乏自食其力能力和生活來源的農(nóng)村居民納入救助范圍。實(shí)行“分類救助、差額補(bǔ)助、動態(tài)管理、應(yīng)保盡?！薄＝刂鼓壳?，全縣納入農(nóng)村低保救助對象15746戶33564人，累計(jì)月人均補(bǔ)差30元。

三、社會救助工作穩(wěn)步發(fā)展。一是建立了災(zāi)情監(jiān)控和救災(zāi)探視制度，全面掌握了城鄉(xiāng)困難群眾生活動態(tài)，及時撥付救災(zāi)資金，妥善安排了災(zāi)民生活，有效地解決災(zāi)區(qū)“三缺戶”的基本生活困難，實(shí)現(xiàn)了“四有三不”的救災(zāi)工作目標(biāo)。二是全縣建成社會愛心慈善超市2個，社會救助站1個，光榮院1所，陵園管理所1個，基本上形成了“四級管理、三級接收”的經(jīng)常性社會救助工作網(wǎng)絡(luò),在扶貧濟(jì)困送溫暖和抗震救災(zāi)捐助活動中發(fā)揮了重要作用。三是按照民生工程要求，全縣已建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心敬老院8所，今年擬新改建駟馬、響灘、望京3所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心敬老院，目前已完成規(guī)劃立項(xiàng)等前期準(zhǔn)備工作。同時，選址在西城新區(qū)管委會，擬新建4200平方米的社會福利中心和1500平方米的救災(zāi)物資儲備倉庫，目前已完成規(guī)劃立項(xiàng)和前期資金籌措350萬元。

四、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助全面覆蓋。根據(jù)縣政府制定的《貧困農(nóng)民醫(yī)療救助試行辦法》和《城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度試行辦法》，縣民政局堅(jiān)持本人申請、村社審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查、縣局審批的程序，實(shí)行三榜公示，陽光操作，按500—2500元的不同標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分類救助、重點(diǎn)救助、大病救助，彌補(bǔ)了農(nóng)村新型合作醫(yī)療的不足。2008年全縣實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助人平救助達(dá)到80.3元，城鎮(zhèn)達(dá)到83元。

五、城市流浪乞討人員救助管理工作實(shí)施良好。2003年8月，自國務(wù)院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和民政部《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》實(shí)施以來，我縣及時轉(zhuǎn)換工作角色、積極轉(zhuǎn)變工作方式，由原來強(qiáng)制性的收容遣送轉(zhuǎn)為關(guān)愛性救助管理，突出自愿受助，六年多來，縣救助站共接待4300余名申請救助人員，對符合救助條件的760余名求助對象實(shí)施了救助。

問題

一、供需矛盾十分突出。從我縣目前的情況看，一方面，貧困群體的生活水平確實(shí)低下，生活困難的程度加劇，大多城市貧困家庭用于生活的支出比例較大，而且營養(yǎng)水平低下，衣著和日用品簡陋，住房條件差，困難家庭最怕過“三關(guān)”（生病關(guān)、孩子輟學(xué)關(guān)、年節(jié)關(guān)），并把醫(yī)療、教育和住房方面的支出比作新的“三座大山”。根據(jù)縣民政局2008年的調(diào)查，在城市有480余個低保對象家庭因重病、大病致貧，1800余名60歲以上老人未參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，其基本生活和醫(yī)療問題沒有保障，低保家庭中300余名孩子上學(xué)困難，2500余戶低保家庭住房達(dá)不到城市居民人均住房面積；在農(nóng)村，有1.2萬戶共4.5萬困難群眾無錢看病，0.6萬個家庭、2.3萬人住房困難，7.8萬戶困難家庭中的0.8萬余名子女上學(xué)困難，農(nóng)村絕對貧困人口的衣食更無法保障。另一方面，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)救助政策主要是針對絕對貧困設(shè)計(jì)的，這種救助標(biāo)準(zhǔn)明顯的存在保障范圍和項(xiàng)目有限，保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)助金額過低的問題，部分保障對象的基本生活依然困難。

二、面臨新的形勢，社會救助的壓力增大。平昌縣城鎮(zhèn)貧困人口的主要構(gòu)成是下崗職工和失業(yè)人員，涉及到的家庭人口數(shù)目較大。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境脆弱，隨著城鄉(xiāng)居民收入差距的進(jìn)一步拉大，部分已經(jīng)擺脫貧困的農(nóng)民仍有可能重新返貧，農(nóng)村相對貧困人口也會增加，社會救助任務(wù)十分繁重。同時，由于我國社會保障制度的特殊性和社會救助制度不完善，具體執(zhí)行中都不同程度存在救助對象確定難的問題。由于居民家庭收入無法準(zhǔn)確確定，低保對象確定比較難，城市生活無著的流浪乞討人員救助對象界定也比較難。還有部分流浪乞討人員把乞討作為謀生、致富手段，不愿接受救助，給救助管理造成很大壓力。

三、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，導(dǎo)致社會救助工作難度加大。平昌縣屬于典型的邊、遠(yuǎn)、山國貧農(nóng)業(yè)縣，自然環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。特別是農(nóng)村，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村投入救助的資金嚴(yán)重不足，主要依靠上級撥款維持，社會救助工作任務(wù)重、壓力大。隨著城鄉(xiāng)困難群眾社會救助工作的快速發(fā)展，社會救助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，救助項(xiàng)目和涉及的相關(guān)部門也隨之增多，迫切需要建立健全與農(nóng)村社會救助體系相適應(yīng)的支持保障體系。目前，我縣農(nóng)村困難群眾社會救助工作中管理體制不順、運(yùn)行機(jī)制不暢、資金投入不足、監(jiān)督措施不力、協(xié)調(diào)配合乏力等問題還比較突出。農(nóng)村特殊困難群眾社會救助地方財(cái)政困難，投入不足，制約著社會救助工作的發(fā)展。

對策

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，是解決現(xiàn)實(shí)矛盾、推進(jìn)工作有效開展的根本方法和唯一出路。為全面建立科學(xué)有序的社會救助體系，促進(jìn)平昌經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，根據(jù)縣情和工作實(shí)際，談以下一些思考。

一、明確指導(dǎo)思想。建立城鄉(xiāng)社會救助制度，促進(jìn)社會救助事業(yè)新發(fā)展，首先，要站在認(rèn)真落實(shí)黨的“十七大”精神、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的政治高度，從全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，加深對城鄉(xiāng)困難群眾社會救助制度在新的歷史時期重要地位和重要意義的理解和認(rèn)識。其次，要從當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，失業(yè)人數(shù)擴(kuò)大等所帶來的新情況，新問題方面去思索，轉(zhuǎn)變思維方式，增強(qiáng)社會救助工作改革和發(fā)展意識，增強(qiáng)大局觀念和服務(wù)理念。第三要弄清當(dāng)前城鄉(xiāng)困難群眾社會救助體系存在的主要問題和主要矛盾，通過對這些問題的研究和進(jìn)一步認(rèn)識，著重從政策法規(guī)、體制、機(jī)制、機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍入手，探尋新的對策，新的機(jī)制，新的模式。第四，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會救助理論研究和探討，集思廣益，群策群力，克服當(dāng)前理論研究與實(shí)踐運(yùn)行相對落后的窘境，研究出城鄉(xiāng)社會救助事業(yè)發(fā)展的思路和對策，從理論上引導(dǎo)和深化城鄉(xiāng)社會救助的體系建設(shè)。第五，從城鄉(xiāng)社會救助制度作為社會保障體系的基礎(chǔ)部分和重要組成部分，認(rèn)識城鄉(xiāng)社會救助制度在整個社會保障體系中的地位和作用，以城鄉(xiāng)特殊困難群體社會救助制度作為基礎(chǔ)，對社會保障體系進(jìn)行重新定位。因此，完善我縣城鄉(xiāng)社會救助制度的指導(dǎo)思想應(yīng)定位在：政府推動、部門協(xié)作、社會參與

、整合協(xié)調(diào)、形成合力、逐步推進(jìn)。在這一指導(dǎo)思想下，因地制宜，因時而異，對城鄉(xiāng)社會救助體系進(jìn)行改革和發(fā)展，使城鄉(xiāng)社會救助體系逐步演進(jìn)，從低層次向高層次發(fā)展，從低水平向高水平發(fā)展，從分散向一體化發(fā)展，從隨意性、臨時性向規(guī)范化、制度化發(fā)展，從政府獨(dú)撐向政府主導(dǎo)、社會積極參與轉(zhuǎn)變，逐步建立起完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的城鄉(xiāng)社會救助制度。

二、確定工作目標(biāo)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，通過改革創(chuàng)新計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的救助工作模式，完善救助政策、整合救助資源、規(guī)范救助行為、協(xié)調(diào)救助行動，形成以城鄉(xiāng)特殊困難群眾生活救助制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助及災(zāi)民生活救助、五保供養(yǎng)為輔助，以其他救助、救濟(jì)和社會幫扶為補(bǔ)充，政府責(zé)任意識明確、部門整體協(xié)調(diào)配合、社會各界廣泛參與、救助經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)落實(shí)、工作機(jī)制運(yùn)行順暢、特殊困難群眾分類受助、救助效率不斷提高，城鄉(xiāng)一體化、組織網(wǎng)絡(luò)化、管理社會化、保障法制化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的各項(xiàng)社會救助體系。

三、完善救助功能。多年來，為保證社會的有序發(fā)展，縣委、縣政府從維護(hù)人民利益和確保社會穩(wěn)定的目的出發(fā)，對各類貧困對象，及時予以救助，維護(hù)了安定團(tuán)結(jié)的大好局面。但隨著各項(xiàng)改革的不斷推進(jìn)，社會的收入分配領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況、新變化。城鄉(xiāng)困難群眾等弱勢群體人數(shù)逐年增多，迫切需要完善我縣城鄉(xiāng)困難群眾社會救助功能。要構(gòu)筑以城鄉(xiāng)困難群眾生活救助制度為核心內(nèi)容，以優(yōu)待撫恤、社會互助以及醫(yī)療、教育、住房、災(zāi)民生活救助、五保供養(yǎng)和司法等專項(xiàng)救助相配套的社會救助體系。在農(nóng)村，要進(jìn)一步建全、完善全縣農(nóng)村醫(yī)療救助制度，著重幫助困難家庭解決大病，重病的醫(yī)療問題。要立足于農(nóng)村低保、災(zāi)害救助、五保供養(yǎng)、對口支援、結(jié)對幫扶以及災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建等多種救助方式的統(tǒng)籌安排，科學(xué)銜接、相互補(bǔ)充、逐步建立設(shè)計(jì)和覆蓋農(nóng)村各類困難群體的社會救助體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，把城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會救助工作提高到新的水平，以實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，實(shí)現(xiàn)人民群眾老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、業(yè)有所就、失有所補(bǔ)、弱有所助和安居樂業(yè)的目標(biāo)；進(jìn)一步整合社會救助資源，滿足城鄉(xiāng)廣大特殊困難群眾生活上的基本需求，減少人際關(guān)系中的利益沖突，消除失落感和不滿情緒，化解因改革所帶來的各種社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定大局；營造團(tuán)結(jié)和諧、平等互補(bǔ)的社會風(fēng)氣，進(jìn)一步培養(yǎng)全社會的愛心和慈善意識，促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)和發(fā)展。

四、建立工作機(jī)制。堅(jiān)持開拓創(chuàng)新，形成科學(xué)高效的工作機(jī)制。一是政府主導(dǎo)。就是政府要負(fù)主責(zé)，一是要以政策創(chuàng)新落實(shí)救助工作機(jī)制。主要是制定政策法規(guī)，安排人力、物力、財(cái)力和組織協(xié)調(diào)社會力量參與社會救助，規(guī)劃和建設(shè)救助設(shè)施等。二是要強(qiáng)化救助資金在財(cái)政預(yù)算中的剛性機(jī)制。要將社會救助資金列入財(cái)政預(yù)算，并按一定比例增長。三是發(fā)揮政策杠桿作用。政府要用政策杠桿引導(dǎo)社會力量更自覺的參與社會救助。主要是免稅，對社會捐贈實(shí)行全免稅或允許稅前列支。二是民政主管。作為主要負(fù)責(zé)事關(guān)民生、民權(quán)、民利的社會救助與福利等方面工作的政府職能部門，民政部門要認(rèn)真組織指導(dǎo)經(jīng)常性和臨時性的救助工作，推進(jìn)部門間協(xié)作。要發(fā)揮社會救助地域性、綜合性、社會性的優(yōu)勢，避免“交差點(diǎn)”和空白點(diǎn)，提高社會救助工作的及時性和準(zhǔn)確性。三是社會參與。要調(diào)動社會各方面積極性，補(bǔ)充國家因財(cái)力原因?qū)е碌木戎Y金不足，增強(qiáng)救助整體實(shí)力，擴(kuò)大救助覆蓋面。四是綜合協(xié)調(diào)。

城鄉(xiāng)困難群眾社會救助工作涉及面廣，綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)要在政府組織下，把救助任務(wù)及目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分解，事權(quán)清晰、職責(zé)明確，縣財(cái)政、教育、工商、勞動、衛(wèi)生等部門積極配合，縣財(cái)政部門要落實(shí)好本級救助資金，保證資金及時足額到位?？h衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、扶貧、勞務(wù)開發(fā)等部門要在貧困群眾就醫(yī)、子女入學(xué)、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、扶貧項(xiàng)目扶持、勞務(wù)輸出等方面給予照顧。五是形成合力。目前，我縣城鄉(xiāng)困難群眾社會救助工作是以區(qū)域性、行業(yè)性方式進(jìn)行的，如職工幫困基金、助殘基金、希望工程助學(xué)基金等，都隸屬于不同部門，相互交叉。要通過部門聯(lián)動，將原來單一的部門行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣恼w工作。

五、構(gòu)筑救助體系。構(gòu)筑我縣城鄉(xiāng)困難群眾救助體系是一項(xiàng)體系工程，要使社會救助工作真正實(shí)現(xiàn)“有人抓、有錢幫、有部門管、有制度規(guī)范、有體系保證”的目標(biāo)，就需要做到：一是完善社會救助立法，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。目前，我縣社會救助在實(shí)施主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、監(jiān)督、責(zé)任等方面，缺乏剛性法規(guī)的有效規(guī)范，應(yīng)盡快出臺《平昌縣城鄉(xiāng)困難群眾社會救助辦法》或《平昌縣城鄉(xiāng)困難群眾社會救助工作條例》，采取政策和法律手段對基本生活存有困難的城鄉(xiāng)群眾予以幫助，使救助工作有法有政策可依，健康發(fā)展。二是突出城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會救助主體，實(shí)現(xiàn)一體化管理?？h政府各部門和各社會團(tuán)體在建立聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步突出救助主體，按照救助工作機(jī)制，明確救助方案、救助標(biāo)準(zhǔn)范圍、資金管理，建立計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)并指導(dǎo)基層部門組織實(shí)施。三是建立穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制，提高社會救助水平。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)加大城鄉(xiāng)困難群眾救助資金投入力度，并與財(cái)政收入同步增長；同時應(yīng)大力發(fā)展慈善事業(yè)，制定優(yōu)惠鼓勵政策，充分調(diào)動社會各界捐贈的積極性。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的增強(qiáng)和人民生活整體水平的改善，縣應(yīng)將部分利息稅設(shè)立為社會救助基金，以形成穩(wěn)定的財(cái)政增長機(jī)制。四是抓好干部隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查機(jī)制。要加強(qiáng)對全縣干部隊(duì)伍的培訓(xùn)，牢固樹立執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)的信念，培育對人民群眾深厚的感情，形成深入基層，傾聽群眾呼聲，關(guān)心群眾疾苦的工作作風(fēng)，按照科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的總體要求，不斷提高社會救助隊(duì)伍的整體素質(zhì)。同時，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，建立建全全縣監(jiān)督檢查管理機(jī)制，依法對全縣城鄉(xiāng)困難群眾社會救助工作進(jìn)行行政和社會監(jiān)督，使社會救助工作成為“陽光工程”。救助標(biāo)準(zhǔn)、救助金額、救助對象等信息都要實(shí)行公示，社會救助資金要定期接受審計(jì)、檢查。通過加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，推動城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會救助體系建設(shè)健康發(fā)展。