建設局規劃管理中的思考

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摘要：針對城市規劃管理中經常面臨要求日照時間大于國家最低標準的要求，以及保證眺望權等問題，本文根據《物權法》，分析了陽光權與眺望權在物權法定原則下的異同：國家最低標準的日照要求，屬于所有權中相鄰權的范疇，是規劃管理必須滿足的法定義務；而高于國家最低標準的日照要求以及眺望權，則屬于用益物權中地役權的范疇。規劃部門在對規劃方案審批時，若沒有得到相鄰地塊的許可，不能輕易滿足開發商或城市居民的高標準日照要求以及眺望權要求，否則，規劃部門看似提高了規劃管理水平，實則已侵犯了相鄰地塊的法定物權。

關鍵詞：物權法，陽光權，眺望權，相鄰權，地役權，城市規劃

一、問題的提出

在城市規劃管理中，我們對日照問題并不陌生，規劃部門在規劃方案的審批中也特別注意日照時間問題，一般都是按照《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-932002年版）的要求，對規劃方案予以審批。但在規劃管理中經常出現利害關系人提出其日照標準應大于2小時（如蘇南地區大城市、大寒日）的要求，理由是其房屋現有的日照時間為6、7小時或更高，在相鄰地塊開發之時，應根據“以人為本”的要求，日照標準不能降低，或即使降低也不能按國家最低標準予以實施。當其要求規劃部門不能滿足其高標準的要求是時，有的則提出要對其日照時間的減少予以賠償，有的甚至提出，因地塊的開發影響了其眺望權，造成其房地產的貶值，于是提出索賠甚至上訪。

對此類問題，規劃部門內部本身也有不同認識，有的認為規劃部門只需要嚴格按照《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-932002年版）予以審批就可以了；但有的提出從規劃管理水平提高的角度出發，應當盡可能地提高日照標準；還有的同志認為原有住戶的眺望權應當得到補償；但也有同志認為眺望權沒有法律依據，可以不予理睬的觀點，等等不同的看法。

筆者認為，對日照權、眺望權產生分歧這一事實，說明我們對日照權與眺望權的基本法律屬性還沒有分析清楚，下面，本文根據《物權法》，對該問題予以詳細分析。

二、物權法定原則

《物權法》第5條規定“物權的種類和內容，由法律規定。”這是我國首次以法律的形式明確物權法定原則，該原則又稱物權法定主義，是指物權只能依據法律而設定，禁止當事人自由創設物權，也不得隨意變更物權的種類與內容。物權是一項重要的民事權利，屬于基本民事制度，根據《立法法》的規定，只能由法律規定。而且，物權是“絕對權”“對世權”，物權的權利人行使權利是排他性的，對其他所有人都有約束力。

物權法定被視為物權法的首要原則，在整個物權法結構體系中處于樞紐的地位。物權法定包括兩個方面的內容，即物權種類法定、物權內容法定。根據物權法定原則，陽光權與眺望權必須首先是一種物權，如果某種權利根本就不是物權，也就談不上保護，那么，陽光權與眺望權在法律中是如何規定的呢？

三、國家最低標準的日照要求屬于所有權中相鄰權的范疇

根據物權法定原則，陽光權如果是物權，必須由法律對其予以規定，而不能由當事人自由創設，在我國現有的法律體系中，對于陽光權的規定主要有兩個法律：

《物權法》第八十九條“建造建筑物，不得違反國家有關工程建設標準，妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照。”和《民法通則》“第八十三條不動產的相鄰各方，應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風、采光等方面的相鄰關系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害，排除妨礙，賠償損失。”

從兩部法律的規定可以看出，無論是《物權法》還是《民法通則》均把日照要求納入相鄰權的范疇，相鄰權不是一種單獨的物權，而是所有權的延伸和擴展，是所有權權能的體現。

根據物權法定原則，日照，準確地說是國家最低標準的日照要求屬于相鄰權的范疇。這里，特別要指出，《物權法》并沒有簡單地設定日照要求為相鄰權，而是設定“符合國家最低標準的日照要求”屬于相鄰權的范疇。而根據物權法定的原則，高于國家最低標準的日照要求，由于法律沒有規定，因此，它不屬于相鄰權的范疇。

這一點，對城市規劃管理來說非常重要，在過去規劃管理中涉及到的種種陽光權糾紛，就是因為沒有物權法定原則，面對“高于國家最低標準的日照要求”，規劃部門是否應當予以保護的問題一直眾說紛紜。現在，可以明確地說：“國家最低標準的日照要求，屬于所有權中相鄰權的范疇，是規劃管理必須滿足的法定義務”。那么，規劃部門又應該如何處理“高于國家最低標準的日照要求”呢？

四、超過國家最低日照標準要求屬于用益物權中地役權的范疇

在舊城改造中，經常遇見舊建筑的日照時間能夠滿足國家或地方的最低日照時間的標準還是否要賠償的問題。許多人認為，在新建筑建成之前，舊建筑已有的采光狀態是其既得權益，任何人未經法定程序和法定理由不得限制，只要是既得權益受到了侵害，無論受到侵害后的采光狀態是否符合國家規定的有關或地方標準，加害人都應該對舊建筑少獲得的陽光予以賠償。同時，由于房屋作為商品，其價值的體現包含有房屋的坐落地點、結構、朝向等因素，而朝向又是采光程度的代名詞，由于遮光勢必造成房屋價值的降低，遮光影響房屋價值降低幅度。因此，有人認為，無論舊建筑受影響后的采光狀況是否符合國家或地方標準，只要新建筑對其采光造成了實際上的影響，新建筑的開發企業就有義務賠償舊建筑居民的這一損失，而且情況嚴重的還應該賠償精神損失。

對于以上觀點，筆者不敢茍同，但糟糕的是，無論是面對媒體還是居民，當紛紛高舉“以人為本”的大旗而要求提高日照標準時，規劃部門找不到充分的理由對這種要求予以反駁，此時，往往會被扣上一定“規劃水平不高”或“不代表廣大居民的利益”的帽子。

今年頒布的《物權法》第一次設定了地役權，《物權法》第一百五十六條規定“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地。”該規定表明地役權具有以下特點：（1）地役權是按照合同設立的，設立地役權的雙方是平等民事主體；（2）地役權是利用他人的不動產，所謂利用他人的不動產并不以實際占有他人的不動產為要件，而是對他人的不動產設置一定的負擔；（3）、地役權是為了提高自己不動產的收益。

根據地役權的特點，可以看出，超過國家最低日照標準要求是為了自己便利——自己享受更多陽光，而限制他人的權利。國家對日照時間的最低標準是為了維護正常生活和生產的最低需要，而高于該標準的要求，已不是為了維護正常生活和生產的最低需要了，而是為了提高自己不動產價值，而對相鄰地塊設定的一種義務了。顯然，這種高標準的日照要求此時已轉換成地役權了。

因此，在《物權法》第八十九條關于陽光權的規定中，特別加了一個限制條件“不得違反國家有關工程建設標準”。這樣規定，根據物權法定的原則，在“國家有關工程建設標準”標準下的日照，才屬于相鄰權的范疇，而高于“國家有關工程建設標準”的日照標準，則不屬于相鄰權的范疇，當然也就不是規劃部門在規劃管理中必須履行的義務。

根據物權法定原則，在滿足最低日照標準后，相鄰地塊即有權對其陽光進行遮擋——陽光作為一種稀缺資源，每個地塊擁有的陽光是一定的，如果只承認高標準的日照權，而否定相鄰地塊的遮擋權，則意味著相鄰地塊無法享受日照，對相鄰地塊的日照權形成了實是上的侵犯。必須認為，高標準的日照權并非受害地固有的自然權利，而是鄰地之一種恩賜。經由鄰地照射而來的陽光，其日照利益僅在鄰地未利用之前方能享有。受害地所有人或利用人與日照經由地所有人或利用人如未設定有關禁止高樓建筑的鄰地利用權(地役權)契約，受害地所有人或利用人不得以日照權受到侵害為由,請求排除侵害或損害賠償。換言之，舊建筑之所以能向受到高標準的日照，是因為相鄰地塊沒有開發，即其高標準的日照是相鄰地塊的一種恩賜。

搞清楚了這種高標準的日照要求的法律性質后，規劃部門應當意識到那種“盡量滿足相鄰居民高標準的日照要求”的觀點不僅沒有法律依據，而且可能給規劃部門帶來極大的麻煩——規劃部門有可能侵犯了相鄰地塊的合法權利！根據《物權法》第三十九條的規定“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”相鄰地塊有權對本地塊予以開發，這是一種法定的權利，是一種“絕對權”和“對世權”，只要沒有對他人形成損害，即沒有侵犯相鄰人的相鄰權——國家標準的日照，任何人都無權干預，否則，就是對他人物權的侵犯。規劃部門如果擅自提高相鄰地塊居民高標準的日照要求，對本地塊所有權人而言則是所有權的一種限制，是兩個權利人沒有協商一致的情況下，規劃部門擅自設定的地役權，屬于“包辦婚姻”。這種“包辦婚姻”顯然違反了市場經濟主體的自愿、平等與協商一致原則，看似提高了規劃水平，實則已侵犯了他人的權利。

五、眺望權屬于用益物權中的地役權范疇

根據地役權的特點，可以看出，眺望權本質上本質上同其他地役權一樣，是為了自己便利，而限制他人的權利。眺望權并非受害地固有的自然權利，而是鄰地之一種恩賜：經由鄰地A而看見湖景、山景或遠距離眺望的權利，不是B地塊與生俱來的權利，而是僅在鄰地A未開發之前方能享有。如果要保證B地塊的眺望權，必將損害A地塊的所有權：即：為了提高B地塊的不動產的價值，而對A地塊設定了一定的負擔。

雖然眺望權本質上和高標準的日照要求一樣，同樣屬于地役權的范疇，但規劃部門對眺望權的處理，卻可能要比高標準的日照要求復雜。由于城市規劃一經法定部門依法審批，即成為公共政策，根據《城市規劃法》，是所有建設必須服從的法定的規范性文件。本文認為，在后開發地塊拍賣或劃撥之前，由于已經有了規劃設計條件，而根據《城市規劃強制性內容暫行規定》，建筑限高屬于規劃設計條件中的強制性內容。土地權利人在取得該土地使用權時，必須接受該規劃設計條件，或者說，該土地出讓合同是一個附條件的合同。

因此，由于眺望權屬于地役權的范疇，B地塊的權利人本身并沒有權利限定A地塊的開發來保證其眺望權。換句話說，只要A地塊的規劃設計條件是符合依法審批了的城市規劃，A地塊就有權在按照規劃設計條件的限高要求進行土地開發。當然，B地塊權利人可以與A地塊權利人達成交易：A地塊降低開發高度來保證B地塊的眺望權，而B地塊則給A地塊予以適當補償——這樣，實際上就設定了地役權，即眺望權。

六、相鄰權與地役權的區別

雖然國家標準的日照要求和眺望權分別屬于相鄰權和地役權的范疇，但在實踐中，二者卻有一共性：都對相鄰地塊設置了一定的負擔從而提高了自己不動產的收益。那么，相鄰權和地役權的區別究竟在哪里呢？

具體地說，相鄰關系是指不動產的相鄰各方因行使所有權或使用權而發生的權利義務關系，實質上是相鄰不動產所有人或使用人行使權利的延伸或限制。相鄰權不是一項獨立的民事權利，更非獨立的他物權，而屬于所有權中的內容。在相鄰權受到侵害的情況下，受害人一般可以直接根據相鄰關系的規定，或直接根據其所有權或使用權受到侵害為由主張權利，但一般不得以獨立的相鄰權受到侵害為由，要求停止侵害、排除妨害、恢復原狀、賠償損失。而地役權是一種物權，它是歸屬于需役地人的物權。因此，在地役權受到侵害的情況下，權利人可以直接以權利受到侵害為由行使物上請求權。

總之，相鄰權是為了維護正常生活和生產的最低需要，而由法律對相鄰不動產的權利予以了限制；而地役權則是利用他人的不動產來提高自己不動產的價值，因此不能由法律設定，而是通過兩個平等民事主體協商談判的形式予以形成。

因此，國家對日照時間有一個最低標準，這是相鄰權是為了維護正常生活和生產的最低需要；而能否看見湖景，則不是為了維護正常生活和生產的最低需要，而是為了提高不動產價值的一種奢侈。需要強調的是，地役權是通過雙方交易形成的，而相鄰權則屬于法定義務，不能對相鄰權進行交易，換言之，規劃部門不能支持通過對受害方的補償來降低受害方的最低日照標準

七、結論

根據物權法定的原則，本文對陽光權與眺望權進行了分析，得出了在城市規劃管理中需要注意以下問題：

（1）國家最低標準的日照要求，屬于相鄰權的范疇，是規劃部門必須履行的義務，規劃部門不能支持通過相鄰權交易來降低日照標準的要求，對于該權利的損害，權利人有權請求損害賠償或排除妨害；

（2）眺望權屬于地役權的范疇，它的設定必須有相鄰地塊之間的協議。在沒有設立地役權之前，所謂的眺望權是不存在的，規劃部門不能滿足所謂的眺望權要求，否則是對供役地方地役權的侵犯。

（3）高于國家最低標準的日照要求，同樣屬于地役權的范疇。在當事人之間沒有設立地役權之前，規劃部門不能滿足高標準的日照要求，否則，是對供役地方地役權的侵犯。

（4）城市改造中舊建筑的日照只要滿足國家最低標準，舊建筑的相鄰權就得到了保護。相對于改造前，其日照時間的減少，是源于相鄰地塊對其所有權的合法行使而造成的。該權利的行使，也即相鄰地塊的開發行為并沒有沒有侵犯舊建筑的物權，舊建筑針對日照時間減少而提出的賠償沒有法律依據。

參考文獻：

1、《物權法釋義》、胡康生、法律出版社、2007年3月

2、采光權的法律和經濟分析、虞浩、江蘇廣播電視大學學報-20*年第1期