煙草產業(yè)政策的幾點思考

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摘要：在經濟全球化和區(qū)域經濟一體化的背景下，世界各國都在根據自己的國情調整各自的產業(yè)政策。中國作為一個發(fā)展中國家，正在建立社會主義市場經濟和積極融入世界經濟之中。我國煙草行業(yè)自1983年實行統(tǒng)一管理以來，取得長足的發(fā)展，特別是近年來發(fā)生了深刻的變化。以貫徹落實57號文件為標志，煙草行業(yè)改革與發(fā)展正在進入一個新的階段，面對新的形勢，必須高度重視產業(yè)政策對產業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題解決的重要操作性作用，密切關注新形勢下我國產業(yè)政策的新走向，理清煙草產業(yè)政策的主要原則，在堅持完善《煙草專賣法》和靈活適從“wto和who規(guī)則”的基礎上，引導和促進煙草產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調健康發(fā)展。

關鍵詞：煙草產業(yè)政策思考

國家局領導最近幾次強調指出，國家局、總公司和省級局、省級公司機關工作人員，尤其是各級領導干部，要把加強政策研究作為基本功，高度重視政策研究工作，當前要高度重視和加強產業(yè)政策的研究。在煙草行業(yè)深入學習和貫徹落實57號文件，改革與發(fā)展進入新階段的形勢下，國家局領導高屋建瓴及時提出加強產業(yè)政策研究，對于行業(yè)上下理清思路、把握全局、明確方向、統(tǒng)一思想、抓住重點具有重要的現(xiàn)實意義，對于全行業(yè)積極研究探討如何走出符合中國煙草實際的新路子、加快提高中國煙草的競爭實力必將產生積極而深遠的影響。

一、高度重視產業(yè)政策對產業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題解決的重要操作性作用

煙草行業(yè)作為國家壟斷產業(yè)，它的發(fā)展方向和實施操作都要受到政策層面不同于其它行業(yè)的調控。產業(yè)政策作為一種經濟調控手段和重要的政策工具，就是與產業(yè)有關的規(guī)劃、引導、促進、調整、保護、扶持、限制等各種政策的總和。從亞當·斯密1776年發(fā)表《國富論》以來，就引起經濟學家們的強烈興趣。二次世界大戰(zhàn)以后，日本、美國、英國都成功地運用產業(yè)政策促進了經濟的發(fā)展，我國從20世紀80年代開始引入產業(yè)政策這個概念，1988年國務院授權國家計委（現(xiàn)發(fā)改委）成立產業(yè)政策司，形成了研究、組織、制定和實施產業(yè)政策的組織體系，并頒布了產業(yè)政策要點和國家產業(yè)政策綱要，從實施“七五”計劃開始運用產業(yè)政策來調節(jié)經濟運行，在完善產業(yè)結構和產業(yè)組織方面取得了顯著成效。一般來講，產業(yè)政策由產業(yè)結構政策，產業(yè)組織政策，產業(yè)布局政策，產業(yè)技術政策，產業(yè)全球化政策，產業(yè)現(xiàn)代化政策等內容構成，這些政策之間又不是封閉的靜態(tài)的，而是相互聯(lián)系和相互交叉的，并且在不同的時期側重點也是不同的。

產業(yè)政策對產業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題的解決具有重要的操作性作用，主要集中在以下幾個方面：一是可以通過經濟的、行政的、法律的手段，調節(jié)資源的合理分配，促進產業(yè)資源的優(yōu)化配置，加速實現(xiàn)產業(yè)結構的合理化和高度化。二是可以促進產業(yè)在較短的時間內形成具有競爭力的規(guī)模和技術體系，有效的參與國際分工，以“后發(fā)優(yōu)勢”實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。三是可以彌補單靠市場機制配置資源、調節(jié)產業(yè)方向、產業(yè)結構、產業(yè)規(guī)模的滯后和缺陷，把產業(yè)政策和市場機制結合起來，有效解決市場失靈的問題，全面提高經濟運行的質量。四是可以增強本國產業(yè)的國際競爭力，在順應經濟全球化和區(qū)域經濟一體化浪潮時，趨利避害，為本國謀求最大的利益。因此，在目前形勢下研究產業(yè)政策對于煙草行業(yè)的改革與發(fā)展具有非常重要的意義。

從產業(yè)的演變和各國實施的產業(yè)政策來看，產業(yè)政策發(fā)揮作用有一定的模式：（1）以優(yōu)化產業(yè)結構和全面提升企業(yè)競爭力為目標、以結構政策和組織政策為主要內容的產業(yè)政策。這種類型的產業(yè)政策重點是推進產業(yè)結構優(yōu)化及產業(yè)組織的合理化，通過扶持、傾斜等措施，提高產業(yè)的競爭力。（2）以形成產業(yè)自我調節(jié)為主要目標、以彌補市場機制缺陷、完善市場機制政策為主要內容的產業(yè)政策。這種類型的產業(yè)政策重點通過市場競爭，促使社會資源向產業(yè)結構未來發(fā)展的方向合理流動有效配置。適合較發(fā)達的國家。（3）以結構變化為主要目標、以指令性計劃為主的產業(yè)政策。這種類型的產業(yè)政策是行政干預實現(xiàn)資源增量的重點配置，促進社會資源增量的調整。但在使用這種模式時要重視發(fā)揮市場機制的作用。

二、密切關注新形勢下我國產業(yè)政策的新走向

在經濟全球化和區(qū)域經濟一體化的背景下，世界各國都在根據自己的國情調整各自的產業(yè)政策。中國作為一個發(fā)展中國家，正在建立社會主義市場經濟和積極融入世界經濟之中。我國煙草行業(yè)自1983年實行統(tǒng)一管理以來，取得長足的發(fā)展，為國家財政積累做出了重要的貢獻，特別是近年來緊緊圍繞行業(yè)“做精做強主業(yè)，保持平穩(wěn)發(fā)展”的基本方針和“深化改革，推動重組，走向聯(lián)合，共同發(fā)展”的主要任務，行業(yè)的發(fā)展與改革發(fā)生深刻的變化。面對新的形勢，在堅持完善《煙草專賣法》和靈活適從“wto和who規(guī)則”的基礎上，走出一條符合中國煙草實際的新路子，在專賣體制框架內，以經濟的、行政的、法律的手段引導和促進煙草產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調健康發(fā)展，必須密切關注我國產業(yè)政策的新走向。

未來一個時期我國產業(yè)政策的新走向主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

1．進一步構建在新形勢條件下的產業(yè)政策體系，更加有效地發(fā)揮產業(yè)政策加快完善社會主義市場經濟體制、防范經濟風險的作用，保持我國宏觀經濟持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

2．進一步加快我國農業(yè)現(xiàn)代化和農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，通過工業(yè)返哺農業(yè)等一系列政策，努力提高農業(yè)生產效率和農民收入，確保農業(yè)基礎地位。

3．進一步加大基礎設施和環(huán)境保護等公益性項目的投資力度，為整個國民經濟的發(fā)展提供更加完善的基礎設施。

4．進一步加快產業(yè)結構調整步伐，著力培育我國具有國際競爭力的優(yōu)勢產業(yè)和支柱產業(yè)，不斷提高我國產業(yè)的國際競爭力。

5．進一步提高我國產業(yè)自主創(chuàng)新的能力和產業(yè)技術水平，加快傳統(tǒng)產業(yè)改造的步伐，推進產業(yè)結構優(yōu)化升級。

三、煙草產業(yè)政策需要把握的幾個主要原則

產業(yè)政策是為了調整產業(yè)關系，維護產業(yè)運行，促進產業(yè)發(fā)展，達到資源的優(yōu)化配置，重新調整產業(yè)經濟活動的一種政策導向。因此，必須從社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，從國家產業(yè)發(fā)展的全局著眼，根據產業(yè)發(fā)展規(guī)律的客觀要求研究制定產業(yè)政策。從煙草產業(yè)實行專賣管理以來的運行規(guī)律和未來改革與發(fā)展的目標方向來看，煙草產業(yè)政策需要把握以下幾個主要原則。

1．市場取向原則。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，煙草行業(yè)所面臨的外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。我國經濟體制改革的目標就是建立社會主義市場經濟體制。因此，煙草產業(yè)政策也必須以市場機制為基礎，按照經濟發(fā)展規(guī)律和產業(yè)升級的要求并結合實際進行調整。由于煙草行業(yè)的特殊性，專賣制度如何與市場經濟結合是全行業(yè)面臨的重大問題，如何解決專賣管制與市場機制的問題將對煙草產業(yè)的發(fā)展產生歷史性的影響。2003年以來國家局多次明確表示行業(yè)改革的總體思路就是堅持完善專賣制度，積極推進市場為取向的改革。2005年以來的“按客戶訂單組織貨源”試點工作，對中國煙草來講是一場深刻的革命。是行業(yè)以市場為取向改革的又一重大戰(zhàn)略舉措，為煙草行業(yè)市場化提供了實現(xiàn)模式，使煙草行業(yè)市場為取向的改革站到了一個新的起點上。

2．立足國情原則。制定某種產業(yè)政策的目的是為了促進某個產業(yè)的發(fā)展，我國目前只是一個發(fā)展中大國，未來我國產業(yè)政策應該根據產業(yè)發(fā)展實際和經濟發(fā)展的階段來制定。作為煙草行業(yè)更要綜合考慮我國國情及自然地理狀況、煙葉種植布局、市場狀況、民族區(qū)域分布、政治經濟等因素，并且要結合產業(yè)發(fā)展的狀況不斷調整。另外，煙草行業(yè)作為國家壟斷產業(yè)，要緊密結合我國國情實際，在理順資產管理體制的同時，研究探討回報國家、回報社會的戰(zhàn)略性投資，樹立煙草業(yè)良好的社會形象。

3．國際視野原則。21世紀是一個高度開放的世界，經濟全球化的核心是產業(yè)全球化，要想在經濟全球化的背景下趨利避害，未來煙草產業(yè)政策的制定必須要站在產業(yè)全球化的角度，在充分考慮國際經濟環(huán)境和產業(yè)結構變化的前提下制定各種產業(yè)政策，使煙草行業(yè)的發(fā)展符合信息時代經濟全球化和區(qū)域經濟一體化趨勢。中國煙草只有逐步實施“走出去”的戰(zhàn)略，才能實現(xiàn)由“煙草大國”向“煙草強國”的跨越。

4．突出重點原則。產業(yè)政策應當分層次、有重點，不然涉及面太廣、支持的重點太多，那么這個產業(yè)政策就可能從總體失效?，F(xiàn)階段我國煙草產業(yè)政策要在專賣體制框架內，做精做強主業(yè)，以經濟的、行政的、政策的手段引導煙草行業(yè)朝著改革取向市場化，煙葉加工產業(yè)化，工業(yè)布局規(guī)?；?、跨國經營品牌化方向推進，促進煙草產業(yè)逐步形成持續(xù)穩(wěn)定、有序競爭、健康發(fā)展的新機制，并且要逐步轉向提升產業(yè)素質和競爭力上來。

5．重視技術原則。產業(yè)技術政策是產業(yè)政策的重要內容。隨著國際競爭的加劇，科教興國已成中國的發(fā)展戰(zhàn)略之一，沒有自主創(chuàng)新能力就沒有核心競爭力和國家競爭力。加快技術進步、鼓勵技術創(chuàng)新、用高新技術改造傳統(tǒng)產業(yè)、推進產業(yè)升級等已成我國產業(yè)政策的取向。國家局黨組非常重視產業(yè)技術政策，剛剛召開的全國煙草科學技術大會上，姜局長明確指出“煙草行業(yè)已經進入到必須更多地依靠科技進步和自主創(chuàng)新推動發(fā)展的新階段，自主創(chuàng)新已成為能否保持行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關鍵因素”。國家局已經提出了未來15年煙草行業(yè)科技發(fā)展的總體思路、指導方針、主要任務和發(fā)展目標，將要正式出臺《煙草行業(yè)中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》。

6．政策互動原則。產業(yè)政策之間不是孤立的，配套互動積極意義愈來愈加重要。特別產業(yè)結構政策和產業(yè)組織政策互動更為突出，產業(yè)組織的演變要以產業(yè)結構狀況為基礎并服務于產業(yè)結構調整目標，產業(yè)結構變動是產業(yè)組織合理化的導向，但產業(yè)結構政策又必須以產業(yè)組織優(yōu)化為基礎。未來產業(yè)組織政策還要建立在對市場機制的充分利用之上。煙草行業(yè)經過近幾年的兼并聯(lián)合重組，產業(yè)結構明顯優(yōu)化，在此基礎上，以全面貫徹落實57號文件為標志進入了行業(yè)組織優(yōu)化、市場化導向改革的新階段。因此，只有產業(yè)政策之間的良性互動，才能促進資源合理配置，有效發(fā)揮產業(yè)政策的作用。

四、對于煙草產業(yè)發(fā)展相關政策的幾點建議

根據國家局當前和今后一個時期煙草行業(yè)改革與發(fā)展的總體思路，筆者提出煙葉加工產業(yè)化，工業(yè)布局規(guī)?；鐕洜I品牌化等幾點建議。

（一）努力推進煙葉加工向集約化、專業(yè)化轉化。

國家局歷來重視煙葉加工復烤工作。煙葉從掛桿復烤到打葉復烤，是我國煙草加工的重大工藝技術進步。2003年國家局又下發(fā)了《關于加快打葉復烤企業(yè)改革與發(fā)展的實施意見》，通過兩、三年的努力，大多數完成了企業(yè)改制，強化了管理，促進了復烤企業(yè)的進步。全國現(xiàn)有63家打葉復烤企業(yè)，83條生產線，總加工能力3425萬擔，分布在全國16個煙葉生產省份，共有職工15045人（包括長期聘用在崗職工），其中在崗正式職工人數為11545人。已經完成改制的企業(yè)有46家，17家企業(yè)尚未改制。未改制企業(yè)中有9家為煙廠打葉復烤車間，8家為煙葉產區(qū)興建的打葉復烤企業(yè)。有51家實行財務獨立核算，這51家企業(yè)2005年資產總額為138.3億元，所有者權益為78.3億元。總體來看，目前煙葉加工復烤業(yè)管理體制不順，布局不夠合理，主體設備落后，加工工藝不完善、專業(yè)技術人員偏少、服務意識不強、管理水平較低、煙葉加工產業(yè)化進程緩慢等問題有待進一步解決。今年以來國家局組織聯(lián)合調查組對加強煙葉基層建設進行了系統(tǒng)的調研，將要出臺的《國家煙草專賣局關于加強煙葉基層建設的決定》，一定會對解決煙葉加工復烤業(yè)的一些突出的問題起到更有效的推動作用。

從長遠看，要積極探索推進煙葉加工向集約化、專業(yè)化轉化，加快提高煙葉加工的產業(yè)化水平,整體規(guī)劃，分步實施，最終實現(xiàn)加工復烤產業(yè)化。積極響應國家關于工業(yè)返哺農業(yè)，城市支援農村的號召，加大煙葉基層建設的投資力度，為構建和諧社會做出煙草業(yè)應有的貢獻。加快煙葉復烤企業(yè)的改制，加強對煙葉復烤企業(yè)的管理指導，使煙葉復烤企業(yè)在現(xiàn)有管理體制的條件下，在提升管理水平、統(tǒng)一技術標準、加強人員培訓、裝備技術改進等方面有新的進步。同時要根據煙葉生產布局和煙葉復烤企業(yè)的實際情況，逐步調整優(yōu)化煙葉復烤企業(yè)布局，推進煙葉加工向集約化、專業(yè)化轉化。在條件成熟以后，徹底改變煙葉加工復烤企業(yè)的投資管理體制，將煙葉加工復烤業(yè)與煙葉種植、卷煙生產分離單列出來，商業(yè)公司和卷煙工業(yè)企業(yè)一律退出煙草加工復烤領域，總公司成立相應專業(yè)公司或委托現(xiàn)有相關公司實行統(tǒng)一管理，煙葉加工復烤企業(yè)資產全部上劃相應專業(yè)公司，實現(xiàn)煙葉加工復烤產業(yè)化。

（二）積極培育優(yōu)勢企業(yè)，加快卷煙工業(yè)合理布局。

經過這些年的改革與發(fā)展，煙草行業(yè)的整體實力和結構布局已經發(fā)生了巨大的變化，但由于煙草的特殊體制、行業(yè)現(xiàn)狀等因素，煙草產業(yè)格局還未最終明朗，截至2005年12月底全行業(yè)具有法人資格的卷煙工業(yè)企業(yè)共44家，生產點55個（含暫時保留的生產點）。姜局長近兩年多次指出要進行行業(yè)生產力布局研究，在2006年的工作報告中已經提出“優(yōu)化卷煙工業(yè)組織結構，培育10多個重點骨干企業(yè)”總體布局目標。如何解決好卷煙生產布局，提高煙草產業(yè)鏈的整體競爭實力，對產業(yè)布局進行規(guī)劃已顯得更加緊迫。

在推進更高層次、更高水平的企業(yè)聯(lián)合重組、優(yōu)化卷煙工業(yè)組織結構的過程中，以品牌為支撐，通過名優(yōu)品牌擴張實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模擴張，進一步適度提高生產集中度，著力培育具有國際競爭力的優(yōu)勢企業(yè)，同時要綜合考慮我國國情及自然地理狀況、煙葉種植布局、市場狀況、民族區(qū)域分布、政治經濟等因素，加快實現(xiàn)卷煙工業(yè)布局規(guī)?；⒑侠砘７e極研究探討逐步取消暫時保留的生產點的可行性。根據技術工藝、裝備水平、人力資源等綜合實力對納入規(guī)劃的生產點，做出高、中、低檔次生產分工取向的安排，在原已批準技術改造的基礎上進行適當的調整和填平補齊。在此基礎上以品牌為支撐，通過行政的、市場的手段逐步實現(xiàn)國家局提出的“10多重點骨干企業(yè)”的戰(zhàn)略目標。

（三）著力培育商業(yè)市場營銷主體，全面推進全國卷煙統(tǒng)一市場的形成。

全行業(yè)原有2174家卷煙商業(yè)企業(yè)，其中省級煙草公司33家，地市級煙草公司314家，縣級煙草公司1827家，都有法人資格。煙草行業(yè)體制改革推動了煙草商業(yè)流通體制改革。以工商管理體制分開為突破口的改革在解決地區(qū)封鎖、營造公平有序競爭的市場環(huán)境等方面取得顯著成效。取消縣級煙草公司法人資格工作進展順利，截至2005

年底全行業(yè)已累計取消縣級煙草公司法人資格1317家，更加突出了地市級公司作為市場營銷主體的地位。統(tǒng)一實行電話訂貨，實現(xiàn)了新業(yè)務模式的轉換，提高了網絡運營和服務水平，資源整合取得實質性進展。已經試點的“按客戶訂單組織貨源”，要從“訂單供貨”向“訂單生產”延伸，從重點城市向全省范圍延伸，從技術層面向政策層面、體制層面延伸，必將進一步促進煙草商業(yè)流通體制改革，提高煙草行業(yè)市場化水平，在更大范圍內實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

貫徹57號文件，建立母子公司體制，調整職能，省公司代表總公司對所屬企業(yè)行使出資人權利，退出經營領域，要從目前以行政管理為主向以資產經營管理為主轉變，地市級公司作為市場營銷主體獨立地管理和經營企業(yè)。在此背景下，地市級公司經營責任集中，經營規(guī)模擴大，管理幅度難度增大，因此，要進一步細化地市級公司作為市場營銷主體的管理體制、運行機制、管理方式等配套措施，促進地市級公司提高經營管理能力，加快由傳統(tǒng)商業(yè)向現(xiàn)代流通的轉變，使全行業(yè)314家地市級煙草公司真正成為充滿活力的市場營銷主體，建立全國統(tǒng)一完善的卷煙銷售網絡，全面推進全國卷煙統(tǒng)一大市場的形成，為卷煙工業(yè)提供公平競爭的市場環(huán)境。

（四）逐步實施中國煙草“走出去”戰(zhàn)略，提高中國煙草的國際競爭力。

中國加入wto以后，為中國煙草走向世界提供了新的機遇，同時也是對中國煙草的挑戰(zhàn)，中國煙草實施“走出去”戰(zhàn)略不僅是自身持續(xù)發(fā)展、應對世界煙草跨國公司競爭壓力的需要，也是中國煙草在經濟全球化條件下的必然選擇。2005年奧馳亞、英美煙草、日本煙草、帝國煙草、加萊赫、阿達迪斯六大主要跨國煙草公司已占去中國以外國際市場70.9%的份額，中國卷煙產量雖占全球卷煙總量的30%左右,但基本都在本土內銷售，2005年出口卷煙152.2萬支，僅占國內產量的0.78%，占世界卷煙總量的0.26%，涉及卷煙生產企業(yè)44家，出口牌號95個，其中來牌加工16個。盡管我們盡了很大努力并取得明顯成績，但是目前主要仍以低層次加工出由經銷商運作為主，在境外無法作為市場主體直接進行市場運作。參與主體太過分散，量少品牌多，在境外沒有形成有影響的中國卷煙品牌。從實際情況看，中國煙草建立起“走出去”的運營平臺難度較大。

因此，要結合制定煙草行業(yè)“十一五”規(guī)劃，以樹立中國卷煙品牌為重點，以實現(xiàn)中國煙草的國際化為目標，以整合現(xiàn)有資源為基礎，以構建中國煙草“走出去”運營平臺為手段，加快制定中國煙草“走出去”的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，主動參與國際競爭，拓展國際市場，實現(xiàn)跨國經營品牌化，提高中國煙草的國際競爭力。轉變思路，創(chuàng)新體制，跳出現(xiàn)有出口加工型的對外格局，探討組建中國煙草相關對外專業(yè)公司的可能性，為中國煙草實施“走出去”戰(zhàn)略提供體制平臺。該相關對外專業(yè)公司作為在中國煙草總公司的全資子公司，與海外公司實行母子體制。整合現(xiàn)有資源，將全行業(yè)投資境外的卷煙企業(yè)全部劃歸相關對外專業(yè)公司，以此為依托統(tǒng)一品牌、屬地生產，由其所屬境外企業(yè)作為市場主體運作市場，重點培育。經過一段時間的運作，在理順體制、機制的基礎上，根據中國煙草的國際目標市場和實際情況，進行資本運營，通過購買、聯(lián)合、合資、獨資辦廠，完成中國煙草國際化戰(zhàn)略布局，努力躋身世界煙草強國之列。