縣開展居家養老服務調研報告

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居家養老服務是近幾年在全國倡導推動的養老方式。但作為一項開創性的新工作，各地都在探索實踐中。*作為我市第一批的全國敬老模范縣，從08年對居家養老服務工作進行了試點。為了探索工作模式，積累工作經驗，*從自身實際出發，選取縣城4個社區開展試點工作。經過一年多的探索和實踐，服務工作中遇到一些困難和問題，但也取得了一定的成績，積累了一些經驗。

一、*縣居家養老服務試點工作開展的主要做法

1.政府主導推動，架構工作網絡。*縣委縣政府積極發揮主導作用，出臺政策文件，組建工作網絡，努力推進居家養老服務工作。先后起草并印發了《*縣城市社區居家養老服務工作實施方案》，結合本縣的實際，制定了《居家養老服務工作實施辦法》、《居家養老特殊人群服務工作標準規范》《居家養老服務工作站職責》、《居家養老服務員工作職責》、《居家養老服務員工作紀律》、《居家養老服務工作考勤考核辦法》等工作紀律制度。建立了居家養老服務工作的組織網絡。成立了居家養老工作領導小組，組長由民政局局長李玉生同志擔任，領導小組下設辦公室，辦公室設在老齡辦，辦公室主任由王雙喜擔任，成員有王香菊、劉春寧。成立了4個社區服務站，選聘了站長，服務工作站設在縣老年服務中心。成立了由29名服務員組成的專業服務隊。

2.開展調查摸底，摸清服務需求，建立信息檔案。*的情況比較復雜，社會經濟狀況、老年人結構、基礎設施建設等各方面的差異性大，老人的需求各不相同。*十分重視調查研究工作，將調查研究貫穿于工作的始終。為了摸清縣城4個社區老年人口狀況，認真做好社區居家養老試點工作，組織居家養老專業服務隊深入社區，對60歲以上老人進行了全面摸底登記，并按照老人性別、年齡、家庭詳細住址、家居狀況、經濟狀況、身體狀況、所需服務等內容進行登記造冊。通過調查登記，4個社區有60—70歲老人1879人，有70—80歲老人1053人，80歲以上253人，90歲以上16人，其中空巢老人1142人，獨居老人147人，長期患病老人814人，“三無”（無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人）老人6人，生活不能自理老人48人。同時還按照貧困型、溫飽型、小康型、特困空巢老人、獨居老人，“三無”老人等類型，為每位老人建立了個人檔案。在開展服務前，先對老年人尤其是重點困難老人（高齡、空巢、孤寡、病殘、貧困等老年人）的家庭狀況、身體狀況、居住狀況、經濟狀況、服務需求等情況，進行認真而細致地調查摸底，逐步建立以需求為導向的居家養老服務信息庫，為因地制宜地開展服務奠定基礎。

3.確定試點范圍，成立居家養老專業服務隊伍。結合*實際，先在縣城4個社區開展試點工作。這4個社區分別為涇干鎮東街社區、南街社區、北街社區和西街社區，都屬板塊型社區，有常住人口2.8萬人，有各類型的居住小區近百處，有60歲以上老人3201人，占社區人口的11.4％。為了滿足服務工作的需要，*縣老齡辦及時向縣人勞局申請用人報告，縣人勞局研究批準居家養老服務公益性崗位29個。印制招聘公告，通過媒體宣傳以招聘工作人員。經過報名、初審、面試、審核、體檢等公開、公正、公平的招聘工作，為居家養老服務工作招聘了22名服務人員，成立了居家養老工作專業服務隊。為了使服務員很快熟知業務，進入角色，還進行了為期三天的學習培訓，提高了隊員的思想認識水平、政策業務水平和從事為老服務工作的極大熱情。

4.完善服務設施，整合服務資源，規范服務工作。推進居家養老服務離不開人、財、物的保障。面對為老服務基礎設施等條件相對落后的實際，一方面，*縣結合社區建設的契機，主動與相關部門溝通和協調，爭取為老服務基礎設施開發和建設上給予盡可能多的資金和政策支持。另一方面，*注重挖掘、整合醫療機構、老年人活動室等各種公共服務設施用于居家養老服務，利用各類服務設施的功能特點開展有針對性的服務工作，最大限度地發揮現有各類公共服務設施在居家養老服務中的作用。*縣實行區分對象、分類服務的辦法，把服務等級分為三級：A級為“三無”老人、無償提供每月150元，即30個標準工時的服務；B級為獨居、空巢特困老人，無償提供每月100元，即20個標準工時的服務；C級為小康、溫飽老人，按申請要求提供低償服務。*把服務的內容確定為白天上門為服務對象提供基本的日常生活照料，如助餐、助醫、助行、助急、助理發、洗浴等。采用先申請，后服務，即時申請即時服務的辦法，目前已為申請服務的39位老人開始了服務。

5.突出重點，因地制宜，量力而行，穩步推進。在服務對象上，*堅持“兩重點、兩優先”的工作原則：一是重點和優先保障高齡、空巢（包括獨居）、孤寡、病殘、貧困等重點困難老人的養老需求，再盡力滿足其他一般老年人的需求；二是重點和優先保障老年人的基本養老需求，再盡力滿足更高層次更多種類的養老需求。在服務內容和項目上，*堅持從老年人的實際需求出發，圍繞老人安全看護、生活照料、衛生保健、文體活動、精神慰藉等服務內容，量身定做服務項目和方式。在服務規模和數量上，*秉承“走小步，不停步”的理念，強調量力而行，穩步發展。不貪大求全，多從老人日常生活瑣碎的小需求著手開展服務活動，注重實效。

6.注重宣傳教育，營造良好氛圍。居家養老服務是一個新事物，加上縣域整體文化水平較低、生活觀念比較陳舊等實際情況，有很多基層群體對它不了解或不適應。因此，在開展居家養老服務工作時，*先從宣傳教育入手。一是通過墻報或講座等多種形式加強居家養老服務工作背景、內涵、意義等的宣傳；二是加強對老人思想觀念、消費意識和生活習慣等的教育引導。三是加了對家庭子女是贍養老人的法定第一責任人的教育。四是加強對社會公眾尤其是低齡健康老人參與居家養老愛心服務的宣傳引導。五是加強對居家養老服務工作的教育培訓和督導檢查。

二、初步工作成效

1.居家養老服務基礎設施得到了一定的改善。為了開展居家養老服務工作，*縣加大了投入，充分利用政策制度，爭取資金，極大地改善了居家養老服務基礎設施。

2.部分老年人尤其是重點困難老人的養老服務得到了一定的保障。目前已為39名老年人提供了養老服務。他們通過服務中心（站）現場服務、集體活動性服務、上門服務和志愿者結對幫扶等方式，為老年人提供了安全看護、生活照料、文體娛樂、精神慰藉、權益保障等養老服務。服務內容具體包括談心聊天、代購物品、修理物件、就餐休息、觀看電視、棋牌娛樂、洗衣洗頭等。

3.居家養老服務的組織化程度得到較大的提升。建立了居家養老服務工作領導小組負責組織開展工作。有序地協調和組織各類可以為老服務的資源，構建養老平臺。使當地衛生站、學校、養老院、老年人活動室等公共服務資源得到了有效的整合和挖掘。

4.社會的養老助老意識和氛圍得到較好的培育。通過開展居家養老服務的宣傳和實踐，全社會的養老助老意識和氛圍有了明顯的好轉。一是老人“機構養老或由外人提供養老服務是丟人現眼、傷風敗俗的事情”這樣陳舊的養老觀念有了較為明顯的改變，逐漸坦然接受救助養老服務或走出家門來享受社會養老服務，甚至自費購買社會養老服務。二是居家養老服務使很多忙碌的子女們警醒地意識到自身在贍養老人上的疏忽與缺失，越來越多的子女認識到生活照料和精神贍養比經濟贍養更重要。三是社會各界包括政府各級部門和領導對于居家養老服務事業越來越關注，各項為老服務事業和工作也得到比以往更多的重視和加強。

三、當前主要困難和問題

1.思想認識不到位。作為一項具有前瞻性、系統性的新工作，社會對居家養老服務重要性、必要性和緊迫性的認識還需要一個過程。有的思想上不重視，工作上欠力度。傳統養老觀念依舊。部分老年人即便無人照顧，生活質量下降，也不愿接收外界的服務，怕有失體面。

2.資金投入缺保障。在“未富先老”的大背景下，要在“社會參與”能力很弱的情況下推動居家養老服務，“政府主導”作用至關重要，給予一定的資金保障是必需的。況且，居家養老服務是一項長久的工作，在資金投入、資源分配和政策扶持上力度不夠，公共財政有效投入少，缺少標準化服務和規范化管理。

3.服務面小、內容單一。由于*縣的居家養老工作剛剛開始，還處于探索發展的起步階段，服務的形式還比較單調，服務有內容還比較單一，服務工作的體制、機制還不夠完善，但畢竟已邁出了開拓創新的步伐。今后還需要不斷加大工作力度，積極探索工作經驗，搭建平臺，建立高效運行的居家養老服務管理體系；整合社區資源，構建完善的居家養老服務網絡，在現有的基礎上不斷擴大服務面，增加服務內容。

4.隊伍建設待強化。在組織發動上不夠，沒有有效地整合轄區資源，所有工作僅靠公益性崗位的人員運作。志愿者（義工）隊伍也沒有很好地組織起來。有些雖然建立了相應的志愿者服務隊伍，可由于缺乏有效的組織和管理，致使形式多于實效。

四、幾點啟示

日益突出的養老服務問題已成為當前和今后必須正視的重大社會問題。2007年底，我市60.39萬老年人口中，獨居老人26932人，特困老人42250人。據2007年市老齡辦的調查結果,17.8%的老人家庭有一位或一位以上老人日常生活需要別人照料;34.2%的老人部分日常生活活動(主要指上下床、室內走動、上下樓梯、掃地、做飯、洗衣、提起20斤重物、步行3—4里路)存在困難；7.04%的老人部分日常生活自理(主要指吃飯、穿衣、上廁所、洗澡)存在困難;在心理方面,53.1%的獨居老人時常有寂寞感,最擔心的事是“自己不能動時沒人照顧”。而與此相對的是現今社會居家養老服務資源十分匱乏。在傳統家庭養老服務功能日趨弱化的新形勢下，如何妥善解決養老服務日益突出的供需矛盾，已成為一個刻不容緩的社會民生問題，一個應引起正視的重大社會課題。

（一）、做好居家養老服務工作是解決好養老問題的創新性的重要舉措，顯然也應是老齡工作的重要內容。

1、居家養老服務工作體制及相關政策法規亟待健全和明晰。雖然居家養老服務在不少地方已經開展了好幾年，但在全國展開還只是今年年初。2008年1月，全國老齡委辦公室聯合國家發改委、民政部、財政部等十部委發文《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，文件就居家養老服務工作的重要意義、基本任務、保障措施等提出了一些具體意見，但對于居家養老服務工作體制架構卻并沒有明確的內容。

居家養老服務工作由哪個部門主管或參與？由哪個部門牽頭協調？各有關工作部門的人員和資金怎么安排？各主管或參與部門的工作權責和職能是什么？與居家養老服務工作相關配套政策法規是什么？”等問題直接束縛和困擾著居家養老服務工作又好又快地發展。

2、作為一項順應形勢探索開展的全新工作，居家養老服務是一項事關老年人養老生活方方面面的龐大的系統性工作，它不是現有某個部門的職能和權責可以涵蓋的。從宏觀整體架構上去明晰養老服務工作體制迫在眉睫。政府應盡快從宏觀上架構和明晰養老服務工作體制，研究制定相關政策與制度，整合有關服務工作資源，理順工作管理體制，明確主管部門及配備相關人員，落實職能與權責，建立監督評估機制，使居家養老服務工作走上科學的可持續發展之路，真正成為得民心、順民意、暖人心的民生工程。

（二）、應從搞好社區服務入手，豐富居家養老的服務內涵。

1、社區醫療衛生、生活照料服務。由于現有的社區醫療保健力量還不能完全滿足老有所醫的需要，所以要發展社區衛生服務，形成一個老年疾病預防、老年醫療和老年康復的三級網絡，利用社區各種傳媒，大力開展老年健康宣傳教育，提高老年人自我預防和控制疾病的能力；為社區老年人建立健康檔案、提供老年人疾病咨詢、老年心理衛生指導。同時組織醫護人員實行定點定人巡診制度，使熟悉社區老人的醫生不僅可以從病理角度行醫，而且可以深入了解老人生病的心理因素。在老年康復方面，建立社區衛生服務中心與上級醫療機構的轉診聯系，為轉診下來的老年病人提供康復醫療服務，既有利于合理利用衛生資源，又能幫助老年人節約醫療開支。社區老年照料服務應以為居家老人照料服務為主，其它照料服務為輔。通過政府購買服務，擴大公益崗位。利用40、50人員、低保戶義工及志愿者服務，重點服務獨居特困老人。面向生活可部分自理、還需要部分照顧的老人針對不同的服務對象，開展有償或低償的不同的服務內容。

2、倡導親情關懷、精神慰藉服務。社區工作人員應堅持“四訪送溫暖”工作機制，（“四訪”即：重大節日訪，生病住院必訪，反映情況必訪，生日必訪）。同時大力推廣親情關懷活動，通過每天一次問候電話，每周一次上門探望、購物服務，每月一次家庭聚會，每季為老人打掃一次衛生，每年為高齡老人免費體檢一次等活動，幫空巢特困老人做一些力所能及的事，拉近老年人與社區的親情距離，使居家養老的老人體會到家庭的溫暖。對高齡老人，可組織中小學生的志愿者與他們互相結對，以加強與高齡老人的代際溝通，為高齡老人帶來生命的活力和熱情；對生活不能自理的老人，可通過服務人員或志愿者的讀書、唱歌、聊天等方式，使老年人心情舒暢，減輕病痛帶來的心理痛苦；對更多低齡健康的空巢老人，則要為他們提供參與社會的途徑和舞臺，通過社區老年活動中心，社區老年文體組織，吸引更多老人走出家庭，融入社區。通過豐富多彩的文化體育活動，使生活得到充實。

3、居家養老服務必須堅持“因地制宜，量力而行，穩步推進”的原則。地區差異性大，居家養老又是一項涉及面廣泛的系統工作，這就決定我們在開展居家養老服務必須堅持“因地制宜、量力而行、穩步推進”的工作原則和策略。

首先，在服務的具體實施上，我們一定要一切從實際出發，因地制宜地開展各類為老服務活動。要善于針對不同老年人特點采取合適的服務內容和方式，力求服務工作的人性化、親情化、個性化；同時要結合當地的服務資源和經濟條件等情況來設置和實施具體的服務活動，確保服務的實效性和合理性。

其次，在服務工作的廣度、深度和進度上，我們必須量力而行，穩步推進，走小步，不停步。在服務工作的推進過程中，要將居家老年人尤其是那些最需要服務的特別困難老人的最關心、最迫切的服務需求，作為服務的重點和突破口。然后在此基礎上，不斷擴大服務對象，豐富服務內容，逐步滿足不同層次居家老年人的多元化養老服務需求。切忌兩種傾向：一種是貪大求全，大包大攬，既超出了我們的工作承受力，又易使老年人及其子女產生過分依賴的心理，從而脫離了居家養老服務工作的初衷；另一種是貪功冒進，急于求成，不顧現實條件和基礎，盲目擴大服務對象的覆蓋面和服務內容，過分放松享受政府購買服務或服務補貼的資格條件，最終兌現不了，群眾抱怨，工作也失信于民，把好事辦成了壞事。