失業保險制度研究報告

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失業保險制度作為社會保障的一項重要內容，經過20年建設得到長足發展，制度的有效性進一步顯現，在促進企業改革和維護社會穩定方面發揮了重要作用。縱觀我國失業保險的發展歷程，雖然是一個不斷進步的過程，但目前仍然存在許多問題和不足：資金缺乏，管理不完善，再就業難，尤其隨著經濟轉軌，失業率不斷攀升，失業保險的責任更加艱巨，改革和完善失業保險制度更顯的迫切和重要。一葉知春秋，一斑而窺全豹，本文通過對*市這一個經濟欠發達的中等城市失業保險工作的闡述，實事求是地評價工作成效，從制度與實踐關系的角度探討失業保險制度存在的問題，從客觀發展的角度剖析制約失業保險事業發展障礙，找出差距，汲取經驗，并借鑒國內外相關經驗，提出一些可作為借鑒的解決措施。

近年來，*市失業保險工作認真貫徹中央精神，加大工作力度，使失業保險政策進一步的完善，覆蓋范圍逐步擴大，基金征繳逐年增長，基金的承受能力得到增強，失業保險作用發揮顯著。

一、*市失業保險工作概況

（一）失業保險制度發展過程

*市失業保險制度自1986年國務院《國營企業職工待業保險暫行規定》頒布起正式建立，20年來，經歷了一個由初創到穩步發展和繼續向深層次發展的過程。1986年10月根據國務院《國營企業職工待業保險暫行規定》建立失業保險制度，當時覆蓋范圍是國有企業職工，企業按職工標準工資1%繳納失業保險費，職工個人不交費，92年繳納比例調整為職工工資總額1%。95年依據《國有企業職工待業保險規定》、《河北省企業職工失業保險辦法》，失業保險覆蓋范圍擴大到國有企業、集體企業、外資企業及其職工，企業按職工工資總額1%繳納失業保險費，職工個人每月交納2元失業保險費，96年職工個人繳納失業保險費調整為職工工資總額的0.5%。1998年7月失業保險費繳納比例調整為企業按全部職工工資總額2%交納，職工個人按工資總額的1%交納。1999年1月,國務院頒布實施《失業保險條例》,我市隨之將失業保險覆蓋范圍擴大到城鎮所有企業、事業單位及其職工，失業保險費繳納比例未變。

（二）“十五”期間失業保險基本情況

*市在市、區、縣都建有失業保險經辦機構（察北、塞北管理區失業保險工作未啟動），20*年底全市參保職工37.6萬多人。“十五”期間全市失業保險新增參保職工、失業保險費征收總額都有新的突破，新增參保職工5.5萬人，失業保險費征收2.48億元。“十五”期末同期初相比，年失業保險費收入增長2.5倍。新接收失業人員、享受失業保險待遇人數、失業保險金支出較多，新接收失業人員44989人，為47253人支付失業保險金、醫療補助金共計1.8億元，20*年有28985人領取失業保險金，年底有191*人享受失業保險待遇。

“十五”期間*市失業保險基本收支狀況列表如下（20*年初基金結余4654萬元）：

近幾年*市大部分縣區失業保險基金收不抵支，結余呈負增長，支出主要用于支付失業保險金，“十五”期間全市失業保險金、醫療補助金支出占總支出的71.6%，20*年兩項支出占總支出95.8%。縣區收入占全市收入的30%，支出占全市支出的60%，為了保證縣區失業保險金的按時足額發放，省、市兩級向14個縣區撥付調劑金，5年共計調劑資金6982萬元，其中12個縣區依靠調劑確保發放。“十五”期末全市基金滾存結余4947萬元，占全省結余的1.92%，在全省各市中*市向縣、區調劑資金力度最大，基金結余最少。由于基金結余較少，20*年市級當年未向再就業撥付資金（預算600萬元）。

20*年結余中含98年以前壞帳751萬元，其中市級691萬元、縣區60萬元，實際可用基金結余4196萬元。縣區可用基金結余924萬元，其中蔚縣、宣化縣、橋西區三個縣區結余725萬元，占縣區結余的74%，其他15個縣區可用基金結余平均只有13萬元。

二、失業保險工作措施及發揮的作用

*市失業保險制度建立和實施至今二十年來，各級失業保險經辦機構始終以“言行謹慎、作風優良、儀表端莊、陳設整潔”為標準，自我約束，文明辦公；為了盡快讓失業人員心有所屬，情有所依，制定實施《*市失業人員社區管理服務暫行辦法》，始終在傾心為他們營造“失業人員之家”；為了使農民合同制工人享受與城鎮職工相同的失業保險政策，實施了《農民合同制工人失業保險的實施意見》；在保障失業人員基本生活的同時，積極探索失業保險對促進再就業的有效辦法，建立就業與失業保險、城鎮居民最低生活保障工作聯動機制，加強失業保險服務和就業服務的有機銜接，及時進行失業登記，積極提供就業信息，全面開展就業指導和職業介紹，幫助失業人員在技能、心理方面提高競爭就業的能力；增加失業保險基金對職業介紹、職業培訓的投入，通過直接組織培訓和政府購買成果的形式，廣泛開展技能培訓，增強失業人員的再就業能力，真誠幫助他們盡快實現再就業，為促進*市改革、發展和維護社會穩定發揮了重要作用。發揮的作用主要有以下三方面：

首先，有效地保障了失業人員的基本生活，維護了社會安定。通過實施失業保險制度，給付失業保險金，保障了失業人員生活，幫助他們渡過了難關，對維護社會穩定發揮了積極作用。

其次，推行積極的失業保險政策，促進了失業人員再就業。按照有關規定，“十五”期間從失業保險基金中支出部分資金，用于失業人員的職業培訓、職業指導和職業介紹活動，共計支付1219萬元，幫助部分失業人員重新走上了就業崗位，實現了再就業。

第三，積極支持配合企業改革，有效支持了下崗職工基本生活保障。實施失業保險制度，保障了從企業走向社會的失業人員的基本生活，減輕了企業的壓力，推動了改革措施的順利出臺和實施。保障下崗職工基本生活，“十五”期間失業保險基金向下崗職工基本生活保障調劑資金5093萬元，為實現“兩個確保”提供了有力的支持。

三、失業保險制度存在的問題

通過對*市失業保險制度的實施情況的研究發現，失業保險制度雖然經過多年的改革、創新和發展，在一定程度上發揮了社會“穩定器”、經濟運行“減震器”和實現社會公平“調節器”的作用，但是，就目前整體運行情況而言，仍存在著諸多不足，與整個經濟體制及就業體制改革還不相適應，主要表現在以下幾個方面：

（一）法律政策方面

失業保險立法層次低，立法滯后，缺乏較高的法律效力。勞動保障法律法規明顯滯后于市場經濟的發展，雖然國務院頒布了《失業保險條例》,但它僅僅是失業保險制度實施的一個基本規范，還沒有上升到全國人大常委會立法的高度，其權威性、強制性不夠，削弱了失業保險制度的權威性和有效性。作為社會保障標志性法律—《社會保障法》還未出臺，失業保險的“尚方寶劍”還不夠鋒利。

（二）參保征繳方面

1、失業保險覆蓋面還比較窄。主要表現為：首先，失業保險制度改革跟不上就業形勢變化的需要，傳統的以“單位”為服務對象的失業保險體系不能適應新形勢下分散化、流動性強的就業格局。其次，目前主要是城鎮企業、事業單位參加繳納失業保險費，鄉鎮以下企業還未開展失業保險業務。最后，我國失業保險制度至今沒有將國家公務員納入失業保險范圍，成為制約人事制度改革縱深發展的“瓶頸”，不利于建立統一的多層次的社會保障體系。

把部分勞動者排除在外，這在一定程度上造成了現行失業保險制度應急性有余而前瞻性不足，這不僅直接損害著勞動者在就業中享受社會保障權益的公平性，也因為企業或單位有無履行相應的繳費義務帶來勞動成本的差異,從而影響市場競爭的公平性。

2、失業保險登記制度不完善。失業保險登記制度在實際運行中不到位，一方面是由于國務院《社會保險費征繳條例》、《河北省社會保險費征繳征繳暫行辦法》對拒不進行社會保險登記的單位處罰有限，極大地削弱了社會保險推行的強制性，滋長了少數單位拒絕參保的僥幸心理。另一方面是勞動部門對用人單位的基本信息的獲得不直接、不充分，只能借助外來資源來“共享”，不能有效地推行失業保險登記制度。

3、失業保險基金的籌集力度不夠。雖然失業保險費總量每年都在遞增，但實際籌集過程仍存在一定的困難。大部分事業單位不按時上繳失業保險費，出現失業保險費“不繳”或“欠繳”行為。少部分企業以各種方式拖欠、抵制失業保險費的繳納，出現了類似少報職工人數或工資總額等失業保險漏費行為。這些現象的出現，究其原因：一方面是當事人認識上存在偏差。許多單位和職工認為失業保險是“劫富濟貧”，尤其是效益好的企業、事業單位認為：職工根本不存在失業問題，交也是白交。另一方面是《失業保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》欠缺相應的法律責任的規定導致它的實施機制較弱。《社會保險費征繳暫行條例》13條雖然規定加收0.2%的滯納金，并且在26條規定拒不交納社會保險費及滯納金的可以提請人民法院依法強制征繳，但整個罰則并未規定對強制征繳未果的法律制裁，使社會保險費的繳納義務人存有僥幸心理，使這種拖欠繳費的行為得不到強有力的懲處。

4、失業保險基金統籌調劑層次較低。我省目前失業保險基金以市級統籌為主，省級調劑為輔，而全省各市經濟發展水平和失業狀態很不平衡，各地在失業保險基金收支方面苦樂不均，不少地方失業保險基金綽綽有余，個別地方失業保險基金入不敷出。出現全省失業保險基金結余總量年年增長，呈現過剩，而個別城市、個別縣區由于失業保險支付能力不足，財政負擔不起，造成應享受失業保險待遇的人員得不到及時救助的不正常現象。

5、中斷交費人數增加較快，繳費人數持續下降對基金征繳產生較大影響。主要是企業下崗職工向失業保險并軌的步伐加快，企業改制、破產力度不斷加大，職工大量的被解除勞動關系或提前退休，造成參加失業保險人數持續減少。

（三）失業保險待遇方面

1、領取失業保險金的條件界定模糊。《失業保險條例》規定領取失業保險金條件有“非因本人意愿中斷就業”，而實際操作中“非因本人意愿”難以界定，主要有以下三種情況：第一，由于就業不充分、企業處于半停產狀態、工資太低等原因,“自愿”解除勞動合同的失業人員按規定不能享受失業保險待遇,而這又與設立失業保險制度的初衷相悖。第二，一些壟斷行業職工解除合同，獲得高額經濟補償的人員，比普通企業安置費還要高很多，按理不應享受失業保險待遇，但在具體執行中考慮到社會穩定、行業利益等種種原因，仍為他們發放了失業保險金。第三,一般企業買斷工齡、給予很低的經濟補償的解除勞動關系的失業人員,由于和企業簽訂了自愿解除合同的協議而喪失享受失業保險待遇的權利。

2、失業保險待遇給付標準偏高。失業保險待遇給付帶有特別強的不可逆性，或者說剛性，標準確立在一個較高的水準之上后，要將其降下來是十分困難的。目前我省失業保險金標準由省級統一制定，城市失業人員每人每月領取的失業保險金、門診醫療補助、醫保補助平均在450多元，對于象*市這樣經濟欠發達的城市，給付標準偏高，與當地社會生產力發展水平不相適應，帶來了失業保險待遇支付能力不足，失業人員享受失業保險待遇期間不愿意就業等經濟和社會問題。

（四）管理服務方面

1、失業保險促進就業的作用發揮不充分。從目前失業保險所發揮的作用看，還停留在生活保障上，在促進失業人員再就業方面所發揮的功能還不夠。首先，失業保險基金不足，基金大部分用于支付失業保險金，導致用于失業人員培訓和職業介紹的費用不足。“十五”期間*市失業保險金、醫療補助金、向再就業撥付資金三項支出占收入的97.77%，20*年達99.25%。其次，失業保險制度對失業者積極求職的經濟激勵方面仍有缺陷。最后，由于培訓、職介經辦機構經費緊張，存在擠占挪用職業培訓補貼和職業介紹補貼的問題，職業培訓補貼、職業介紹補貼沒有發揮真正作用。

2、信息化程度相對落后。失業保險政策是集職工參保繳費、失業保險待遇申領發放、失業人員轉崗培訓和再就業于一體的完整制度體系，但由于信息化程度落后，很難實現預定的管理目標，致使不應享受失業保險待遇和隱形就業人員領取了失業保險金，造成了基金的流失。統計手段落后，造成數據失真。失業保險基金的資金運作只能停留在口頭上，保值增值更無從談起。

3、社區勞動保障工作站的建設不完善。立足基層，開展社區服務，是失業保險工作的一項重要內容。而目前社區勞動保障工作站受雙重領導和管理，工作人員“兼職”，辦公場地和辦公設施與社區居委會共用，辦公經費空缺的情況很普遍，無法為失業人員提供切實有效的服務。

四、進一步完善失業保險制度的基本思路

目前我國社會政治穩定，經濟快速發展，為我們進一步完善失業保險制度提供了有利條件。我們認為失業保險制度改革的目標是：適應社會主義市場經濟體制改革的要求，逐步建立起覆蓋城鄉全部職工，失業保險基金由國家、用人單位和個人三方面合理負擔，與再就業緊密結合，管理與服務社會化的新型失業保險制度。可以采取以下措施：

（一）健全失業保險管理法律法規體系

在依法治國的時代，加強立法是解決問題的制度保障。要保證失業保險制度的順利實施，必須盡快出臺《社會保障法》、《失業保險法》、《就業促進法》等相關法律。無法可依，就會使失業保險工作開展起來困難重重，如征繳困難、欠費普遍、管理不規范等。因此，只有盡快立法，才能為失業保險制度的創新提供一個良好的法律環境，使我國的失業保險制度走向健康發展軌道。

（二）進一步擴大覆蓋范圍，加強基金征繳工作

依法擴大了覆蓋范圍。失業保險的特點之一是其具有很強的共濟性，覆蓋范圍越大，共濟性越強。擴大覆蓋范圍，根本目的是為更多的勞動者提供必要的保障和幫助，解除他們以多種形式實現就業的后顧之憂，促進勞動力與其他經濟資源的合理有效配置。鑒于我國各種經濟成分并存的現實，尤其是鄉鎮企業的迅猛發展以及城鄉勞動力的流動，應適當擴大失業保險的適用對象，讓所有企業、事業、行政機關凡是有可能失業的勞動者都參加失業保險制度。

在做好擴面工作的同時，必須強化基金征繳工作。強化征繳工作的重點：一是調整用人單位的注冊登記環節，將失業保險登記和稅務登記結合起來。在稅務登記之前，用人單位必須經勞動保障部門核定真實用工人數，并以此人數作為繳納失業保險的依據，減少參保或稅收的不足，均衡用人單位用工成本，維護用人單位的公平競爭。二是加強社會保險費的征繳管理。可開征社會保障稅，用征稅的形式籌集社會保障基金，以確保基金有穩定可靠的來源，并加強管理，防止基金的流失、浪費，而且還要運作好基金，讓其保值、增值。三是調整財政支出結構。各級黨委、政府在安排機關事業單位的年初財政預算時，一定要按照有關規定，把機關事業單位繳納失業保險費的資金足額納入預算。中央和地方各級財政都應安排彌補失業保險基金支出不足的財政預算，從而增加社會保障基金的總量，避免發生應急性“兜底救濟”。

(三)合理確定享受條件、期限、標準

合理確定給付條件,嚴格審核領取資格。失業保險的對象不是一般勞動者,而是一些具有勞動能力卻因暫時失去職業，而喪失生活來源的人。也就是說，作為失業保險的失業給付受給者，有著嚴格的資格條件。只有具備以下資格才能有享受失業保險金的權利：失業者必須是非自愿失業者；失業者必須處于勞動年齡階段，且有勞動能力；必須提供足以證明其為非就業人員并積極要求就業的證據；失業前工作過一段時間，有過一定的投保經歷；享受失業保險的失業者原單位交納一定額度再就業基金，防止用人單位隨意的解雇勞動者，籌集再就業基金用于失業者重返就業崗位。由此表明，凡無充分理由自動離職者，或因個人過失被解雇者，或失業未在勞動部門登記者以及無故拒絕接受勞動部門分配、介紹工作者，不交納再就業基金的，均不能享受失業保險的相關待遇。

待遇水平不能定的過高，而是要與當地的經濟發展水平相適應。在目前我國經濟發展水平不平衡，就業結構還不夠合理，社會保障體制建設也不夠完善的情況下，失業保險所能提供的還只能是較低水平的、最基本的保障。對于提高津貼待遇問題，不可盲目從事，避免因提出不切實際的高指標而影響制度的鞏固和發展。不要像發達國家那樣，出現保護水平過高導致失業者再就業積極性的下降以及其他情況，對這個問題應有清醒的認識。待遇水平以維持失業人員在當地最低生活需要為準。

適當縮短給付期限，重新確定期限依據。我國現行的制度規定，領取失業保險金的期限最長為兩年。這恐怕是世界上最長的領取期限之一了，德國為12個月，阿根廷為16個月，巴西僅為4個月，就連瑞典這種高福利的國家，最長的失業保險金發放期限不過300天。美國的一項研究表明，如果停止失業保險待遇，那么失業者當年的失業時間將從4.3個月下降到2.8個月，可見，過長的期限不利于敦促失業者積極求職。過長的失業保險期限可能使失業者喪失迅速就業的心理沖動，降低了失業者的職業搜尋成本，延長了失業者的職業搜尋期限，不利于提高失業保險基金的使用效率。參考世界先進國家失業保險金領取期限，我國的失業保險金領取期限以1年左右為宜。

(四)加強基礎工作，提高管理和服務水平

隨著失業人員數量的不斷增加，管理和服務工作難度也更大。因此，把基礎工作放在重要位置十分必要。

1、建立科學、完整的失業保險統計指標體系。沒有相關信息地收集，就沒有科學地分析與預測。在工作手段上，應大力推動失業保險工作信息系統建設和計算機管理，提高工作效率。為了使基金真正體現社會保障功能，應盡快建立信息監控網絡，實現失業保險的全方位監控。建立以失業人數、失業結構、失業再就業比例與結構、失業保險基金收支數量與結構、失業保險金的增值與保值比例等指標為主的統計指標體系，有利于失業保險基金現狀的真實反映。

2、立足幫助失業人員再就業，完善管理服務和信息化建設。要把失業保險信息系統建設納入“金保工程”和勞動力市場“三化”建設的總體安排中,完善就業信息公開制度，建立就業信息和勞動力市場變化的動態跟蹤系統，并提供失業保險及相關的政策指導、法律咨詢等綜合信息服務。全面實現計算機管理和信息傳送網絡化，實現管理的規范化、信息化，服務的全程化、個性化，為企業和失業人員提供更有成效的幫助。

3、將失業人員管理服務向街道社區延伸。要結合街道社區平臺建設，將失業保險經辦業務向基層延伸，充分發揮街道勞動保障工作機構在申領登記、待遇支付、管理服務等方面的作用。失業人員增多，服務內容更廣泛，工作標準更高，都要求失業保險工作職能向社區延伸和拓展。依托社區開展工作，可以更貼近失業人員，做細做實管理服務工作。社區服務的主要內容：一是通過社區辦理失業保險金的申領發放；二是與社區就業組織配合，幫助失業人員實現再就業；三是與有關部門協調，切實做好失業保險和城市居民最低生活保障的銜接工作。

加強社區勞動保障工作站的建設，要解決“由誰抓”的問題，建立完善相應的激勵機制。解決好“如何抓”的問題，把組織保障與制度建設、人員到位與措施到位有機地統一起來，充分調動社區工作人員積極性，才能充分發揮社區勞動保障平臺的作用。

（五）提高失業保險基金統籌層次。目前我省失業保險基金只是在設區的市實行基金部分統籌，省級建立失業保險調劑金。由于統籌層次低，調劑范圍、力度小，導致因各地失業率不同而出現失業保險基金或嚴重緊缺或大量儲備的現象，不利于發揮失業保險的保障功能。因此，改革目前我省失業保險金所處的縣級統籌和市級統籌分散管理的狀態，破除本位意識和狹隘的地方利益思想，樹立失業保險基金全省一盤棋的戰略，提高失業保險基金的統籌層次，建立省級統籌，中央調劑的失業保險基金管理制度。提高失業保險基金的統籌、調劑范圍和社會化程度，既可以加強失業保險金的統一管理，使失業保險基金在各省、市、縣之間的調劑使用，較好的解決個別地方支付能力不足，財政負擔不起的問題，提高了失業保險機制抵御失業風險的能力，又有利于增強基金安全性，探索失業保險金保值增值的可靠途徑，還可以提高中央掌握失業保險基金的比例，加大失業保險收支的可控性。

（六）進一步發揮失業保險促進就業的作用。加強失業保險促進就業的功能，是國際上失業保險制度發展的趨勢。失業保險如果僅限于保障生活，勢必不利于減輕就業壓力，不利于從根本上解決失業人員的生活困難。國際經驗表明，就業服務和就業培訓不僅是促進失業人員盡快重返就業崗位的最有效手段，而且也是穩定就業，減少失業保險金支付壓力，增加失業保險基金數量的重要手段。

要圍繞幫助失業人員解決困難加強管理服務，本著保證其基本生活有著落，準備就業有幫助的思路，根據制度規定制定地方性政策，進一步細化職業培訓、職業介紹兩項補貼的使用辦法，用好用活這筆資金。把享受待遇與是否積極尋找工作、接受職業介紹和培訓緊密聯系起來。同時，要加強失業保險與促進就業的有機聯系，設立專門的就業和職介的基金，以增強失業保險基金的再就業功能。一方面，通過積極的勞動力市場政策引導失業人員盡快實現重新就業，另一方面，及時掌握失業人員接受就業服務的情況，為其提供更有針對性的服務，并協調有關部門落實好失業人員再就業的有關政策。

創新失業保險制度，既是實踐“三個代表”重要思想的必然要求，又是深化經濟體制改革，實現社會公平，維護百姓生計的重要保證，意義深遠。因此，只有按照依法實施，失業救濟與擴大就業相結合，失業救濟低標準與廣覆蓋相結合，國家、企業、個人共同承擔失業風險，合理分攤負責等原則，深化失業制度改革，才能充分實現失業保險制度的保障功能、收入分配功能以及再就業功能，以保證我國市場經濟體制特別是國有經濟改革的順利進行。