監察科執法學習科學發展觀調研報告

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*在安全監管監察系統學習實踐科學發展觀動員大會強調，要牢固樹立安全發展理念，構建安全生產長效機制。只有機制體制得以創新，各項措施得到落實，安全生產才能得到有力保障。下面，我結合多年從事煤礦安全監察工作的體會和認識，對照科學發展觀的實質和要求，根據在監察人員、煤礦企業中的調研情況，就煤礦安全監察執法工作機制運行情況談一點個人的看法。

一、監察執法工作的主要方式、方法和工作現狀

（一）注重改善安全生產條件，著力提升煤礦安全基礎管理水平。這些年來我們針對轄區大部分煤礦（尤其是鄉鎮煤礦）系統不健全、采煤工藝落后、安全設施不到位、從業人員素質低等礦井防災抗災能力差，安全基礎脆弱的現狀，我們在監察工作中把提升煤礦基礎條件，增強企業安全意識作為監察工作的重點。一是不斷加大“一通三防”監察工作力度，在轄區利用一年多的時間消滅了獨眼井、自然通風礦井，各個礦井通風系統逐步完善，防瓦斯、防火、防塵工作得以加強，有效地控制瓦斯事故。二是根據轄區多數煤礦（特別是地方國有煤礦和鄉鎮煤礦）采煤方法落后，頂板事故多發的情況，從2002年下半年開始，我局在對轄區煤礦資源、開采現狀進行充分調研論證的基礎上，提出實施采煤方法，消滅非正規采煤方法的監察工作思路，并積極幫助煤礦企業進行采煤方法的設計論證工作，經過一年的努力，全省//90％以上的煤礦目前都實現了單體液壓支柱配合鉸接頂梁或長鋼梁控頂等正規壁式開采，有效地防止了頂板事故。三是加大安全設施投入的監察工作力度，督促各煤礦企業更新高耗能主扇，淘汰不合格機電設備，完善排水系統，裝備安全檢測監控系統，配備自救器、便攜式瓦檢儀等，增強礦井防災抗災能力。四是加大安全培訓工作監察力度，徹底改變原來特殊工種持證不全、新工人入井不培訓或培訓流于形式、管理人員培訓不全面或復訓滯后等問題，我局開展了“三項崗位人員”摸底和督促培訓工作，目前轄區各煤礦均按實際需要配備了充足的特種作業人員且全部培訓持有有效證件。

（二）把握職能定位，認真開展三項監察。嚴格履行國家監察的職責，認真扎實開展好“重點監察、專項監察、定期監察”。一是認真搞好節日和重大活動期間的重點監察。針對小煤礦在春節期間普遍停產放假的實際，我們加強了對各煤礦企業春節后恢復生產驗收工作的監察，督促各地節后恢復生產驗收措施的落實。二是組織開展了“五一”前的重點監察，確保“五一”期間的安全生產。三是及時開展有針對性的專項監察，組織開展了煤礦企業各種證照持有情況、安全隱患排查治理報告情況、“三項崗位人員”培訓及持證上崗情況、煤礦建設項目安全設施“三同時”、以礦燈、自救器為主的個體安全防護用品、外包工隊等專項監察，促進了地方和企業專項安全措施的貫徹和落實。四是切實抓好隱患排查治理工作，堅決遏制重特大事故。嚴格貫徹落實《特別規定》和《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》、《煤礦重大安全生產隱患認定辦法》、《國務院辦公廳關于進一步開展安全生產隱患排查治理工作的通知》以及國家局的相關要求，切實做好重大安全隱患排查、治理和報告工作。

（三）堅持關口前移，不斷加大監察執法力度。每年根據監察執法計劃，有效開展監察執法工作。平均每年監察各類煤礦180礦次左右，礦均4.28次，監察覆蓋率100％。查處各類煤礦安全隱患每年都在1300條以上，隱患整改率達到98％。2006年以來，年均罰款都在300萬元以上。日常監察罰款最高達100萬元，死亡一人事故罰款達17.1萬元。通過不斷加大監察執法力度，有力地強化了煤礦企業依法辦礦，加大安全投入，注重職工培訓，加大隱患排查治理力度，重視煤礦安全監察執法工作的意識，確保了全省煤礦安全生產形勢進一步穩定。

（四）實行目標執法，增強監察執法的效果。我局監察區域面積大，礦點分散，礦井安全管理和裝備水平參差不齊，如何能使有限的監察資源發揮出最大的執法效力，這是擺在所有監察人員面前的難題。我局經過近幾年摸索，逐漸探索出了一條適合自身的監察執法手段和方法，即實行目標執法。每年年初省局與各處室、分局簽訂執法目標責任書，根據簽訂的執法責任書內容，各部門、各單位專門召開會議研究分析考核指標，將擬考核的項目內容進行條塊分割，逐項落實，明確職責、責任到人。同時按照年度工作計劃，提出月度工作計劃，經過綜合分析后形成月度工作計劃。在此基礎上統一安排監察任務，每次監察任務明確，重點突出。同時在月末、季末對監察執法計劃、目標的完成情況及時進行分析研究，適時調整監察計劃，提出下一步監察的重點和打算。經過近幾年的運行取得了較好的監察執法效果。

（五）創新監察方法，著力提高監察執法能力。一是實行解剖式監察。監察一礦，“解剖”一礦，“診斷”一礦，變集中性監察為解剖式監察，查出問題，盯住不放，執法措施及時到位,一追到底。針對一些礦井拒不執行監察執法指令，不認真落實限期整改措施的狀況，依法作出停產整頓決定，督促整改，消除隱患；按照合格一礦，復查一礦的辦法，對經整改合格的礦井全面進行了復查驗收。二是交流執法。按照省局的統一安排，兩個分局每年組織一次“互檢”，開展跨轄區交叉執法活動，克服人情執法、處罰不到位和習慣做法等問題。

（六）依法嚴肅追究事故責任。認真學習貫徹高法、高檢《關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，國務院《生產安全事故報告和調查處理條例》和監察部、安全監管總局《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》，嚴格執行《〈生產安全事故報告和調查處理條例〉罰款處罰暫行規定》（總局13號令）和《安全生產違法行為行政處罰辦法》（總局15號令），按照“四不放過”的原則，依法查處煤礦事故。進一步健全完善事故調查的審查、協調和責任追究工作機制，提高事故查處的嚴肅性與權威性。時限結案率100%。監察室全面參加事故調查處理工作，并全過程監督事故調查處理情況，保證了事故調查處理的順利進行。

（七）規范執法行為，充分體現公正、廉潔、嚴格執法。

經過幾年來的監察，大部分煤礦企業對于監察工作習以為常，對于監察指令重視不夠，整改走過場，應付差事，有“嚴不起來、落實不下去”的問題。嚴格執行監察八步驟：走現場、訪情況、查資料、驗數據、聽匯報、講法規、記事實、做決定的八個步驟，嚴絲不扣地執行好執法程序。堅持一把尺子量到底，對于同一違法事實，無論礦井規模大小，都堅持用同一尺度，嚴格量罰，充分體現法律面前人人平等的原則；處罰過程中堅持適用合理性原則，嚴格掌握“自由裁量權”，堅持會議討論的原則，不以人情殉法，不以困難不罰，不以態度論輕重，堅決不罰態度款，辦人情案；自由裁量幅度嚴格控制在法律法規設定的范圍內，依據案件的事實、情節，整改措施的落實和整改效果，從輕從重綜合衡量，體現公平公正的執法水平，提高執法質量。

（八）更加注重人性化執法，堅持監察與服務相結合，監察與整改隱患相結合。注重執法程序，監察前出示合法有效證件，《現場監察筆錄》有陪同人員簽字、企業主要負責人簽字認可，監察問題準確、依據充分，適用法律法規嚴格準確，立案查處案件要制作《立案決定書》等法定程序必須履行。但在執法過程中，我們發現，同樣的目標有多種路子可走，面帶笑容，講明道理，指明解決辦法企業更受歡迎。在執法實踐中我們的做法：一是面帶微笑，體現人性化執法：二是嚴格程序，處罰到位：三是對有些問題，特別是個體鄉鎮煤礦，確實對有些技術問題搞不明白，我們提供解決辦法：四是落實整改，定期復查。通過上述辦法，轄區安全管理水平逐漸提高，為預防煤礦重特大事故打下了良好的基礎。

二、監察執法工作的主要經驗

（一）找準突破點，監察工作始終抓重點解難題//

機構剛成立的幾年，我們主要依靠現場監察次數，提高監察覆蓋面，嚴防死守，監察工作也確實取得了一些成績，但監察成本太高，監察員疲于奔命，容易挫傷積極性，轄區內煤礦安全基礎卻沒有多大變化。2004年以來，嚴格落實重點時段和薄弱環節的重點監察。一是合理安排任務，科學制定計劃，全年的監察工作置于計劃的控制之下，工作始終思路清晰，有條不紊，便于把握監察規律，做好督促檢查。二是突出監察重點，抓好監察關鍵，抓好節前節后的監察，節日期間派駐督察組，做好“三個必須”，停產必須加強安全管理，保證通風、瓦檢、排水工作正常進行；節后復產必須加強培訓，制定措施；復產驗收必須報請分局同意。監察重點始終放在“一通三防”上，抓各礦井通風系統、通風設施、監測監控系統、防塵設施、瓦斯治理各項措施的落實。加大了對水患威脅礦井的監察力度，對老空積水、地表水進入井下、含水層有突水危險礦井，盯住不放，確保消除水患威脅，嚴防突水事故。三是緊盯重大隱患，堅決遏制惡性事故，按照《特別規定》有關要求，狠抓煤礦安全隱患排查整改工作，督促煤礦企業必須每月排查一次安全隱患，定期報送整改情況，把礦井落實重大隱患排查整改措施作為專門內容重點監察。四是超前有效防范，加大重點礦井監控，針對監察發現的重大隱患突出礦井，成立督察組，指派專人現場督察，督促礦井聘請專家組進行專門論證，重大隱患的防治措施不落實就不得生產，由于監察到位，始終緊盯大系統、大隱患，大大減少了發生重大事故的可能性，贏得了監察工作的主動權。

（二）切中結合點，監察工作始終抓源頭鼓實勁

監察機構如何通過監察，使煤礦企業建立安全生產的長效機制，少出事、見實效是監察工作深入發展的重要課題，在做好做實這個“課題”上，我們抓了四點：一是認真實施煤礦建設項目“三同時”監察，針對轄區內新建、改建、技改礦井增多，產能急劇增加的實際，嚴格落實//“三同時”制度，引導依法建礦，消除建礦隱患，規范了煤礦建設秩序，杜絕了非法建設項目。二是推進各類煤礦采煤方法改革，//前幾年絕大部分地縣鄉鎮煤礦，采用“高落式”采煤法，勞動效率低下，資源回收率低，因落后的采煤方法，頂板傷亡事故頻發，占到傷亡事故總數的50％左右，成為轄區的突出性問題。為解決這個問題，我們組織專家會診，制定規劃，3年解決了落后的采煤方法，代之以正規壁式開采，礦井生產能力提高，單產單進效益明顯，事故大幅減少。三是加快本質安全型礦井建設，建立以風險預控為核心，涵蓋煤礦設計、建設、生產全過程的動態閉環安全管理體系，目前國內正在探索階段，我們超前一步，大力宣傳國家局指導意見，去年已推開本質安全型礦井創建工作，在大中型煤礦開展試點。一些礦井結合實際，進行了有益的探索，通過樹立“煤礦事故可防、事故風險可控”的管理理念，有力促進了煤礦安全生產。

（三）把住關鍵點，班子建設始終抓自律講團結

班子內部既有“千里馬”，又有“老黃牛”，怎樣合理搭配各盡所長，體現先進性，團結最為重要；在班子建設上我們一靠團結，班子成員多通氣、多交流，避免小事傷大局，在乘車、出差、費用報銷等待遇上一視同仁，按制度辦事減少磨擦；發現問題互相提醒，及時打招呼，主動拉一把，不做虧心事。二靠補位，圍繞煤礦安全監察中心工作，分工不分心，主動補臺不拆臺，誠實配合不推諉，真情尊重不發難，在帶隊監察、事故處理等重大執法活動中，互相鼓氣，遇到難題誠心協助，共同搭臺唱“大戲”。三靠制度，近幾年我們花大力氣抓制度建設，目的就是靠制度管人管事，黨務政務盡量公開，職責分工盡可能具體，健全了各類崗位職責和各方面的管理制度，使班子成員在抓具體工作上有要求有標準有時限，提高行政效率，鍛煉領導能力，創造了成長環境。四靠自律，抓好班子的廉潔自律，認真學習黨的路線方針政策，自覺貫徹執行黨風廉政建設責任制及領導干部廉潔自律的規定，在執行要求上不打折扣，不打擦邊球；要求監察員不做的領導干部必須首先不做，要求監察員做的領導干部必須首先做到，養成正風，形成正氣，注重發揮領導干部的表率作用，真正耐得住清貧，管得住小節，抗得住誘惑，經得起考驗。

（四）搶抓著力點，隊伍建設始終抓教育解顧慮

我們堅持搶抓長抓，著力于解決突出問題。一是加強學習和教育，經常教育監察員要算清“三筆賬”；一算“經濟賬”，收人一兩萬，失去幾十萬；二算“家庭帳”，收人錢財，替人消災，東窗事發，不是家毀就是人毀；三算“前途帳”，人生有污點，再洗也不清，組織不信任，前途就不會太光明，從思想上構筑拒賄防賄的大堤；為監察員提供了隨時學習、自覺學習的網絡平臺，按照自身需要，把煤礦安全監察的政策措施原汁原味的貫徹到位；通過自己的網頁，交流心得，獲取經驗，信息共享，快速提高監察執法工作能力；各級黨組織定期召開討論會、講學會，讓監察員“自導自演”，講透每項政策措施的“精髓”，結合監察實際提煉重點，深入理解，收到了良好的效果。二是嚴格落實廉潔制度，認真填寫《監察日志》，把監察過程中的細節全部記錄在日志上，規定內容不遺漏，并與差旅費、下井補貼相對應，無監察日志不予報銷，加大了執行《監察日志》的監督作用；特別加強事故調查和重大行政處罰過程中的對應監督，處理決定權和處罰裁量權全部由省局或分局會議集體決定，減少了處罰過程中的不廉潔行為，嚴格控制了自由裁量幅度；集中落實監察組負責人的“一崗雙責”制，帶隊負責監察的同時負責廉政建設，出了問題不能免責；由于抓了監察工作的細節，監察行為的各環節都置于制度的約束下，堵住了發生不廉潔行為的機會。三是有效解除執法顧慮，監察工作經常面對的是老同學、老同事、老領導，遇到問題不免會產生畏難情緒，處罰力度吃不準，處罰重了煤礦雖能接受，但思想疙瘩解不開，有抱怨、譏諷甚至威脅的現象，執法的尺度有時不免會傾斜，消除這種現象光靠說服教育顯然不夠，必須要有明確的制度才能解決問題；我們通過立案審查制、政務公開辦法、均衡任務措施，把監察員從心理負擔的陰影下解脫出來，輕裝執法，監察力度凸現，樹立了權威。四是狠抓監察執法到位，工作到位的監察往往是煤礦企業心服口服的監察，整改的速度快，問題很快就會得到解決；敷衍了事、作風漂浮、形式主義的所謂“監察”，煤礦雖然表面不說，心里絕對不服。僅憑直覺下結論，不去現場下文書就不是真正意義上的監察。我局要求，監察工作必須實打實，不到現場去就不能下文書，查不清問題就不能撤人；重大問題必須立即報告，立刻決定；作了決定的事必須落實到位，沒有得到落實監察員不得離開。五是抓好和諧機關建設，監察員收入微薄、福利待遇低，職務長期得不到晉升，煤礦企業工作的老同學級別和職務高出他幾個檔次，論資歷沒有監察員豐富，論能力沒有監察員強，論苦論累沒有監察員辛勞，但是待遇差別太大，給監察員造成思想上的波動。局黨組經常了解這方面的動向，在有限的提職使用機會上重點考慮業務骨干，解決其實際問題；在各方面待遇上堅持公平，積極營造和帶動引導團結和諧有利成長的工作環境。

（五）推進深入點，制度建設始終抓創新求實效

深入推進制度建設，關鍵還在創新。創新是制度建設永恒的主題，尤其在煤礦安全監察經過打基礎，積累經驗，豐富實踐之后，現階段的監察工作內涵和外延都有了新的發展，因此只有抓住創新這個主題，制度才能煥發勃勃生機。全面推行行政執法責任制是去年以來我們轉變工作方法、創新制度建設的典型做法。執法責任制涵蓋了各方面工作的規定，較為系統和完善，重點把近年行政執法過程中形成的經驗體會寫入制度中，同時溶入了一些前瞻性的行政執法理念，概括起來，在制度創新上突出了兩個方面：一是實行了量化評分考核辦法，量變是質變的前提，定性的東西總能被定量的標準反映。行政執法效率仍然可用定量表現出來，首先必須全面認識每個項目在整個量化體系中的權重，先項后目梳理完善。其次平衡項目之間的對應關系，//考察各種崗位在量化體系中的重要程度，還要做到職責清晰，考核有據，消除量化差異所帶來的負面作用。引入量化考核辦法，確保了考核的科學性和公正性，有效地調動了監察工作的積極性。二是完善了落實的保障機制，對每個監察員履行崗位職責的情況分階段進行規定項目的測評考核，加強對制度落實情況的監督檢查；建立行政問責制度，對職責范圍內的或者階段性、臨時性工作任務限定工作時限、完成工作質量和工作效果，對未認真履行崗位職責或在規定時限未完成工作任務的，要進行行政問責，主管人員、主辦人員都要做出檢查和說明，改變了過去督促多、落實少的“兩張皮”現象，維護了制度規定的嚴肅性，解除了制度執行的障礙，一些難事和不公平事有了制度約束，再不難了，極大地提高了行政效率。

三、存在的問題

（一）執法條件及執法環境方面

1、一些地方政府及部門對監察機構職能認識存在偏差，安全監管不到位，有地方保護主義傾向。尤其在煤礦事故調查處理上意見分歧較大。

2、法律法規明顯增多了，但是一些具體違法行為，法律法規仍然沒有明確規定，在實際工作中難以操作。

3、煤礦發展不平衡，大多數鄉鎮、個體私營煤礦安全投入不足，欠賬多，安全基礎管理薄弱。一定程度上給執法工作帶來困難。

4、裝備不足，經費緊張。除了原來配備的儀器儀表過期、損壞以外，在煤礦新技術新工藝新設備日新月異的情況下，監察執法的裝備和技術支撐已經顯然不足。監察費用高，加之其它因素，使經費異常緊張。

（二）監察機構自身方面

1、自由裁量權難以把握，操作時爭議較大，難于統一意見。

2、監察人員福利待遇較低，尤其是同天天打交道的煤炭企業相比，難免產生動搖。

3、省局與分局在工作銜接上有時存在脫節。

4、資源共享不夠，內部上報資料過于重復，數量過多，耗費監察力量。

四、下一步改進措施及建議

（一）完善法律法規，增強可操作性。進一步細化違法事實與處罰尺度，建議將《煤礦安全規程》納入法律法規實施細則。

（二）發揮輿論作用。對一些違法事實及懲處結果，對事故結案批復的落實情況，對各級各部門執行有關法律法規情況適時曝光，讓他們正視現實，解決落實不下去和嚴不起來的問提。

（三）繼續抓好體制、法制、隊伍建設。進一步理順和完善煤礦安全執法機制，增強權威性，提高監察執法水平和法制觀念，建設一支高效、廉潔、過硬的執法隊伍。

（四）加強分局建設。在人力、物力、財力方面盡量向分局傾斜，增加監察裝備，提高技術手段，關心監察員生活，逐步解決監察員兩地分居、級別待遇等實際問題。

（五）轉變觀念，改進工作方法。根據安全分類及安全威脅的程度來確定監察計劃，有機結合三項監察，綜合運用，同時注重重大安全隱患的整改反饋，跟蹤落實，遏制重大事故。執法目標責任制，應進一步完善考核獎懲措施，充分調動各方面積極性，促進工作。

（六）增加交流，規范執法行為。進一步加大各省局、分局交流學習力度，取長補短，特別是在監察的先進技術運用上，國家局應協調推廣。