區拆遷安置建設的思考

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拆遷安置是城市發展、城市建設中一項十分重要的工作，關系到全區經濟發展和社會穩定，對加快中心城市發展、提升城市品位、改善城市環境、完善城市功能、維護社會穩定、推動城區現代化建設都有著極為重要的意義和作用。隨著我區城市建設步伐的加快，拆遷安置工作日益繁重，成為各級政府工作的主要內容。在拆遷安置中，也出現了不少新問題。本著發現問題、解決問題的宗旨，筆者就我區拆遷安置中的現象作如下探討。

一、*區安置房建設的現狀

截至08年底，我區累計約9500戶拆遷戶在外過渡，拆遷安置的壓力很大。為加快安置房建設，區委、區政府提出了到09年春節前實現8000戶拆遷戶住得上房、拿得到房、看得到房的安居目標。為完成8000戶的安置目標，同時按照超前規劃的要求，全年安排低價位商品房項目25個。分成四類：一是09年春節前交付使用的項目，二是09年春節前基本封頂的項目，三是09年具備建設條件的項目，四是09年開始拆遷地塊。一類、二類主要為落實今年安置目標任務的項目，08年以前的拆遷戶將基本實現安置；三類、四類是為今后拆遷工作的配套安置項目，將逐步實現“零過渡”的安置目標。

二、安置房建設中存在問題及原因分析

總體上，我區安置房建設工作雖然取得了一定的進展，但也存在很大的問題和困難，有待解決。至08年底，我區在外過渡戶數較多，達9500戶，其中在外過渡戶超過18個月有3300余戶。由于安置房建設需要一個較長的周期，到2010年才可消化2008年前所有拆遷戶。

(一)低價位商品房的建址較難選擇。按目前慣常的做法，低價位商品房的建址往往選擇較偏或相對較偏的區域。對此，被拆遷群眾意見較大。大多被拆遷群眾認為，拆遷安置后他們的生活遠不如以前方便，無論上班、購物還是休閑、娛樂等都受到了極大影響。

（二）安置房地塊拆遷掃尾工作進展遲緩。今年拆遷大環境趨緊，少數拆遷戶漫天要價，掃尾工作難度加大，影響了建設進度。一些企業和單位出于自身利益和困難的考慮，對拆遷有抵觸情緒；行政強拆、司法強拆基本處于停滯狀態。有關部門對強制拆遷疑慮較多，對包括市政工程、安置房工程的拆遷支持力度不大，助長了一小部分拆遷戶抵制拆遷的氣焰。市區拆遷形勢十分嚴峻。尤其是市區兩級法院系統在行政案件中，出現了一些新的情況，發生了三十多起起訴拆遷許可違法、拆除違章建筑違法的案件，有些原告高價聘請外地律師訴訟，同時上網公布訴訟信息創造聲勢，爭取輿論支持。市區兩級法院在審理拆遷類案件中，每次均有數百人到庭，聲援原告。這些案件目前不是政府敗訴，就是拖延未判決，對拆遷工作影響極大。

掃尾工作的遲緩，影響到土地出讓和工程建設。如城山小區二期，開發商因掃尾未結束，不愿接受土地；居士林地塊因4戶未拆影響兩幢樓的建設；軸承廠周邊地塊、外灘小區等均因此增加了土地出讓難度。

（三）安置房建設周期較長，不確定因素增多。造成安置滯后的原因有：1、市里在安置用地和其他用地拆遷計劃次序上有問題，現在往往是某一地塊急等著要拆了，才考慮安置點問題；2、由于在安置點的確定上區里沒有主動權，市里確定的安置點不夠合理，老百姓不能接受，需要反復溝通協調，久拖不決的情況時有發生；3、規劃部門在劃定安置地塊紅線的時候，對周圍建筑物的采光、管線調整、環保等因素考慮不夠，開工建設后矛盾暴露出來，影響安置房建設進度；群眾因安置房不能開工上訪不斷，我區處于相當不利的工作局面；4、安置房開發建設的報批程序比較煩瑣，與普通商品房的報批程序幾乎一樣，一般需要五到六個月時間，缺少一個“綠色通道”。市里下放的低價位商品房管理體制，下放的主要是責任，而權利沒有下放。在已建成即將交付的安置地塊中，因水、電、道路配套設施建設緩慢、規劃設計要點更改、開發公司補差資金不能到位，產權證明單不能及時辦理等多種原因使安置房不能按期交付。

（四）安置房建設過程中，拆遷安置辦作為區級部門對參與低價位商品房建設的開發公司不具制約力，難于管理。部分開發商一味追求利益，在安置房規劃、外觀等方面降低標準；在房屋交付時，開發商以拆遷戶安置為籌碼與政府扯皮；安置房建設利潤不高，麻煩較多，有實力、有信譽的開發商不愿參與，而一些實力弱、信譽差的公司，甚至不少從未從事過開發的公司大量入圍低價位商品房的建設。

（五）我區開展安置工作時間不長，一些安置方面的政策尚待完善，具體工作中的操作規程、制度等還須統一規范。我辦制定的一些規定難以得到市有關部門的支持，對開發商不具強制力。如開發公司預售時收取房款的辦法、房款利息的計算問題；煤氣初裝費、有線電視費的代收取等原因造成拆遷戶群體上訪，很容易帶來社會穩定問題。

（六）沒有形成整體聯動的拆遷安置工作格局。目前低價位商品房建設的推動和協調工作主要有兩個層面：一是市低價位商品房建設領導小組，主要由市政府分管秘書長協調重大問題。二是主要由區政府分管區長和區拆遷安置辦負責日常工作。我辦不僅要負責日常管理，從低價位商品房的選址、規劃、開工協調、銷售、竣工驗收、交付，包括信訪接待，大量具體的工作要我辦直接組織。少部分開發商甚至應由其負責的開發行為要我辦負責，否則就認為其延期交房的責任由政府負責。我辦僅有5個同志專職負責安置工作，對每年上百萬平方米的低價位商品房管理任務難以勝任。

安置房建設滯后，由此帶來了一些不良后果：一是政府為此承擔巨額的超期過渡費。加上開發區，預計全年發放的超期過渡費將超過7000萬元。二是由于安置不及時，新增過渡人口不斷增加，造成了過渡難和老百姓私自違章搭建過渡房的現象。三是被拆遷人不能按時得到安置，也使政府的信譽受到一定影響，因而進一步加劇了拆遷難的矛盾。

（七）已建的安置房由于拆遷與其開發量不十分配套,造成一部分閑置。市政府有關部門對這部分閑置房拍賣速度較慢，為此，我區為這部分閑置房借款給開發商資金計13400萬元。同時，我區天一置業公司小區配套房及店面房產長期閑置，積壓可回收資金約38000萬元。

（八）低價位商品房的結構和套型不盡合理。因為低價位商品房的建筑和銷售不是完全意義上的市場行為，所以從設計到施工都沒有像房產市場上的商品房那樣精益求精，其結構和套型往往不能充分考慮到被拆遷戶的實際需要和興趣喜好，甚至質量也存在較大差異。即使各方面都建得很好，被拆遷戶仍然會在心理上認為低價位商品房不如市場上其它的商品房，產生一種“低價位就是低檔次、低品位、低水平”的誤解。隨著社會的發展和人們消費水平的提高，低價位商品房逐漸難以適應城市化發展的要求，難以滿足被拆遷群眾的居住需求，同時部分低價位商品房設計建設過程中的“臉譜化”傾向更加深了群眾的不滿。

（九）低價位商品房的物業管理難題多。當前低價位商品房安置小區對其公用設施、綠化、衛生、交通、治安、環境、收費等方面的管理以及其他各項服務還不夠完善。有的小區物業管理制度不健全、缺乏可操作性，有關物業管理的政策和辦法欠科學；有的小區服務不到位，收費不合理，財務狀況不透明。同時，物業管理人員和被拆遷戶之間缺少溝通和調解，有的小區綠化區域已被群眾鏟平，改種了蔬菜，嚴重影響了環境；有的拆遷戶對小區的衛生環境、生活秩序、安全狀況等不滿意而不愿交納物管費，有的甚至以物業服務不到位為由拒交物管費；大部分群眾被拆遷后家庭支出加大，收入減少，生活水平下降，對社會抵觸情緒日益強烈，這些都給低價位商品房安置小區的物業管理帶來了較大的難度。目前，對公用照明、電梯維護等公攤費用都是采取的以政府收入墊支的方式，被拆遷安置群眾均習以為常，這就給承擔后續接管任務的街道、社區增加了額外開支，同時也對良性、有序的物業管理市場的形成產生了極大的負面影響。

（十）低價位商品房的成本總和趨高。2005年至今全區共計拆遷民居超過1.2萬戶，動遷資金達58億元左右，共支付超期過渡費約1.6億元。截至08年底，全區仍有9500余戶群眾在外過渡，區政府在今后幾年內仍將承受每年約7000萬元超期過渡費的巨大壓力。從成本核算角度考慮，低價位商品房建設過程中的土地出讓金、建筑成本、超期過渡費、財務成本、政府補貼等費用之和已逐漸接近普通商品房銷售價，而被拆遷群眾在泰然領取超期過渡費的同時依然對政府心存不滿。

（十一）低價位商品房影響到社會穩定。低價位商品房的交付使用往往需要較長時間，其間很多被拆遷戶只能依靠租房過渡，這給他們的日常生活帶來了嚴重的干擾。而交房的滯后，也容易增長群眾對拆遷工作的不滿和抵觸情緒。同時，很多被拆遷戶本身對拆遷安置工作認識上存有誤區，而低價位商品房安置小區又是被拆遷群眾的集中居住地，這就給糾集群訪事件的發生提供了客觀環境。此外，讓被拆遷群眾讓出自己的居住地或其它房屋進而指定他們選擇低價位商品房、限制他們進入房地產市場自由選擇，這種做法在某種意義上講也是對被拆遷群眾居住權、物權以及人身權的一種限制，從長遠來講不利于和諧社會的建設。

三、加強我區拆遷管理工作的建議

（一）適當控制拆遷規模。目前，我區的拆遷過渡規模較大，安置房建設滿足不了拆遷安置需求，拆遷戶在外過渡時間普遍在三年以上。另外，我區目前過渡房壓力很大，拆遷戶過渡租房費用上漲較快。因此，我們建議應適當控制拆遷規模，當年拆遷總量不得超過當年安置量的60％，能夠暫緩的項目一律暫緩，以減少在外過渡群眾，緩解各種壓力。同時抓好各類拆遷項目的掃尾工作，讓以往因拆遷受阻而不能發揮作用的項目順利啟動。

（二）建議啟動強制拆遷。在目前形勢下，社會穩定是壓倒一切的政治任務，安置房建設地塊不能完成掃尾工作，將會給我區的社會穩定帶來極大的影響。所以對于安置房地塊的掃尾工作，要在積極、穩妥的基礎上，必須進行行政強拆和司法強拆，用事實教育群眾能夠按照拆遷政策洽談拆遷。

（三）要超前進行安置房建設。由于以前我區安置點的設置、拆遷滯后于具體項目的拆遷，導致群眾在外過渡的時間較長。下一步，我區超前規劃安置點，做好安置房地塊配套的論證工作，提前做好相關配套設施建設。同時為從源頭上防止再發生以往的教訓，出臺《低價位商品房供應辦法》，凡安置房未開工建設的，不得啟動拆遷，不得發放低價位商品房供應意見書。低價位商品房地塊拆遷前，也必須作好規劃、環保等土地掛牌前準備工作，拆遷一完成就掛牌上市，盡量減少過渡時間。

（四）建議改變低價位商品房建設安置體制，整體聯動，落實安置房建設主體。目前的低價位商品房建設體制不是真正的市場機制，低價位商品房地塊拍賣競爭的不是安置房的品質和質量，完全以土地價格高低確定開發商，光憑外部監督難以保證安置房的標準。多次事實證明，政府的拆遷安置責任難以轉移給開發商。不良開發商反而利用政府安置的緊迫性與政府討價還價，甚至降低安置房建設標準而謀取利益，引起群眾不滿。在目前安置房建設任務很重的情況下，光憑天一公司也難以包攬所有安置房建設任務，建議由所在鎮街組建天一公司分公司負責轄區內低價位商品房建設，區政府適當給予經濟支持，真正形成市、區、鎮街三級聯動的安置房建設管理體制。

（五）加強研究，適時出臺市場化補償辦法。按照《物權法》和即將出臺的國務院征收條例精神，將來的拆遷征收都可能要實施市場化貨幣化補償，拆遷按照同等地段的房價補償，由拆遷戶自由到市場上購房。對于商品房開發地塊，在地塊出讓時帶條件出讓，力爭實行原地安置。適當選擇一些區位相對較好的地塊，高標準建設部分低價位商品房并嚴格管理。政府的主要責任是加大商品房供應量，同時加快經濟適用房等政策性房屋的開發，從而從根本上減小拆遷安置的壓力，真正保證拆遷戶利益。