獨家原創(chuàng):環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)外包改革實踐與啟示

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環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化，是我區(qū)深入實施“中調(diào)”戰(zhàn)略，增強公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力，提高城市管理水平的重要舉措，也是區(qū)第十次黨代會、區(qū)委十屆二次全會提出的主要工作。近年來，我區(qū)按照市市容環(huán)衛(wèi)局和區(qū)委、區(qū)政府的要求，實行環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化，是徹底解決環(huán)衛(wèi)各項問題，將市政道路人工清掃保潔作業(yè)全面推向社會，既是實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化、社會化、專業(yè)化運作的形勢要求，又是規(guī)避《勞動合同法》施行后巨大的勞動用工風(fēng)險的迫切需要和唯一途徑。因此，我區(qū)按照“確保隊伍穩(wěn)定，確保保潔質(zhì)量不下降”的總原則，借鑒目前海珠區(qū)實施后的成功經(jīng)驗以及我局實行公廁管養(yǎng)服務(wù)市場化的成功做法，在今年內(nèi)完成項目招標(biāo)發(fā)包，落實各項保障措施，從20**年1月1日起，將市政道路人工清掃保潔作業(yè)全面推向社會。

一、主要做法和進(jìn)展情況

1、基本情況：目前，我局在職在崗干部、職工、臨工共2227人，退休共1371人。我區(qū)市政道路保潔作業(yè)按地域劃分為六片，分別由我局屬下第一至第六管理所負(fù)責(zé)。六個管理所在職在崗干部、職工、臨工共1702人。其中在編干部22人、職工100人，臨工1580人。

我區(qū)作為中心城區(qū)，市政道路人工清掃保潔作業(yè)的特點是要求高、管理嚴(yán)、投入大、效果好，長期以來已經(jīng)形成了一整套長效管理機制和切實可行的作業(yè)規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，我局按照區(qū)委、區(qū)政府的要求，將在年底前建立并有效運行ISO9001質(zhì)量管理體系，為各項業(yè)務(wù)工作提供了強有力的保障。

2、實施改革的必要性：《勞動合同法》已于20**年6月29日頒布，于20**年1月1日施行。該法從保護(hù)勞動者出發(fā)，很多新的規(guī)定尤其是在無固定期限合同和經(jīng)濟補償、賠償方面的規(guī)定，對用人單位極為不利；作為重體力勞動、主要使用青壯年勞動力的環(huán)衛(wèi)行業(yè)，所面臨的壓力更是無以復(fù)加。另外，由于該法規(guī)范了以前所有勞動法律法規(guī)尚未涉及的勞務(wù)派遣行為，并作了嚴(yán)格的限制，因而以勞務(wù)派遣的用工方式已不能達(dá)到規(guī)避風(fēng)險、減輕負(fù)擔(dān)的目的。

①隨著無固定期限合同工人的不斷增加，一線工人將不斷老化，直接導(dǎo)致勞動效率越來越低，作業(yè)成本越來越高，“養(yǎng)人”包袱越來越沉重。環(huán)衛(wèi)工人露天作業(yè)，勞動強度大，按照市市容環(huán)衛(wèi)局制定的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，一般只有青壯年勞動力才能適應(yīng)。以往，由于編制外臨工到了一定年齡，一般都主動辭職另謀出路，或者在勞動合同期滿時，單位主動與其終止勞動關(guān)系。因而，勞動效率一直能夠保持較高的水平。《勞動合同法》施行之后，由于“連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同”，“續(xù)定勞動合同的”，“應(yīng)當(dāng)訂立無固定期限勞動合同”，必然導(dǎo)致一線工人將不斷老化。

隊伍老化對環(huán)衛(wèi)作業(yè)勞動效率帶來雙重的影響，一是體力下降導(dǎo)致勞動效率降低；二是因為長期從事重體力勞動、長時間接觸垃圾，工作環(huán)境相當(dāng)惡劣，一般男滿50歲、女滿45歲以后，很多都患有脊椎、關(guān)節(jié)類的疾病，身體素質(zhì)比同齡人差得多，進(jìn)一步降低了勞動效率，甚至要將他們養(yǎng)起來。目前我局一線保潔工人的人均作業(yè)面積，老職工為1500M2，臨工為2800M2，老職工的勞動效率只有臨工的54%，年齡老化對勞動效率的影響非常嚴(yán)重。因此，隨著隊伍老化，在作業(yè)質(zhì)量保持不變的前提下，所投入的勞動力必然越來越多，作業(yè)成本也越來越高，因為政府不僅要“養(yǎng)項目”，還要額外“養(yǎng)人”，而且隨著人員不斷老化，“養(yǎng)人”的包袱將越來越沉重。

②經(jīng)濟補償、賠償負(fù)擔(dān)越來越重。

根據(jù)《勞動合同法》，“用人單位應(yīng)當(dāng)向勞動者支付經(jīng)濟補償”的情形共有12種，其中屬于新增加的有2種，包括：“勞動合同期滿終止”；用人單位“向勞動者提出解除勞動合同并與勞動者協(xié)商一致”。實際上，除了因為勞動者原因解除或終止合同的，均要給予經(jīng)濟補償，“經(jīng)濟補償按勞動者在本單位工作的年限，每滿一年支付一個月工資的標(biāo)準(zhǔn)向勞動者支付”。

如果單位為了避免隊伍老化，在勞動合同期滿時，主動與勞動者終止勞動關(guān)系，就要多支付1年1個月的工資，而且工資基數(shù)是以合同結(jié)束前一年的平均工資計算。以目前的廣州市最低工資標(biāo)準(zhǔn)780元/月為基數(shù)、按每年工資增長7.5%、每個工人平均使用5年測算，20**年起每招收1名工人，5年后終止合同時的經(jīng)濟補償為6957元，相當(dāng)于平均每年多增加1391元/人，我局從事道路保潔作業(yè)臨工共1580人，平均每年增加經(jīng)費220萬元。從另一個角度測算，按照每5年全部輪換一次，平均每年輪換率為20%，第一年額外增加經(jīng)費6529元/人，合計206萬元，而且增加部分按每年7.5%遞增。以我局的財力，根本無法承受。

另外，如果單位單方面解除勞動合同，在該法施行之前，除了合同特別約定了賠償條款外，只需支付每年1個月的經(jīng)濟補償。該法施行后，應(yīng)當(dāng)按“經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)的二倍向勞動者支付賠償金”。

由于我區(qū)從事市政道路人工清掃保潔作業(yè)的臨工人數(shù)眾多（1580人），《勞動合同法》施行后的勞動用工風(fēng)險巨大，如果采取先試點后鋪開的做法，一方面對降低風(fēng)險的作用不大；另一方面，必然出現(xiàn)工人之間互相攀比的情況，對隊伍穩(wěn)定更為不利。因此，從避免增加政府財政負(fù)擔(dān)考慮，將市政道路保潔作業(yè)全面推向社會，已經(jīng)迫在眉睫。

2、主要做法：從我區(qū)公廁管養(yǎng)服務(wù)項目發(fā)包來看，該項目的招標(biāo)最高限價為3253萬元，實際中標(biāo)價格為3**3萬元，下浮了6.5%。盡管如此，中標(biāo)單位近幾個月的利潤率仍然達(dá)到8%以上。當(dāng)時我局無害化管理所也參加了投標(biāo)，投標(biāo)價基本上就是招標(biāo)的最高限價，但按照其投標(biāo)方案，已經(jīng)沒有任何利潤。企業(yè)運作與事業(yè)單位運作相比，成本下降了14%。在目前市場競爭非常充分的情況下，我區(qū)市政道路保潔作業(yè)招標(biāo)發(fā)包后的運作成本預(yù)計不會大幅度增加。

①、市政道路保潔作業(yè)市場化的隊伍安排：招標(biāo)發(fā)包后，擬將6個管理所合并為1個管理所，編制約80人，其中20人對全區(qū)市容環(huán)衛(wèi)工作實行網(wǎng)格化管理，60人專門負(fù)責(zé)對全區(qū)亂張貼、亂涂畫的清理；這80人同時作為應(yīng)對突發(fā)情況的應(yīng)急隊伍。六個管理所在職在崗干部、職工、臨工共1702人。其中在編干部22人、職工100人，臨工1580人。招標(biāo)發(fā)包后，擬采取以下辦法分類安置。

所領(lǐng)導(dǎo)（9人）：5人滿30年工齡，且年齡較大（男滿52歲，女滿47歲），擬按穗人發(fā)[20**]30號文規(guī)定，給予辦理提前退休；3人在合并后的管理所安置，1人分流到車隊。

干部（13人）：5人滿30年工齡，且年齡較大，擬按穗人發(fā)[20**]30號文規(guī)定，給予辦理提前退休；5人在合并后的管理所安置，3人分流到車隊。

職工（100人）：72人在合并后的管理所安置，余下28人根據(jù)個人條件分流到車隊或辦理待崗。

臨工（1580人）：參照公廁管養(yǎng)服務(wù)招標(biāo)的做法，在保持工人工作崗位相對穩(wěn)定、福利待遇不變的前提下，由中標(biāo)承包單位接收解決，并作為參與項目投標(biāo)的要求。

②、市政道路保潔作業(yè)市場化的作業(yè)質(zhì)量保障措施

一是合理制定招標(biāo)方案和招標(biāo)文件，確保中標(biāo)單位具備足夠的履約能力。吸取已有的成功經(jīng)驗，合理設(shè)置準(zhǔn)入條件和評分標(biāo)準(zhǔn)，在保證充分競爭、避免惡性競爭的前提下，吸引行業(yè)內(nèi)實力雄厚、信譽良好、經(jīng)驗豐富的質(zhì)優(yōu)企業(yè)參與投標(biāo)。同時，將全區(qū)道路劃分為6個包，分別由不同企業(yè)承包，并且明確，一旦其中一個企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)問題，在緊急情況下，其它中標(biāo)企業(yè)應(yīng)給予支援，以進(jìn)一步降低風(fēng)險。

二是加強指導(dǎo)協(xié)助，確保業(yè)務(wù)工作無縫對接。全區(qū)道路人工清掃保潔作業(yè)將完全按照區(qū)市容環(huán)衛(wèi)局6個管理所負(fù)責(zé)的范圍進(jìn)行劃分，每個管理所劃為1個包，以便于準(zhǔn)確測算經(jīng)費、便于工作銜接、便于監(jiān)督管理，盡量減少發(fā)包造成的變動。同時爭取在今年11月底前完成招標(biāo)工作，確定中標(biāo)單位并簽訂承包合同。將今年12月作為承包前的交接期，將明年1-2月作為承包后的磨合期，加強與承包企業(yè)溝通協(xié)調(diào)，在業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)幫助，將各地段的具體情況向企業(yè)交底，讓其盡快熟悉業(yè)務(wù)，合理調(diào)配資源，以適應(yīng)我區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)要求。

三是發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用，提高承包企業(yè)自我約束的自覺性。以市、區(qū)的管理作業(yè)規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，要求承包企業(yè)訂立相應(yīng)的作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管制度。在此基礎(chǔ)上，訂立我局對企業(yè)的日常檢查考核制度，包括對作業(yè)質(zhì)量和承包單位自身制度落實情況的檢查，至少每周暗檢一次，每月明檢一次；考核評分與承包經(jīng)費掛鉤，在承包合同中明確國家、省、市、區(qū)各級檢查評分扣罰標(biāo)準(zhǔn)，明確日常檢查考核的取證、反饋、督查、扣罰的具體程序和辦法。

四是實行網(wǎng)格化管理，確保監(jiān)管到位。按照ISO9001質(zhì)量管理要求，區(qū)市容環(huán)衛(wèi)局市容科、環(huán)衛(wèi)科、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督管理所、管理所質(zhì)檢人員按照層級分工責(zé)任和網(wǎng)格化管理要求，落實層級責(zé)任，加強對全區(qū)道路保潔作業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)、糾正承包單位的違規(guī)行為。

五是充分利用社會各類監(jiān)控資源，進(jìn)一步提高監(jiān)管效能。與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，借助遍布全區(qū)的治安視頻監(jiān)控探頭和逐步建立的視頻信息系統(tǒng)，采取派員參與值班的方式，充分發(fā)揮“天網(wǎng)”、“地網(wǎng)”的即時監(jiān)控功能，提高對道路保潔作業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管效率。借鑒杭州等一些城市的經(jīng)驗，參照我區(qū)公廁的做法，在道路兩側(cè)合適位置設(shè)置公示牌，公布路段名稱、長度、面積、保潔時間以及負(fù)責(zé)該路段保潔的企業(yè)名稱、投入的保潔人數(shù)、投訴電話等，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。

六是成立一支機動力量，應(yīng)對各種突發(fā)情況。以管理所的在編人員為主要力量，組成一支應(yīng)急隊伍。一旦承包單位出現(xiàn)問題，影響清掃保潔作業(yè)的正常進(jìn)行，或發(fā)生承包單位難以處理的其它突發(fā)情況，這支隊伍將作為應(yīng)急力量，全力支援道路清掃保潔工作。

3進(jìn)展情況：目前在我區(qū)在各項環(huán)衛(wèi)外包作業(yè)中，20**年2月12日，我區(qū)公廁實行免費開放，根據(jù)張廣寧市長的“保潔隊伍要實行投標(biāo)承包制”批示要求，我區(qū)將全區(qū)172座公廁的管養(yǎng)服務(wù)分為東、西兩片公開招標(biāo)發(fā)包，從20**年5月起實行市場化運作，分別由隧成、惠康兩家公司承包經(jīng)營。從20**年1月1日起，我區(qū)市政道路保潔參照公廁管養(yǎng)和其他區(qū)市政道路保潔的做法，分為6片，通過招標(biāo)，分別由萬家美、惠康、標(biāo)準(zhǔn)、萬勝、豐潤、安永信6家公司承包經(jīng)營。公廁管養(yǎng)服務(wù)已經(jīng)在今年5月推向社會；垃圾運輸、機械化清掃、灑水等與車隊有關(guān)的所有作業(yè)，在目前的政府投資體制下，為了避免國有資產(chǎn)流失，只能收歸我局直接管理，不適宜走市場化道路；市政道路人工清掃保潔作業(yè)，屬于重體力簡單勞動，一線外來臨工達(dá)1580人，占全局臨工數(shù)量的85%，是《勞動合同法》施行后勞動用工風(fēng)險最大最集中的一個工種，因而社會化、市場化工作也最為迫切。在實行市場化的前期，由于隊伍一度出現(xiàn)波動，環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量相對有所下降。經(jīng)過一段時間的磨合，目前環(huán)衛(wèi)作業(yè)基本走上正軌，作業(yè)質(zhì)量與發(fā)包前水平大致相當(dāng)。

政府成本方面，發(fā)包前的20**年，全區(qū)市政道路保潔投入為3752.17萬元；發(fā)包后，按照原承包合同（中標(biāo)價），合同年總經(jīng)費3560.22萬元，減少191.95萬元。由于政策性調(diào)整用人成本增加等因素，20**年實際投入4050萬元。如果不發(fā)包由我局屬下單位運作，撇開管理成本，以投入一線工人按20**年平均數(shù)16**人不變計算，20**年的一線工人成本4017萬元。

在成本效益方面存在的困難和問題，主要是公司運作額外增加的稅費問題。按照有關(guān)規(guī)定，我局事業(yè)單位運作，不必繳納營業(yè)稅，但企業(yè)運作必須繳納營業(yè)稅。按5.63%計算，市政道路保潔項目發(fā)包后每年的稅費共200多萬元。這是市場化改革后必須由政府增加或由企業(yè)內(nèi)部消化的成本。

二、啟示和思考

我區(qū)實施“政府購買公共服務(wù)”的探索，積累了寶貴經(jīng)驗，在環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包方面改革實踐，也引發(fā)很多的啟示與思考。

1、解放思想、樹立新理念是實施“政府購買公共服務(wù)”的前提。長久以來，公共事業(yè)主要由政府直接舉辦，不僅要投入大量的人力、物力、財力，還導(dǎo)致政府職能“越位”與“缺位”并存，機構(gòu)重復(fù)建設(shè)，造成財政資金的低效率和浪費。在當(dāng)前落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的大背景下，政府對公共服務(wù)職能的履行有多種實現(xiàn)方式，購買服務(wù)是一種具有生命力的創(chuàng)新方式。目前在國際上，無論是成熟的市場經(jīng)濟國家，還是轉(zhuǎn)軌國家，均有實踐的經(jīng)驗。國內(nèi)沿海地區(qū)一些大城市如深圳、上海都較早予以試行。據(jù)了解，本市民政系統(tǒng)已在養(yǎng)老領(lǐng)域購買公共服務(wù)方面有所探索。通州市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)近期也在制定方案，擬采取購買服務(wù)的方式使城市保潔運作市場化。當(dāng)前，有必要進(jìn)一步思想解放，確立以下三方面的新理念：一是為社會提供高質(zhì)量的公共服務(wù)是政府必須履行的職責(zé)。政府部門要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，通過制定公共政策、確定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、評估標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況、推動社會組織健康有序發(fā)展等措施，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量，滿足人民群眾的物質(zhì)文化需要。二是政府部門提供公共服務(wù)的工作重心必須轉(zhuǎn)變。要著力糾正一種傾向，即一說要加強政府的公共服務(wù)職能，就一定要政府全過程包辦，直接生產(chǎn)、提供，而忽視了政府在其中所應(yīng)起的關(guān)鍵作用。要逐步實現(xiàn)公共服務(wù)由“政府直接提供、直接管理”變?yōu)椤罢徺I公共服務(wù)，實施監(jiān)管”，將政府部門的工作重心轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、加強監(jiān)督管理、了解群眾需求等方面。三是政府提供公共服務(wù)必須重視支出效益。要使政府投入逐步從消耗性投入轉(zhuǎn)向效益性投入，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，使政府能為人民群眾提供數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的公共服務(wù)。

2、因事制宜，確定方案體系是實施“政府購買公共服務(wù)”的關(guān)鍵。一要明確政府必需提供的公共服務(wù)項目。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，明晰本級政府從事公共管理的責(zé)任和權(quán)利，合理界定本級政府提供公共服務(wù)的范圍，切實解決政府在公共事務(wù)管理中“缺位”和“越位”的問題。二要確定提供公共服務(wù)的財力支撐力度。依據(jù)事權(quán)合理確定支出規(guī)模，在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的財政收支方案，確保公共服務(wù)的有效供給。三要細(xì)分制定相關(guān)項目的方案。如在培訓(xùn)方面，對職業(yè)（執(zhí)業(yè)）資格培訓(xùn)、社區(qū)居民教育、普法教育、法制培訓(xùn)，就業(yè)技能培訓(xùn)等，可以由政府部門向公辦、民辦培訓(xùn)學(xué)校購買服務(wù)；對政府部門確有需要，但因條件限制而未能開展的工作，如調(diào)研、統(tǒng)計、評估、勘察、鑒定等，可以由政府向相關(guān)中介組織購買服務(wù)；對部分專業(yè)性或技術(shù)性極強的工作，如技術(shù)指標(biāo)或規(guī)范的制定、規(guī)劃論證、政府部門信息系統(tǒng)維護(hù)等，可以由政府向相關(guān)行業(yè)協(xié)會、民間組織購買服務(wù)；對其他社會急需發(fā)展、投入有限的社區(qū)教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育等社會事業(yè)，可通過政府購買服務(wù)等有效措施予以資助、補貼。此舉反過來還能吸收更多社會力量舉辦公益性、服務(wù)性民間組織，對整個社會的公共服務(wù)將起到擴大規(guī)模、提高效率之目的。

3、多方配套，提供條件支撐是實施“政府購買公共服務(wù)”的基礎(chǔ)。主要的配套條件：一是資金（財力）配套。政府財政部門要根據(jù)財力狀況和年度預(yù)算計劃統(tǒng)籌安排資金。二是要建立供方資源庫。既要保證供方的資質(zhì)和能力，又要保持一定數(shù)量的供方資源，以形成一定范圍內(nèi)的有序競爭，逐步形成充分競爭的選擇機制。三是要建立評估專家?guī)?。通過專家評估和群眾評議，對相關(guān)購買服務(wù)項目實行定期考核、評價，保持和提高項目運行的質(zhì)量，進(jìn)一步提高公共服務(wù)的效率。

4、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有序推進(jìn)是實施“政府購買公共服務(wù)”的保證。為確保改革取得成效，可以選擇在條件成熟的領(lǐng)域進(jìn)行試點，在此基礎(chǔ)上及時總結(jié)經(jīng)驗，完善操作辦法，逐步擴大購買服務(wù)的范圍。在具體實施中，必須對相關(guān)部門落實責(zé)任，對全過程強化監(jiān)管?？捎筛餍袠I(yè)管理部門負(fù)責(zé)制定本行業(yè)或領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)的實施意見或方案，并作為購買服務(wù)的具體承辦者，積極組織實施。財政部門要積極指導(dǎo)。各部門的實施意見或方案需報市政府或政府指定的牽頭部門。政府購買服務(wù)的經(jīng)費要全部納入預(yù)算管理。財政部門要根據(jù)財力狀況統(tǒng)籌安排資金，進(jìn)一步強化預(yù)算的約束力。政府購買公共服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措，必須與事業(yè)單位改革相結(jié)合，與費隨事轉(zhuǎn)的管理體制改革相結(jié)合，與國庫集中支付、“收支兩條線管理”等財政體制改革相結(jié)合。市有關(guān)部門要及時了解、掌握實施情況，協(xié)調(diào)處理實施中的問題，調(diào)整完善政府購買服務(wù)的相關(guān)制度和政策。

5、敢為也需慎行。在許多社會組織都為政府公共服務(wù)外包行為擊節(jié)贊賞時，雖然發(fā)端于上世紀(jì)90年代的公共服務(wù)領(lǐng)域民營化改革是大勢所趨，但作為政治體制改革的一個突破口，這一改革目前依然難以斷定是否走上了陽光大道，在具體的實踐中，可能會面臨種種矛盾和爭議。針對公共服務(wù)外包的質(zhì)疑焦點之一，就是哪些公共服務(wù)可以放開，哪些必須牢牢掌握在政府手中，并做好相關(guān)保障措施。