發改委規劃管理調研報告

導語：發改委規劃管理調研報告一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著經濟體制改革的逐步深化，社會主義市場經濟體制初步建立，社會經濟發展規劃日益受到政府決策層的重視，其最為顯著的標志是2003年起新一屆國務院領導班子提出“凡不進入規劃的項目，一般不予審批”的決策原則，一方面賦予了規劃本身應有的地位和作用，同時，也給規劃的編制工作提出了更高的要求。如何科學、有效地做好事關一個地區、一個行業乃至一個國家未來若干年發展方向和目標的規劃工作，是擺在我們每一個規劃工作者面前急需破解的課題，就此，本文作者提出以下粗淺認識，以供批評和指教。

規劃管理一般意義上應是指規劃編制、規劃審批、規劃、規劃實施、規劃評估、規劃修訂等涉及規劃工作全過程的范疇。從當前規劃工作的狀態來看，“規劃編制”受到了各級政府的重視，而“規劃的實施與評估”卻相當弱化。更多的情況是轟轟烈烈編規劃，但規劃工作卻是隨著規劃的編完而完結，因之，流傳著“規劃規劃，鬼畫鬼畫，束之高閣，墻上掛掛”，對規劃工作現狀進行了刻骨地描劃，一語道破目前規劃工作的弊端。筆者認為，當前，規劃工作存在的問題可以歸納為以下幾方面：

一是規劃體制不順，政出多門，交差重復，定位不清。各級各部門均在編規劃，但編出的規劃之間是什么關系，以哪個規劃為綱、為主，卻是一個糾纏不清的問題。如出自發展改革部門的“國民經濟和社會發展五年規劃”與出自規劃部門的“城市總體規劃”、出自國土部門的“土地利用總體規劃”三者之間哪個規劃是龍頭，就從來沒有理清過。規劃之間的這種含混關系導致了規劃內容的非一致性，給實施帶來直接困難。

二是規劃編制程序紊亂、封閉，缺乏科學性、開放性、民主化。各類規劃編制隨編制主體的不同，要求不同，程序也不盡相同。少數規劃有較嚴格的編制程序，比較規范。但更多的規劃編制從立項、啟動、前期調研、銜接到審批、、修訂等均沒有明確的規定，有的規劃編制過程自始自終就是起草小組的幾個人在編，既沒有銜接也沒有廣泛的征求意見，實質就是幾個的認識形成的結果，其編出的規劃受編制人員知識結構及閱歷的局限，不能科學地指導規劃編制領域的發展。

三是規劃審批主體不明，銜接不夠，相互矛盾，互相脫節。各類規劃編制完成后，一些規劃報政府審批后實施，一些規劃報上級主管部門審批后實施，其中，比較重要的規劃政府審核后還要報人大審議后實施。而另外一些規劃如“城市總體規劃”、“土地利用總體規劃”、“環境保護規劃”還要報國務院備案。由于各類規劃審批主體不一，要求也不一致，對規劃內容本身所涉及到的目標、戰略等是否相互一致也無從把握。政府各部門的實施事實上是存在多個指導性方案，這些方案內容時常會矛盾，這也直接給規劃的實施帶來了困難。

四是規劃缺乏明確的執行主體，責任不清，督導不足，實施不力。各類規劃編制中均將各行業或各區域所涉相關內容納入，但對規劃的方針、戰略、目標及內容，哪些由哪個部門去實施，或哪些由政府去實施、哪些由市場主體去實施卻沒有界定，至于對規劃實施情況進行的監督就更為弱小，也就直接導致規劃內容的實施性不好而時常落空。

五是規劃評估機制與責任追究機制缺位，約束力與強制力不足或沒有。各類規劃編制出來實施之后，幾乎沒有開展對規劃實施情況的評估工作，至于規劃內容與實際發展之間的矛盾如何解決也無人過問。規劃的編制過程實質是政府行使決策的過程，但實際中規劃決策的責任追究卻沒有建立，直接導致了規劃決策的隨意性與不嚴肅，往往是一屆政府一套方案、一套戰略，規劃的延續無從體現。

規劃體現的是未來一段時期政府對經濟社會或某一行業領域的決策和意圖，它由政府組織編制和實施，是引導和約束市場主體從事社會經濟建設的行為準則，同時，也是約束政府行為的準則。在當前這樣一個新的時期，政府賦予了規劃越來越重要的地位，如何有效地發揮規劃的指導作用，筆者認為必須創新規劃工作思路，用改革的方法解決規劃工作中存在的體制性、機制性弊端，推進規劃管理工作走上規范化、民主化、法制化，用制度來約束和理順規劃工作。在這一改革過程中須重點把握以下幾點：

一是樹立規劃新理念。以科學發展觀為統攬，以人為本，注重統籌協調、可持續發展。規劃的體系、內容、程序等方面都必須與社會主義市場經濟體制的要求相適應。在注重解決總量均衡和產業結構均衡的同時，把空間均衡納入各級各類規劃的視野。建立規劃有效的實施機制，在政府有所作為的領域加強引導或落實到項目支撐，提高規劃針對性和可操作性。

二是理順規劃體系。根據功能不同可以將規劃分為總體規劃、專項規劃、區域規劃三種類型。總體規劃是以國民經濟和社會發展為對象編制的規劃，是制定其他各級各類規劃、年度計劃的依據。專項規劃是以國民經濟和社會發展的某一特定領域為對象編制的規劃，是總體規劃在特定領域的延伸和細化。現行政府各部門編制的各種行業規劃、重點專項規劃等都屬于專項規劃。城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等都屬于專項規劃，其編制必須與國民經濟和社會發展總體規劃為依據。區域規劃是以跨區域的重點經濟區域為對象編制的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃和相關專項規劃在特定空間的落實，是區域內各行政部門編制地方規劃的依據。

三是規范規劃編制程序。首先，建立規劃編制立項制度。明確一個行政主體為政府代行規劃編制的統一管理和協調，對事關全局性的各類規劃、跨區域規劃進行編制前期的立項審批，具體對規劃編制的必要性、編制目的、前期工作深度、編制人員結構以及經費估算等進行審批，以避免規劃編制的重復與邊緣界定不清等問題，保證規劃編制與實施的質量。筆者認為發展和改革部門作為履行綜合經濟宏觀管理的部門，是最適宜代政府行使該項職能的部門。其次，明確規劃編制主體。國民經濟和社會發展總體規劃由發展改革部門會同有關部門提出。專項規劃按部門職責分工，由各有關主管部門分別提出。區域規劃由發展改革部門會同有關地區和部門提出。第三，健全規劃咨詢審議制度。要在規劃編制過程增強開放性，充分發揚民主，廣泛聽取社會各界意見和建議。擴大專家隊伍，增加審議內容，完善審議方式，形成經常性、制度化的規劃咨詢審議機制。特別是直接關系人民群眾切身利益的某些專項規劃，要采取多種形式聽取群眾意見。第四，增強規劃銜接。各類規劃都要與相關規劃相銜接，下一級規劃要與上一級規劃相銜接，未經銜接的規劃不要實施。各有關部門在其規劃草案審定前報發展改革部門進行銜接，難以形成共識的內容由發展改革部門負責協調，以保障各級各類規劃相互協調、避免相互矛盾。第五，嚴格規劃送審。規劃編制單位在送審規劃草案時，應一并報送規劃草案論證和規劃編制說明。各級各類規劃應在規劃送審前進行論證，并由組織論證的單位提出論證報告。規劃編制說明除對有關內容做出說明外，還應說明履行編制程序的情況，并對征求意見和銜接情況做出專門說明，對未采納的重要意見要說明理由。第六，明晰規劃審核、審議、審批。國民經濟和社會發展總體規劃由政府提交人民代表大會審議批準。區域規劃和專項規劃經發展改革部門審核后報政府審批，其中“土地利用總體規劃”和“城市總體規劃”或其它審批權在上一級行政主管部門的專項規劃編制完成后，經政府發展規劃主管部門審核，其中特別重大的專項規劃需經人大審議通過后，逐級上報，由上級主管部門批準實施。第七，做好規劃公布。除法律、行政法規規定不得公布的規劃外，其他規劃均應由規劃審批單位通過媒體公開向社會。

四是建立規劃實施機制。首先，要舉政府之合力來促進規劃的實施。應按規劃的不同性質，采取經濟、法律和必要的行政手段，合理利用財稅、投資、價格等經濟政策，調控引導社會資源，有效配置公共資源，確保各類規劃的有效實施。其次，有效分解規劃目標和任務。將規劃目標具體分解到年度的計劃上，并強化計劃的考核。政府安排投資項目須按規劃進行，沒有進入規劃的項目原則上不予立項，逐步實現投資調控中由審批項目向審批規劃的轉變。第三，開展規劃評估工作。各類規劃都應在規劃實施的中期由規劃編制部門對實施情況進行評估，對規劃執行情況進行科學評價，并及時總結規劃實施中存在的主要問題，提出保障措施，以保障規劃的有效實施。第四，適時對規劃進行修訂。當外部環境發生重大變化，原規劃內容已明顯不適應新的形勢時，應經相關程序及時進行規劃調整修編或宣布廢止。

五是建立完善規劃監督與激勵機制。加強規劃管理部門職能建設，建立行之有效的規劃實施信息跟蹤及制度。對既定規劃執行不力的原因進行分析，對相關部門及人員進行責任追究。與年終目標考核掛鉤，對既定規劃完成情況好的部門及人員給予獎勵，以促進規劃目標任務的實現。