縣檢察委員會改革調(diào)研報告

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檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機構(gòu)，對于提高辦案質(zhì)量和議事水平，強化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義具有非常重要的作用。1999年以來，最高人民檢察院將檢察委員會工作改革列為六項檢察改革措施之一。經(jīng)過十年的改革，檢察委員會的工作在實踐中仍有不如意的地方，檢察委員會的職能發(fā)揮不夠全面，體現(xiàn)法律精神和刑事政策的決策能力不強，工作效率不高；在組織形式上行政色彩濃厚，決策議事程序上不夠規(guī)范合理，影響了檢察委員會的權(quán)威和作用的發(fā)揮。如何加快檢察改革步伐，深化檢察委員會工作改革，完善檢察委員會制度，提高檢察委員會的議事能力和工作效率，堅持科學(xué)、民主決策，保證依法正確行使檢察權(quán)，充分發(fā)揮檢察委員會作用，仍是需要探索的問題。筆者結(jié)合實踐，就檢察委員會改革談些粗淺看法。

一、檢委會運作存在的問題和改革的方向

1980年施行的《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱《條例》），對規(guī)范檢察委員會工作發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國法治進(jìn)程的不斷加快、檢察事業(yè)的不斷發(fā)展和檢察改革的不斷深化，《條例》僅有8個條文已經(jīng)不能適應(yīng)工作和形勢發(fā)展的要求，一些規(guī)定過于原則而導(dǎo)致實踐中理解不一致、執(zhí)行不統(tǒng)一；一些開展檢察委員會工作必需的制度和機制缺失，在機構(gòu)設(shè)置、成員結(jié)構(gòu)、議事范圍、議事程序等方面不明確、不規(guī)范，工作難以規(guī)范化、制度化。這突出反映了檢察委員會目前在體制上存在缺陷，運作上存在不足，需要進(jìn)行改革、完善，使檢委會議事決策高質(zhì)、高效、民主、科學(xué)。

當(dāng)前，在我國檢察實踐中，對檢委會的改革主要有三種觀點。第一種是“取消說”。理由是西方發(fā)達(dá)國家的司法體系中沒有檢委會制度，我國的檢委會制度在檢察實踐中存在諸多弊端，影響了司法獨立和公正執(zhí)法。隨著改革進(jìn)程的深化和我國司法體制與世界司法體制的接軌，檢委會制度應(yīng)當(dāng)取消。第二種是“獨立說”，理由是檢委會制度出現(xiàn)的諸多弊端，其根本原因在于外界的干擾，而這種干擾檢察機關(guān)無法抗拒的根本所在，是“人、財、物”的管理權(quán)受制于地方政府的支配，所以作為檢察機關(guān)重大事項決策機構(gòu)的檢委會能否敢于公正執(zhí)法，關(guān)鍵在于檢察機關(guān)能否“獨立”。第三種是“完善說”，理由是檢委會作為“人民檢察院組織法”規(guī)定的制度，只有遵循的義務(wù)，沒有取消的權(quán)力，該制度在運行中的不足無須“大刀闊斧”，只要個別改善即可。應(yīng)該說，三種改革之說各有合理內(nèi)核，但脫離我國的國情實際和缺少馬克思主義辯證發(fā)展的思維觀。為此，筆者認(rèn)為：隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，檢察官素質(zhì)的提高和國家政治體制與司法體制的改革，檢委會制度及其功能將會發(fā)生變化，或有被新的機制整合的可能。但在我國現(xiàn)有的條件下，檢委會改革的方向不是“制度的廢棄”，也不是“個體制度”的獨立，而應(yīng)是在我國現(xiàn)行政治體制下，對原有制度的完善和創(chuàng)新，這種完善應(yīng)立足于使檢委會的功能得到符合時事的轉(zhuǎn)變，這種創(chuàng)新應(yīng)立足于發(fā)展的和可能變化的新情況，在創(chuàng)上敢“廢”，在新上敢立，直以至達(dá)到改革之目的。

二、對檢委會工作改革的幾點建議

（一）加強組織建設(shè)，改善委員結(jié)構(gòu)

《人民檢察院組織法》和1980年的《條例》均未規(guī)定檢察委員會的組成和委員員額標(biāo)準(zhǔn)。近年來，檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有所增加，黨中央關(guān)于進(jìn)一步加強“兩院”工作的決定又提出各級人民檢察院可以設(shè)置檢察委員會專職委員2名左右。但在實踐中，多數(shù)檢察院的檢委會委員一般都由正副檢察長，有關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人組成，檢委會存在著行政化、待遇化和固定化的傾向。這些委員一般只對自己從事的本職業(yè)務(wù)相對精通，對其他業(yè)務(wù)部門的檢察業(yè)務(wù)不太熟悉，卻又要對各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域的重大疑難案件進(jìn)行討論和作出決定。這樣的格局存在弊端，至少有三個方面的不利之處：1、難以充分保證案件質(zhì)量。檢委會成員不可能對案件進(jìn)行具體的偵查和調(diào)查研究，只能在短時間內(nèi)聽承辦人匯報而了解案情。加之檢委會成員絕大多數(shù)不是這方面專家，從而難以保證案件的辦案質(zhì)量。2、容易滋生官僚主義、功利主義作風(fēng)。檢委會的組成人員中，行政領(lǐng)導(dǎo)工作繁忙，事務(wù)繁雜，再加上檢委會的工作重?fù)?dān)，則可能影響到全院的綜合管理工作；同時，進(jìn)入檢委會成為一種身份的象征，從而容易滋生官僚主義、功利主義作風(fēng)。3、不利于調(diào)動辦案人員的積極性充分發(fā)揮其主觀能動性。實行主訴檢察官辦案責(zé)任制以來，普遍存在主訴檢察官對案件因為懼怕辦錯案被追責(zé)而將大量案件提交檢委會討論的情況，辦案人員沒有真正負(fù)責(zé)，全部發(fā)揮自己的能力，易使主訴檢察官滋生依賴性，消極辦案、隨意辦案等情況也就不可避免。

鑒于目前存在的這種現(xiàn)狀，建議應(yīng)該增加專職委員員額，適當(dāng)減少職務(wù)委員。在專職委員的選任上，突出專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，打破論資排輩，摒棄與行政級別掛鉤的做法，做到唯才是舉，唯才是用，選賢任能。注重從不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、具有良好政治素質(zhì)、法律政策水平高、業(yè)務(wù)熟悉、經(jīng)驗豐富、議事能力強的資深檢察官、優(yōu)秀檢察官和主訴、主辦檢察官中選任委員，改變檢委會委員“行政化”色彩較濃的格局；建立委員資格準(zhǔn)入制，引進(jìn)競爭機制，采取考試選拔、考核淘汰等措施，疏通進(jìn)出口，打破檢委會委員“終身制”，解決以往檢委會組成年齡老化以及長期超編的問題，進(jìn)一步優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高整體素質(zhì)，為檢委會注入新的活力。還可探索試行在檢察院中設(shè)置檢委會編外委員、列席委員制度。從特約檢察員或人民監(jiān)督員中遴選編外委員。選任那些有扎實理論基礎(chǔ)、獲得檢察官資格的年輕業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任檢委會列席委員。由匯報的主訴或主辦檢察官作為列席委員，通過列席檢委會議事活動，為檢委會提供咨詢、建議，對討論的事項或案件發(fā)表意見；使他們在聽取匯報討論案件時享有參與表決的權(quán)利。這樣，使檢委會成員結(jié)構(gòu)更加合理，議事更加民主、科學(xué)，切實發(fā)揮檢委會集體決策的功能，防止委員人數(shù)過少而損害民主集中制原則。

（二）充分發(fā)揚民主，規(guī)范議事程序

各級人民檢察院設(shè)置檢察委員會，以合議制的形式對檢察工作中的重大問題作出決策，并決定重大案件的處理，是民主集中制在檢察機關(guān)的組織與活動中的主要實現(xiàn)方式。1979年通過的《人民檢察院組織法》對檢委會制度作了重大修改，確立了檢察委員會合議制與檢察長負(fù)責(zé)制相結(jié)合的檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制。1980年高檢院頒布了《檢察委員會組織條例》，之后相繼出臺了《檢察委員會議議事規(guī)則》等，為各級檢察院制定議事規(guī)則奠定了基礎(chǔ)，但內(nèi)容重復(fù)，程序重疊，政出多門，規(guī)定不一，議事程序和決策機制缺乏規(guī)范性和科學(xué)性。檢委會的決策機制實行少數(shù)服從多數(shù)，然而實踐中往往是檢察長說了算。這樣的決策機制難以發(fā)揮集體決策的優(yōu)越性，無法調(diào)動檢委會一般成員的積極性和主動性；一旦出了問題又找不到人負(fù)責(zé)，集體負(fù)責(zé)制成了無人負(fù)責(zé)。

總的來講，民主集中制是檢察委員會制度的靈魂，構(gòu)建、實施檢委會制度要充分貫徹這一原則，改革、完善檢察委員會制度的首要目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)是為了更好地堅持這一原則。檢委會實行民主集中制，能夠有力地保證檢察工作中充分發(fā)揚民主，集思廣益，在重大問題決策和重大案件處理上作出正確的決定；同時也通過加強集體監(jiān)督，有效地防止處理案件中的不正之風(fēng)和違法行為，確保法律的正確執(zhí)行。為此，建議檢委會必須有全體組成人員過半數(shù)出席才能開會，必須有全體組成人員過半數(shù)同意才能作出決定。如果有過半數(shù)的組成人員出席會議但同意的委員人數(shù)未過全體組成人員的半數(shù)的，也不能作出決定。如果委員意見分歧較大的，不應(yīng)急于作結(jié)論，可另行審議。此外，還要明確規(guī)定檢察長不同意多數(shù)委員意見時的處理方式，以及復(fù)議制、列席制等等。實際執(zhí)行中，應(yīng)嚴(yán)格按照上述規(guī)定操作，嚴(yán)格遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。

（三）健全工作制度，保證決策質(zhì)量

當(dāng)前檢委會決策機制上存在的問題，主要表現(xiàn)在“五多五少”即：討論案件多，研究重大問題少；領(lǐng)導(dǎo)成員多，專職人員少；會議決定多，督查落實少；臨時開會多，精心準(zhǔn)備少；忙于事務(wù)多，調(diào)查研究少。造成這些現(xiàn)象的主要原因：一是檢委會討論決定案件的范圍不明確。檢委會討論決定案件的范圍規(guī)定得過于原則、模糊，導(dǎo)致了在行使檢察權(quán)時無法可依。尤其是檢委會討論案件的范圍有日益擴大的趨勢，幾乎達(dá)到了事必親躬的程度，特別是在進(jìn)行嚴(yán)打和年終結(jié)案的時候，檢委會連續(xù)開會，大量案件等待討論。加重了檢委會負(fù)擔(dān)。二是檢委會討論案件存在“暗箱操作”，不利于實現(xiàn)司法公正。在檢委會討論案件的極短時間內(nèi)，檢委會成員了解案情的唯一途徑就是承辦人的匯報材料。該案的犯罪嫌疑人、被害人、辯護(hù)人、人等對案件定性極其重要的人員都不能到場參加，無法依法行使申請回避、發(fā)表意見等基本權(quán)利。檢委會成員僅憑承辦人的一面之辭就對案件結(jié)果作決定，一言概之，一言以避之，偏聽偏信，失之左右的情況就難以避免。這種“暗箱操作”的工作方式，剝奪了當(dāng)事人的正當(dāng)訴訟權(quán)利，不利于實現(xiàn)司法公正。

要注重制度建設(shè)，健全工作機制。從檢委會議案的提起、匯報、審議、表決、執(zhí)行到反饋、督辦、向上級院請示等均要做到有章可循。要明確檢委會議事的范圍，規(guī)范議案提出的程序、研究決定的程序、執(zhí)行督辦的程序、資料收集歸檔及責(zé)任追究機制等等。同時，還應(yīng)制定議案受理制度、審查制度、檢委會議事制度（含例會制、列席制、回避制等）、檢委會決定督辦制度，建立健全激勵機制和責(zé)任追究制度。

檢委會議事范圍應(yīng)包括重大事項和重大案件兩個方面。重大事項：(1)貫徹執(zhí)行國家法律、政策等重大事項的決定，意見及辦法。(2)貫徹執(zhí)行上級檢察機關(guān)工作要求和部署，總結(jié)檢察業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗，研究檢察工作中的新情況、新問題。(3)執(zhí)行法律、法規(guī)和檢察工作中遇到的需要向上級檢察機關(guān)請示的重大問題。重大案件：(1)檢察機管轄范圍以外的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理并需層報省人民檢察院決定的案件；(2)偵查部門移送重大逮捕及本院自偵部門立案需要作出不予逮捕、不起訴、撤銷案件和主要犯罪事實不予認(rèn)定的案件；（3）證據(jù)不足、情節(jié)輕微需要作出不起訴決定的案件；（4）在本區(qū)有重大影響的刑事案件、自偵案件、民事、行政案件、申訴案件和監(jiān)所案件；（5）對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定需要提出抗訴的案件等；(6)錯案和超期辦案的追究和重大案件的變更、追加或者撤回起訴，及檢察長認(rèn)為需提交的案件。

通過以上改進(jìn)，檢委會工作一是由單一研究案件轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯繖z察工作的重大問題，如研究貫徹執(zhí)行國家法律、政策等重大事項，檢察業(yè)務(wù)方面的規(guī)章制度及檢察工作發(fā)展方面的重大問題。二是改變黨組會、檢察長辦公會、檢委會三會職能不清的現(xiàn)象，使檢委會職責(zé)進(jìn)一步明確，職能作用得到充分發(fā)揮。

（四）設(shè)置辦事機構(gòu)，加強日常管理

關(guān)于檢察委員會辦事機構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)，目前各地不盡統(tǒng)一，有的單獨設(shè)置機構(gòu)，有的在研究室、辦公室或者案件管理中心等部門內(nèi)設(shè)置機構(gòu)或者配備專人負(fù)責(zé)。基層院可設(shè)置檢察委員會辦公室，確定專職人員，負(fù)責(zé)檢察委員會日常工作，為檢察委員會服務(wù)，承擔(dān)對提交檢委會討論的事項和案件進(jìn)行實體性把關(guān)、程序性過濾、決定事項督辦等職能，提出法律適用意見，供委員討論時參考；通過對檢委會決定的督辦落實，定期向檢委會報告決定的執(zhí)行情況，追蹤了解和動態(tài)把握重特大案件辦理和業(yè)務(wù)工作總體情況，及時提出工作建議，充分發(fā)揮辦事機構(gòu)的參謀助手作用。

在理順職能上，建議地州分院將檢委會辦事機構(gòu)設(shè)在研究室，基層縣市區(qū)院將檢委辦事機構(gòu)設(shè)在院辦公室，既改善了機構(gòu)設(shè)置、人員配置的矛盾，同時也使研究室、辦公室具有更多的接觸檢察業(yè)務(wù)的時間和條件，及時掌握檢察機關(guān)辦案中遇到的問題和疑難問題，為研究室和辦公室進(jìn)行專題調(diào)研提供依據(jù)和方向，推動檢察調(diào)研工作的深入開展。

（五）提高委員素質(zhì)，增強議事能力

檢察委員會作為檢察院討論決定重大疑難案件的內(nèi)部機構(gòu)，擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)，這就要求檢察委員會成員應(yīng)該具備全面的法律知識和更高的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。提交檢委會討論的案件，多是重大疑難案件或全局性的重大事項。重大疑難案件又往往是在證據(jù)上拿不準(zhǔn)，法律適用模糊，定性困難，此罪于彼罪或罪與非罪難以區(qū)分的情形。因此，作為檢委會委員更重要的素質(zhì)是一種分析能力，抓住問題要害的能力和解決問題的清晰思路。要求檢委會委員在通曉法理的基礎(chǔ)之上，對于刑事、民事、經(jīng)濟和行政法律等業(yè)務(wù)都應(yīng)有相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)水準(zhǔn)，特別對于刑事法律除要熟練法條之外，還要掌握立法的精神和法條旨意。此外，檢委會委員還要具有較高的職業(yè)道德水準(zhǔn)。選擇檢委會委員不能只注重專業(yè)化程度，而忽略基本的檢察官道德修養(yǎng)，必須將專業(yè)能力和職業(yè)道德作為雙重標(biāo)準(zhǔn)加以選擇。同時，檢委會委員要不斷加強學(xué)習(xí)，積蓄發(fā)展后勁，提高自身素質(zhì)，積極投身于具體的檢察業(yè)務(wù)實踐中鍛煉、提高。當(dāng)前，隨著檢察機關(guān)辦案手段的不斷改進(jìn)和科技的引入，科技強檢崗位成才活動的深入，召開檢委會，應(yīng)要求案件承辦人、檢委會委員要學(xué)會運用多媒體視聽系統(tǒng)向與會者展示證據(jù)。通過先進(jìn)的科技手段，可以讓案情分析更直觀、透徹、精辟，極大地提高檢委會議事效率和工作質(zhì)量，確保重大疑難案件的辦理更加公開公正，為提高檢委會權(quán)威性打下基礎(chǔ)。

檢察委員會改革是檢察改革的一項重要內(nèi)容，是一個長期的發(fā)展過程。現(xiàn)階段的做法僅是在原制度下的一種改良，不能苛求對幾種做法的完善和幾種做法的創(chuàng)新就解決了所有的問題。只有不斷探索，遂步完善，檢委會才能全面、充分發(fā)揮職能，民主、科學(xué)決策，高質(zhì)、高效運作。2008年2月2日，最高人民檢察院第十屆檢察委員會第九十一次會議，已審議修訂了《人民檢察院檢察委員會組織條例》，并印發(fā)各級人民檢察院施行。這是加快檢察改革步伐，深化檢察委員會工作改革，完善檢察委員會制度，充分發(fā)揮檢察委員會作用的一個重要舉措。相信隨著檢察改革的不斷深入和檢察實踐的不斷探索，中國特色的社會主義檢察制度一定會進(jìn)一步完善，檢察委員會工作也必將更加制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，為提高辦案質(zhì)量，強化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義發(fā)揮更大的作用。