新農(nóng)村建設(shè)中資金管理思考

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社會(huì)主義新農(nóng)村是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)四位一體的綜合概念。“十一五”規(guī)劃用“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”描繪出了一幅新農(nóng)村的美好藍(lán)圖。新農(nóng)村建設(shè)要解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一是如何籌措和有效使用資金,即新農(nóng)村建設(shè)的資金來(lái)源、合理投放與有效管理問(wèn)題。

一、建立多元化的新農(nóng)村建設(shè)資金來(lái)源體系

為確保推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行,迫切需要在發(fā)揮政府財(cái)政支農(nóng)投入主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上,盡快建立起多元化的新農(nóng)村建設(shè)資金來(lái)源體系。

(一)實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策轉(zhuǎn)變,擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍,需要加大中央與省市地方財(cái)政支農(nóng)資金的投入力度中央已承諾今后中央財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年,國(guó)債和預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年,其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金總量要高于上年,而且新增教育、衛(wèi)生、文化資金繼續(xù)主要用于農(nóng)村,這些都是增加支農(nóng)投入的重要舉措。省市財(cái)政尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)省市財(cái)政也應(yīng)當(dāng)大幅度增加用于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的資金投入。必須形成一種有效機(jī)制并加強(qiáng)事后追蹤審計(jì),使新增財(cái)力向農(nóng)業(yè)傾斜,使財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入總量有較大幅度的提高。

(二)加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制,鼓勵(lì)商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶(hù)提供貸款在現(xiàn)階段,農(nóng)戶(hù)和農(nóng)業(yè)企業(yè)普遍存在著金融資金的需求,但金融部門(mén)對(duì)農(nóng)村信貸總規(guī)模呈逐年減少的趨勢(shì),農(nóng)民儲(chǔ)蓄在商業(yè)銀行、信用社和郵政儲(chǔ)蓄的資金被銀行轉(zhuǎn)移投入到農(nóng)村農(nóng)業(yè)之外,未能有效轉(zhuǎn)化為新農(nóng)村建設(shè)的資本。當(dāng)然,其原因是多方面的,既有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)大,農(nóng)戶(hù)可供抵押的財(cái)產(chǎn)少,農(nóng)村貸款分散、金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)成本增加等客觀原因,也有長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)行城市和工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,金融業(yè)犧牲農(nóng)村金融保城市金融、抽調(diào)農(nóng)村資金支持城市工業(yè)發(fā)展的政策的慣性影響。

推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),必須按照有利于增加農(nóng)戶(hù)和鄉(xiāng)村企業(yè)貸款、有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求,以培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)、形成合理的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系為目標(biāo),加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制,引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄向農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)提供貸款。

(三)農(nóng)戶(hù)作為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最基本單位,是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的直接受益者

如何在政府的引導(dǎo)下,發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)集體組織和農(nóng)民家庭在投入中的積極性和主動(dòng)性有待探討。

(四)鼓勵(lì)和扶持各類(lèi)工商業(yè)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投資

國(guó)家諸如在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì),以吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè);同時(shí),可以考慮資本市場(chǎng)直接融資機(jī)制,促使社會(huì)資金配置到生產(chǎn)效率高的農(nóng)業(yè)企業(yè),滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)企業(yè)的高成長(zhǎng)性的大量投資需求,促進(jìn)優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)企業(yè)超常規(guī)、跨越式發(fā)展。

(五)繼續(xù)積極爭(zhēng)取外國(guó)政府援助性貸款、國(guó)際金融組織優(yōu)惠貸款和外國(guó)商業(yè)銀行貸款用于支持各地區(qū)大型農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和大型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)。

二、科學(xué)規(guī)劃、合理安排新農(nóng)村建設(shè)資金的投向

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要?dú)v史任務(wù),財(cái)政、金融、社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)支持新農(nóng)村建設(shè),但是就某一年度或某一時(shí)期來(lái)說(shuō),其可籌集的資金總是有限的。因此,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)分析、因地制宜、科學(xué)規(guī)劃,研究各類(lèi)支農(nóng)資金投放的優(yōu)先次序,區(qū)分近、中、遠(yuǎn)期資金安排重點(diǎn)投向、投資結(jié)構(gòu),分階段解決新農(nóng)村建設(shè)的資金問(wèn)題。

(一)農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)民科技培訓(xùn)的投資

農(nóng)村稅費(fèi)改革后,原來(lái)作為農(nóng)村義務(wù)教育重要收入來(lái)源的農(nóng)村教育附加費(fèi)及農(nóng)業(yè)稅被取消,加劇了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足的矛盾,極大地制約著農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。外出務(wù)工收入是近年來(lái)許多農(nóng)民家庭增收的重要因素,但由于農(nóng)民文化素質(zhì)低,缺乏一技之長(zhǎng),不能適應(yīng)工作崗位的要求。因此,要優(yōu)先支持義務(wù)教育和農(nóng)民科技培訓(xùn),提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)和崗位適應(yīng)能力,加快人力資源向人力資本轉(zhuǎn)變。

(二)農(nóng)村居民醫(yī)療保障與農(nóng)村社會(huì)救助體系投資

看病難、醫(yī)療費(fèi)用高、醫(yī)療保障程度低是當(dāng)前農(nóng)村最迫切需要解決的問(wèn)題之一。新型農(nóng)村合作醫(yī)療在一定程度上能夠緩解大病戶(hù)的醫(yī)療負(fù)擔(dān),但其自付費(fèi)比例仍然很高,依然會(huì)為病人家庭帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān),還不能從根本上解決農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的問(wèn)題。同時(shí),應(yīng)完善農(nóng)村“五保戶(hù)”和重病重殘人群的供養(yǎng)、救助制度,逐步提高供養(yǎng)、救助標(biāo)準(zhǔn),完善救助方式。在具備條件的地區(qū),逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度、特別是因城市建設(shè)和工礦業(yè)征地而失地農(nóng)民的最低生活保障制度。

(三)保持并加大財(cái)政對(duì)糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼投資“三補(bǔ)貼、兩減免”政策實(shí)施后,廣大農(nóng)民惜地種糧的積極性有所提高,應(yīng)當(dāng)保持財(cái)政資金“三補(bǔ)貼、兩減免”政策的持續(xù)性、并進(jìn)一步加大補(bǔ)貼額度。

(四)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件投資農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),每年因旱澇災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失很大,嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)踐證明,加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力非常有效的措施。近年來(lái),農(nóng)電改造、農(nóng)村通訊、農(nóng)村道路建設(shè)已取得實(shí)效,但與城市的差距還很大。因此,財(cái)政支農(nóng)資金要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村道路、供電、供水、通訊、小流域治理、中小型水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度,提高農(nóng)民生活質(zhì)量,加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。

(五)加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)和水土保持等投資

這些年來(lái),我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì),城市工業(yè)化所產(chǎn)生的污染物肆意排放,污染后果逐漸影響到了農(nóng)村生態(tài)的平衡健康發(fā)展。同時(shí),農(nóng)藥、化肥等農(nóng)用化學(xué)品的過(guò)度施用、畜禽糞便、隨意屠宰、畜牧業(yè)的廢物排放、秸稈焚燒、生活污水、露天廁所、垃圾污染等,使農(nóng)村的生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重,農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)由結(jié)構(gòu)性破壞到功能性紊亂演變的發(fā)展態(tài)勢(shì)。村容村貌與農(nóng)村污染處理設(shè)施的建設(shè)密不可分,需要國(guó)家財(cái)政資金的支持。

三、推動(dòng)管理制度創(chuàng)新,提高新農(nóng)村建設(shè)資金使用效果

從歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看,新農(nóng)村建設(shè)要開(kāi)好頭、起好步,必須解決諸如資金截留、挪用或者浪費(fèi)、改善農(nóng)村信用環(huán)境、確保農(nóng)民收入穩(wěn)定提高、有限的建設(shè)資金發(fā)揮最大的效益的問(wèn)題。

(一)實(shí)行直接集中支付方式,保證財(cái)政支持“三農(nóng)”資金足額、安全、及時(shí)到位

目前,中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的路徑、資源配置方式、資金使用管理低效。財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)助資金由各部門(mén)發(fā)放,普遍存在著相互掣肘、推諉扯皮、擠占、挪用、截留的現(xiàn)象。由于資金管理程序不到位、補(bǔ)助對(duì)象審查不嚴(yán)密,虛報(bào)冒領(lǐng)、“權(quán)力尋租”等問(wèn)題常有發(fā)生。財(cái)政涉農(nóng)資金管理方式改革的思路可以考慮:凡是財(cái)政安排、直接發(fā)給農(nóng)民的補(bǔ)助資金,都采取直接集中支付的方式,以減少資金的中間運(yùn)行環(huán)節(jié)。通過(guò)金融機(jī)構(gòu)作為支付的橋梁,形成財(cái)政—金融—農(nóng)民的“一條線”資金運(yùn)行軌跡。目前擠占、挪用全國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金的,90%以上發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級(jí),而直接集中支付則能克服賬戶(hù)多、資金分散、運(yùn)行環(huán)節(jié)復(fù)雜的弊端。

(二)建立財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系

促進(jìn)財(cái)政由政府包辦型向市場(chǎng)型和效益型財(cái)政轉(zhuǎn)變,財(cái)政支出的管理職能由原來(lái)的財(cái)政資金分配拓展到對(duì)資金監(jiān)督約束上來(lái),促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理的科學(xué)化和效益化。通過(guò)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),對(duì)支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用實(shí)行約束與激勵(lì),根據(jù)掌握的資金使用信息,對(duì)其投入成本和產(chǎn)生的效益進(jìn)行科學(xué)衡量和比較,從而判斷專(zhuān)項(xiàng)資金管理水平和效益,強(qiáng)化財(cái)政支出的監(jiān)督手段,引導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政支出管理行為。

(三)探索改善農(nóng)村信用環(huán)境的有效措施,吸引金融機(jī)構(gòu)資金回流

商業(yè)銀行不愿涉足農(nóng)村投融資業(yè)務(wù),從縣以下層面退出乃至農(nóng)村信用社網(wǎng)點(diǎn)撤并,大量信貸資金從農(nóng)村流出,其主要考慮是自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)民信用風(fēng)險(xiǎn)太高。為此,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)征信系統(tǒng)建設(shè),開(kāi)展“信用戶(hù)”、“信用村”、“信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的評(píng)定工作,增強(qiáng)全社會(huì)信用意識(shí),倡導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信,堅(jiān)決依法懲治逃廢債行為,營(yíng)造良好的金融環(huán)境;通過(guò)提供財(cái)政貼息或支持貸款擔(dān)保等措施,鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司積極開(kāi)辦農(nóng)業(yè)貸款保險(xiǎn)險(xiǎn)種,同時(shí),嘗試建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)較大行業(yè)貸款。

(四)承認(rèn)民間金融機(jī)構(gòu)的合法地位,放寬民間金融的利率管制農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶(hù)由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容和規(guī)模不同,其資金需求也呈現(xiàn)多層次的特征,但我國(guó)目前以農(nóng)信社為主力的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品仍然停留在存、貸款等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)上,而且資金規(guī)模有限、結(jié)算手段落后,難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的需要。民間金融(如私人銀行、民間基金會(huì))具有設(shè)立方便、資金使用靈活、貼近鄉(xiāng)土等特點(diǎn),應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家金融體系的有益補(bǔ)充。因此,應(yīng)該從法律上明確民間金融機(jī)構(gòu)的合法地位,使親友之間、農(nóng)戶(hù)之間、村辦企業(yè)之間的借貸從地下轉(zhuǎn)到地上;同時(shí)放寬民間金融的利率管制,吸引民間資金對(duì)農(nóng)村的投入,可以解決一部分新農(nóng)村建設(shè)資金問(wèn)題。

(五)改革征地制度,縮小征地范圍,尊重農(nóng)民土地權(quán)利,允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

當(dāng)前,農(nóng)村最尖銳的矛盾大多與土地問(wèn)題有關(guān)。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明,60%的農(nóng)民上訪是因?yàn)橥恋貑?wèn)題。土地問(wèn)題集中體現(xiàn)在大量強(qiáng)征農(nóng)民土地上,幾乎所有地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市郊區(qū)都存在著由于強(qiáng)行征地造成農(nóng)民“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的問(wèn)題,農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)。僅僅提高對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,如果承認(rèn)農(nóng)民土地收益的合法權(quán)利,把更多的非農(nóng)建設(shè)用地直接留給農(nóng)民集體開(kāi)發(fā),讓農(nóng)戶(hù)以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,分享土地增值收益,就可以為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)直接提供巨額、持續(xù)的資金,提高農(nóng)戶(hù)自身投資能力。