城市環境設施建設與市場化問題調研報告

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由國家環保總局政研中心撰寫的這份報告，總結了我國城市污水和垃圾處理設施建設與運營市場化實踐中存在的公有公營、公有民營、用戶和社區自助（分散處理）三種主要模式及其優勢與風險特點。從認識、政策和管理體制方面，分析了影響市場化進程的五大問題：對環境基礎設施領域中政府與市場關系問題的認識上存在偏差；現有的市場化政策環境還不能滿足形勢發展的需要；地方政府應用市場化模式的能力不足，沒有明確的監管和服務體制；改革現有體制面臨特殊困難；垃圾處理市場化過程中的監管和服務問題等。報告提出四點對策建議：（1）在城市環境基礎設施建設與運營中，要正確處理好政府與市場的關系；（2）東部地區可以全面推進城市污水和垃圾處理市場化，西部地區要有重點、有步驟地逐步推進；（3）加強和完善市場化政策；（4）提高地方政府實行市場化的能力，建立監管服務體制。

本版從本期起，將連載這份報告。

一、調研的背景與目的

快速城市化和滯后的處理設施，使得我國城市生活污水和垃圾污染問題突出。

改革開放以來，我國城市化也進入快速發展時期，城市數量由1978年的193個增加到20*年的664個，城鎮人口由17，245萬人增加到48，064萬人。上世紀90年代后，我國城市化速度進一步加快，目前城市化水平達到37％左右。城市數量與規模的迅速增加與擴張，帶來了嚴重的城市生活污水和垃圾污染問題。近10年來，我國城市生活污水排放量每年以5％的速度遞增，在1999年首次超過工業污水排放量，20*年城市生活污水排放量221億噸，占全國污水排放總量的53.2％。同樣，城市生活垃圾產生量近年來以5～8％的速度增加，20*年全國城市生活垃圾產生量達到1.34億噸。

與此同時，我國城市生活污水和垃圾處理設施嚴重滯后和不足。到20*年底，全國城市污水處理廠452座，排水管道約15.8萬公里，城市污水處理率僅為36.5％，其中生活污水二級處理率大約只有百分之十幾。大量的生活污水未經處理直接排入城市河道，導致約63％的城市河段受到中度或嚴重污染。全國生活垃圾處理廠（場）740座，垃圾處理率58.2％，無害化處理率約10％左右。大量未經處理的垃圾，不僅占用了全國大約5萬公頃土地，而且造成了嚴重的土壤、水體和大氣污染以及疾病的傳播。

設施短缺和處理效果不好的主要原因是資金不足和運營效率不高，它直接影響到“十五”環保計劃目標的實現，解決問題的關鍵是充分利用社會資本和實行市場化。

從“九五”開始，城市生活污水和垃圾污染治理逐漸成為我國環境保護工作的重點領域。國務院批準的“十五”環保計劃要求，到2005年，城市生活污水集中處理率要達到45％，50萬人口以上的城市要達到60％；新增城市垃圾無害化處理能力15萬噸／日。資料表明，要完成污水集中處理目標，全國需要新建1000多座污水處理廠，新增處理能力2600萬噸／日，總投資達千億元。實現垃圾處理計劃目標，約需投入450億元。

在城市污水和垃圾處理設施建設與運營中，我國遇到了資金不足和效率不高兩個嚴重問題，它是造成我國相關設施建設嚴重滯后和處理效果不好的關鍵原因，直接影響到我國能否實現“十五”環保計劃目標。這兩個問題的具體表現是，政府沒有足夠的資金建設設施，建成了又沒有充足資金來維持設施正常運行，同時，污水處理設施與管網不配套也造成不少設施閑置和浪費；同時，由于運營體制與機制上的原因，不少運行中的設施，并未發揮出設施所設計的處理能力、效率和質量。

河南省是我國淮河流域污染治理的重點省份之一，*年污水排放量占流域污水排放總量的24％，但是目前已經建成的城市污水處理廠普遍面臨“斷糧”之憂。在一些地方，各級政府耗巨資建成的污水處理廠半停半開甚至閑置，不能發揮應有的作用，地方財政也為之背上了沉重的包袱。如投資1.05億元，20*年6月建成并開始試運行的焦作污水處理廠，因為資金困難，從當年10月起便一直停運到現在。污水廠累計拖欠10余家單位的工程款1300多萬元，債主天天登門要賬，廠長無法正常上班。廠子設計處理規模10萬噸，因為管網不配套，現在每天只能收5～6萬噸污水，年運行成本700萬元左右。因拖欠水電費，多次接到停電通知，甚至一度被停水。職工為了維持生計，在巨大的二次沉淀池里養了4000多尾魚，在氧化溝旁種上了香菜、蘿卜等蔬菜。