工商行政管理職能定位調研報告

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近年來，隨著改革的不斷深化，新經濟成分的不斷涌現和增長，加之相關政策法規的滯后，致使工商行政管理部門職能取向不準，導致管理中存在“越位”、“錯位”現象。如何做到立足本職，創新機制，突出重點，服務大局，不斷提高監管水平，促進經濟社會又好又快發展，實現國家總局提出的監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法“四個統一”的總要示，無疑是擺在我們各級工商行政管理機關面前的一道新的課題。本文試圖就新形勢下工商行政管理職能定位問題進行初步探討。

一、新形勢下工商行政管理職能錯位的主要表現

綜觀工商行政管理這些年來的工作，其職能的錯位主要表現在以下四個方面：一是強調服務，弱化監管，市場監管職能錯位。市場經濟是法制經濟，一切經濟活動必須在法律規定的范圍內進行，工商行政管理部門的首要責任，就是對市場主體執行法律的情況進行監督，在此基礎上通過發揮職能作用為其進行服務。從工商行政管理的內容看，工商行政管理部門在服務型政府建設中為經濟發展和各類市場主體服務的方式應是直接服務和間接服務相結合，以間接服務為主，但目前的情況是，地方各級政府在界定工商行政管理的職能時，往往只注意強調服務，而有意無意中淡化了監管的職能作用，一提服務就不論工商行政管理的職能特點片面追求直接服務，其結果是“種了別人的地，荒了自家的田”，使工商行政管理依法監管的職能不能到位。二是地方行政干預依然存在，正常執法職能錯位。應該說，近些年來，隨著法制的進一步健全，各級政府的法律意識得到進一步增強，出現了從“全能政府”向“有限政府”，從“管理政府”向“服務政府”，從“權威政府”向“責任政府”的可喜轉變?？墒窃谝恍┑胤?，計劃經濟體制下形成的行政管理模式還根深蒂固，悖于市場經濟規律，行政命令配置市場資源的現象時有發生，本位主義、地方主義、封閉主義還大有市場。工商行政體制改革后，省以下工商機關雖然實現了垂直領導，但工商行政執法往往沖不破人情網、跳不出地方保護主義的怪圈。職能部門與地方政府因其所處的位置不同，擔負責任不同，這就決定了思維方式、目標定位、工作方法等方面的差異，加之一些市場經營者與地方政府的關系，從而導致某些地方領導將行政執法與經濟發展軟環境對立起來，要求工商部門對納稅大戶和骨干企業不能查、行政壁壘不能動，使工商行政管理部門正常的行政執法不能到位。三是管理部門職能交叉，聯合執法主體錯位。工商行政管理部門作為政府的職能部門之一，一方面，必須依照法律賦予的權力和職責，嚴格履行各項職能，確保社會主義市場經濟的良性發展，維護消費者的合法權益。另一方面，還要完成政府賦予的其他任務，包括聯合執法等。多數情況下，政府都會將一些超于職能之外的任務交給工商行政管理部門，由工商行政管理部門唱主角，讓工商行政管理部門當先鋒、打頭陣，而把真正的主角即主管部門藏于幕后。同時，工商部門與許多專職執法機構，如質監、衛生、商檢等部門職能重疊，執法范圍模糊不清，常常出現某些領域的交叉執法、重復執法或監管的盲區和空白地帶，導致執法管轄交叉、錯位。四是工商行政管理人員自身素質不高，依法行政思維錯位。有的工商干部政策水平較低，平時不注重理論學習，滿足于應付一般性的工作，對依法行政認識不足，在執法辦案過程中，重執法輕教育，重罰款輕糾正，重實體輕程序；有的工商干部不能嚴格依法辦案，辦人情案，致使執法力度大打折扣；有的工商干部在執法中還存在粗暴執法、野蠻執法的現象，對工商形象和執法權威的樹立造成了一定的負面影響；少數工商干部對法律和政策的認識還存在偏差，認為嚴格依法行政是呆板，缺乏靈活性。誤認為改革就是要敢于突破法律禁區，要針對不同情況善于“變通”等等，這些思想認識，也從一定程度上影響了行政執法的效果。

二、造成工商行政管理職能錯位的主要原因

根據工商行政管理職能錯位的四種表現形式，我們結合工商行政管理的實踐，經過深入調查研究，認真分析解讀，認為造成錯位的主要原因表現在以下四個方面：

一是國家立法滯后，給依法行政帶來了較大的難度。“改革超前，立法滯后”，是我國市場經濟的產物，是中國特色的重要表現。我國的改革開放，前無古人，可資借鑒的經驗太少，多數情況下都是在摸索中前進的，在它的發展過程中難免會出現一些蕪雜的東西，難免會出現一些不諧之音。況且改革的進程和速度在一定程度上具有不可預知性。法律作為一種行為規范，它只能根據某一特定事物發展的規律而制定，滯后于事物無可厚非。同時，任何事物都有它發生、發展、完善的過程。而有的法律制定于事物發展之初，在出臺時就帶有一定的“硬傷”。有的法律急需修訂和完善，有的法律法規受立法時效背景的限制，存在許多缺陷，有的條款規定不明確，有的沒有罰則，缺乏強制措施等等，而隨著市場經濟的迅猛發展，與之而來的新的違法行為不斷出現，加之管理機制發生了變化，這些都給工商行政管理部門的操作帶來了一定的難度。

二是地方本位主義，增加了工商行政管理部門發揮職能作用的難度和成本。我國正處于由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡并加快建立社會主義市場經濟體制的改革時期。近些年來，政府理論在不斷發展，政府管理體制和管理方式的改革和調整也在不斷進行，盡管總的趨勢是不斷向適應市場經濟的方向發展，但仍然拖著計劃經濟體制的尾巴，政府管理中嚴重存在“越位”、“錯位”、“缺位”現象，還習慣于行政命令式的管理模式，采用有悖于經濟發展規律的行政命令配置市場資源，對本地市場和本地企業實施保護。有的地方政府領導只顧局部，不顧全局；只顧眼前利益，不顧長遠利益。在經濟建設方面急功近利，不顧本地的客觀實際，不顧現階段社會政治、經濟發展的客觀要求，搞政績工程和短期經濟行為；有的市場主體觀念落后，經營管理機制僵化，市場意識淡薄，創新能力弱，習慣于在地方政府的庇護下生存；有的為了降低經營成本，追求利潤最大化，不惜違背法律法規，從事違法經營。對這些企業，地方政府不是積極幫助其更新觀念，在法律法規的框架內改革創新，增強企業活力，使企業在激烈的市場競爭中立于不敗之地。而是動用行政資源，為這些企業保駕護航，甚至將此提到建設和諧社會，保障一方平安的高度，要求執法部門不得“為難”企業。這樣做，一方面干擾了工商行政管理部門的依法行政，另一方面，又反過來刺激、甚至慫恿了企業的違法違規行為。

三是雙重管理體制，工商行政管理的監管權威受到挑戰。我國現行的工商行政管理體制，人事調整、干部任用、工商業務、經費開支方面實行垂直領導，而所有的行政行為則歸屬地方管轄，這樣的雙重領導體制顯然具有它的優勢，這一點毋容置疑。如執法環境較過去有了一定的改善，由于人事、經費等實行了垂直，執法行為受制于地方政府的現象有所好轉。但同時也應看到存在一些弊端。如在日常工商行政管理工作中，上級工商行政管理部門再三嚴令依法行政，而凡涉及到地方利益的，當地政府對工商行政管理部門的執法行為都會從中協調，進行干預。雖然地方政府對工商行政管理部門不再具有直接的約束力，但一些大的評比活動如文明單位、綜合治理、和諧建設、計劃生育等都是屬地管理，這些評比往往具有“一票否決”的份量，對垂直了的工商行政管理部門至關重要。因此，地方政府的協調不僅僅具有象征意義，而是具有實實在在的內容，協調的結果，往往會對一個單位的最終評判產生決定性的作用。在這二者中，基層工商行政管理部門無疑處于兩難的境地：對上級主管部門的要求，它必須義無反顧，堅決執行；對地方政府的協調，它必須尊重，以此取得地方政府的認可和支持。可想而知，最終的結果就是在地方政府保護下，工商行政管理的執法行為大打折扣。

四是傳統的執法方式，抑制了監管效能和執法水平的提高。就工商行政管理隊伍自身而言，存在著素質參差不齊的問題。特別是在監管整個大市場以及監管領域、監管對象和監管層次都發生深刻變化的情況下，還有少數人沉迷于過去監管集貿市場的歲月，深陷于微觀監管領域不能自拔，而不是以積極的態度去適應業已變化了的新形式、新任務、新對象、新領域，不知從促進市場主體的成熟、健全市場規則等方面去進行監管執法、提供相應服務。同時，少數執法人對依法行政的意義認識不足，執法過程中隨意簡化程序或規避程序的現象時有發生。經驗主義在一部分執法人員中影響還很突出，他們不是從現行的法律法規出發，而是從過去的經驗出發，習慣于用傳統的做法和經驗觀察問題，解決問題，不可避免地出現與現行法律法規撞車的現象。此外，法律法規罰則上的彈性，也給執法過程中的可朔性預留了空間，因人而異、因事而異的現象不可避免，從而使執法失之公允。

工商行政管理職能錯位，必須導致有法難依，執法不嚴，監管乏力，市場秩序紊亂等弊端的發生，進而影響到執法部門和政府的形象。

三、工商行政管理職能定位的初步思考

在國家經濟活動中，監管社會主義大市場既是黨中央、國務院賦予工商部門的法定職責，也是工商行政管理部門有為和發展壯大的根本，是工商部門工作的核心和本質，其職能定位的正確與否，直接影響到職能作用的發揮。特別需要強調的是，絕不能把監管與服務、監管與發展、監管與執法對立起來，一講監管，就放棄服務、束縛經濟發展，以管理者自居；一講服務，就削弱監管、執法不嚴，放任自流。

_、切實轉變職能，提高服務水平，積極促進經濟社會和諧協調發展。服務經濟、營造良好市場環境，是工商行政管理部門的重要職責之一，要按照十六屆六中全會“轉變職能、強化服務、改進管理、提高效能”的要求，充分發揮工商行政管理職能作用，不斷提高服務水平，盡心竭力促進經濟又快又好地發展。要從健全市場主體準入服務體系，大力支持調整經濟結構，轉變增長方式和改革開放入手，認真落實國家宏觀調控政策，促進經濟結構調整和經濟增長方式轉變；大力支持深化企業改革，促進各類市場主體健康發展；積極服務設施擴大對外開放，促進提高利用外資水平。要積極支持實施國家區域發展總體戰略，大力促進區域經濟協調發展。

_、嚴格依法行政，大力整頓規范市場秩序，努力營造公平公正、規范有序、和諧誠信的市場環境。中共中央《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，強調要加強市場監管，整頓和規范市場經濟秩序，給工商行政管理部門提出了更高的要求。作為政府職能部門，各級工商行政管理部門一定要深刻認識整頓規范市場秩序的長期性和艱巨性，進一步增強憂患意識和責任感，堅持依法行政，加大執法力度，切實維護公平競爭和市場秩序，努力營造規范有序、和諧誠信的市場環境。目前情況下，特別要加大關乎人民切身利益的食品安全、醫藥安全等領域的整頓力度，積極營造安全健康的市場環境；加大虛假違法廣告專項整頓力度，積極營造健康有序的廣告市場環境；加大商標行政保護力度，積極營造知識產權保護的法制環境；加大治理商業賄賂力度，積極營造公平競爭的市場環境；加大打擊傳銷專項行動力度，積極營造誠信和諧的市場環境；加大整頓規范市場秩序各項工作的力度，積極營造規范有序的市場環境。

_、堅持以人為本，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。著力解決廣大群眾關注的重點問題、切實維護人民群眾的根本利益，是促進社會和諧的迫切需要，也是工商行政管理工作的出發點和落腳點。針對目前我國經濟社會發展還不平衡，人口資源環境壓力加大，消費維權、勞動就業、安全生產、社會治安突出等問題，一是要深入開展消費維權工作，引導成熟消費、節約消費和文明消費；二是要進一步關注民生，積極促進就業再就業工作；三是積極參與社會綜合治理，維護社會和諧穩定。特別要通過工商職能的發揮，積極配合有關部門，規范勞動用工秩序，加強對勞動者權益的保護，依法加大對拖欠農民工工資用人單位的處罰力度。進一步整頓和規范勞務中介市場，對黑中介給予堅決打擊，切實維護弱勢群體的切身利益。

_、積極推進監管制度改革創新，不斷提高行政效能。創新制度，改善管理，提高效能，是新形勢對工商行政管理工作的新要求。為此，一是要進一步夯實工商行政管理法治基礎，為依法行政提供完備的法律依據。進一步加快相關法規的出臺進度，完善依法行政法律環境；進一步規范執法程序，完善執法程序制度；進一步加強執法監督，完善內部監督機制。二是要認真鞏固改革成果，深入推進市場監管機制創新。在推進企業信用分類管理、完善_____行政執法體系、完善流通領域商品準入制度、深化個體工商戶分類登記監管改革、大力加強信息化建設等方面，要有新的突破和發展。三是正確處理依法履行職責與加強協作配合的關系，努力營造內和外順的工作環境。一方面，要按照法律賦予工商行政管理部門的職能，認真履行職責，自覺維護法律的權威，堅決糾正和查處有法不依、執法不嚴、監管不力、玩忽職守失職瀆職等行為。在系統內部，加強協調，搞好配合，共建和諧；另一方面，要增強協作精神，牢固樹立大局意識和責任意識，凡屬法律法規規定和維護市場秩序需要工商行政管理機關與相關部門互相支持配合的，都要主動配合，積極支持，不推諉，不扯皮，建立真正互信、互助、信息共享機制。

_、加強班子和隊伍建設，努力提高落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的能力與水平。建議一支思想過硬、作風嚴謹、業務精湛，勇于挑戰，不斷創新的班子，是履行工商職能的根本保證。因此，深入干部人事制度改革，健全和完善干部選拔任用機制，制定嚴格、科學的干部任用選拔制度勢在必行；基層處于市場監管執法的第一線，是維護市場秩序、促進經濟發展，建設和諧社會的主要力量，是服務人民群眾，樹立工商形象的重要窗口，加強基層建設，是履行工商職能的基礎。進一步整合基層執法資源，完善基層基礎設施建設，改善基層辦事辦公環境，切實做到人、財、物向基層傾斜，對提高基層監管執法能力十分重要；建設一支作風過硬、紀律嚴明、敢打硬杖、嚴格執法、勤奮高效的工商行政管理隊伍，培訓教育、素質鍛煉首當其沖。各級必須加大培訓教育力度，特別要加強世界觀、人生觀、價值觀的教育，教育干部職工樹立正確的價值取向，堅定理想信念，保持清醒頭腦，增強抵制各種誘惑的能力；加強政策法規和本職業務的學習，不斷提高自身業務素質和依法行政的能力和水平。