城區(qū)拆遷資金管理情況的思考

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自20*年*市區(qū)城建體制實(shí)施以來，在市區(qū)兩級(jí)政府的共同努力下，*市主城區(qū)的拆遷工作取得了令人矚目的成績(jī)，確保了一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相繼建成和開工建設(shè)，強(qiáng)化并優(yōu)化了我市基礎(chǔ)設(shè)施的供給狀況，使投資與建設(shè)環(huán)境大為改善、人民生活質(zhì)量明顯提高，有力地推動(dòng)了我市區(qū)域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和城市化進(jìn)程的加快,拆遷工作不僅關(guān)系著城市居民的切身利益，也影響著城市建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定,更關(guān)系到改革和發(fā)展的大局。因此完善市與區(qū)、區(qū)與街辦拆遷體制，進(jìn)一步加強(qiáng)拆遷資金管理顯得尤為重要?，F(xiàn)結(jié)合*市主城區(qū)（*區(qū)）三年多的拆遷資金運(yùn)行情況作如下分析思考。

一、我區(qū)拆遷資金管理現(xiàn)狀

我區(qū)的拆遷工作由區(qū)拆遷辦牽頭管理，區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)資金籌集和核算，各街辦負(fù)責(zé)組織實(shí)施。拆遷項(xiàng)目概算首先由各街辦編制報(bào)送區(qū)拆遷辦審核，再由區(qū)政府辦轉(zhuǎn)區(qū)財(cái)政復(fù)核，最后由區(qū)財(cái)政局將復(fù)核結(jié)果上報(bào)區(qū)政府審批。拆遷資金的核撥流程是：在區(qū)政府批準(zhǔn)的概算范圍內(nèi)，由區(qū)拆遷辦按招投標(biāo)合同價(jià)、拆遷進(jìn)度及審計(jì)報(bào)告等制單報(bào)分管拆遷工作區(qū)長(zhǎng)審批，區(qū)財(cái)政根據(jù)區(qū)政府審批單核撥給項(xiàng)目實(shí)施街辦，各街辦再根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況將拆遷資金及時(shí)撥付到項(xiàng)目拆遷公司和相關(guān)單位。

根據(jù)*區(qū)財(cái)政局2009年6月對(duì)觀音山、任港、鐘秀、文峰、狼山鎮(zhèn)五個(gè)街辦拆遷資金管理工作的調(diào)研情況，上述五個(gè)街辦都能按區(qū)財(cái)政局的要求做到專戶核算拆遷資金，專人登記項(xiàng)目臺(tái)賬，均實(shí)行電算化記賬，均執(zhí)行行政單位會(huì)計(jì)制度，大部分在往來科目下按拆遷項(xiàng)目進(jìn)行明細(xì)核算，但因使用的財(cái)務(wù)軟件不統(tǒng)一，報(bào)表數(shù)據(jù)反映不夠直觀，資金結(jié)算與分析必須借助另行登記的項(xiàng)目臺(tái)賬。經(jīng)對(duì)各街辦上報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，20*年至2009年4月底五街辦計(jì)收到區(qū)財(cái)政拆遷資金撥款23.35億元，同期拆遷支出18.35億元，2009年4月末賬面時(shí)點(diǎn)余額5億元。

二、資金管理中的存在問題

1、管理口徑不統(tǒng)一。全區(qū)年度拆遷計(jì)劃由區(qū)拆遷辦統(tǒng)一編制，原則上全區(qū)拆遷項(xiàng)目均應(yīng)由區(qū)拆遷辦扎口管理，但事實(shí)上*開發(fā)區(qū)的拆遷項(xiàng)目（工業(yè)）未納入拆遷辦管理范圍；全區(qū)年度城建項(xiàng)目計(jì)劃由區(qū)建環(huán)局統(tǒng)一編制，原則上全區(qū)城建項(xiàng)目均應(yīng)由區(qū)建環(huán)局扎口管理，但事實(shí)上景區(qū)、開發(fā)區(qū)的城建項(xiàng)目未納入?yún)^(qū)建環(huán)局管理范圍。這種管理體制在實(shí)際操作中有些不順，不便于全區(qū)統(tǒng)一政策和口徑，在政策、制度的執(zhí)行方面難免存在差異。

2、財(cái)務(wù)核算軟件不統(tǒng)一。各街辦拆遷專戶使用的財(cái)務(wù)核算軟件各不相同：狼山鎮(zhèn)、鐘秀兩街辦使用國(guó)強(qiáng)浪潮財(cái)務(wù)核算軟件，觀音山、任港、文峰使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政信息系統(tǒng)核算軟件，而區(qū)城投公司（區(qū)拆遷資金專戶）使用用友財(cái)務(wù)核算軟件，在科目設(shè)置和財(cái)務(wù)核算體系上存在部分差異，不便于區(qū)財(cái)政加強(qiáng)對(duì)街辦拆遷資金的及時(shí)監(jiān)管。

3、對(duì)開發(fā)區(qū)、景區(qū)的管理體制不明確。區(qū)政府對(duì)景區(qū)、開發(fā)區(qū)統(tǒng)而不統(tǒng)的管理現(xiàn)狀，難以調(diào)動(dòng)基層人員參與管理的積極性。具體工作中表現(xiàn)為在資金籌集、核算方面存在依賴思想，缺乏主人翁意識(shí)，被動(dòng)應(yīng)付，不利于提高資金使用效益。在區(qū)財(cái)政資金趨緊的形勢(shì)下，兩區(qū)只向區(qū)財(cái)政申請(qǐng)部分城建資金，還有部分直接在公司貸款戶中列支，不便于區(qū)財(cái)政及時(shí)掌握項(xiàng)目資金使用的全面情況。

4、相關(guān)拆遷政策已不合時(shí)宜。在20*年市政府將城建體制下放區(qū)級(jí)的同時(shí)，拆遷管理體制未能按城建體制同步下放；市政府在2003年調(diào)整確定的拆遷標(biāo)準(zhǔn)至今仍在執(zhí)行，顯然已不符合現(xiàn)今的市場(chǎng)行情；市拆遷辦制定的區(qū)位價(jià)補(bǔ)償政策沒有適時(shí)調(diào)整，基層拆遷難度較大，在一定程度上影響了拆遷進(jìn)度；另外，市拆遷辦要求區(qū)政府在領(lǐng)取拆遷許可證之前首先必須把拆遷資金按招投標(biāo)價(jià)全額匯入市拆遷辦指定的專戶，且公告期限較長(zhǎng)，然后方可按項(xiàng)目合同和拆遷進(jìn)度分期撥付使用。這種管理模式雖然保證了拆遷資金的安全到位，確保了拆遷戶的利益，但增加了區(qū)政府的融資成本，影響了區(qū)級(jí)拆遷資金的合理調(diào)度。

5、相關(guān)部門對(duì)區(qū)位價(jià)補(bǔ)差資金管理不到位。因觀音山地區(qū)拆遷安置工作的特殊性，區(qū)政府授權(quán)觀音山街辦辦理區(qū)位價(jià)補(bǔ)償單的填制和下發(fā)工作。但觀音山街辦沒有對(duì)其開具的530元/平方米的區(qū)位價(jià)補(bǔ)償單及時(shí)匯總建檔，也未報(bào)區(qū)拆遷安置辦備案。這樣，在安置程序中，低價(jià)位商品房開發(fā)公司從安置戶手中收取并向區(qū)財(cái)政提交的補(bǔ)償單的真實(shí)性就得不到準(zhǔn)確核實(shí)，勢(shì)必給安置工作中的資金結(jié)算帶來不便，給審計(jì)工作也帶來難度。

6、區(qū)四大國(guó)有公司專職財(cái)務(wù)人員不足。在市級(jí)城建事權(quán)下放而人權(quán)沒有配套下放的情況下，區(qū)級(jí)相關(guān)部門的人員編制都緊，人少事多矛盾比較突出。目前，我區(qū)城投公司財(cái)務(wù)工作由區(qū)財(cái)政局人員兼職，開發(fā)區(qū)總公司和東城公司財(cái)務(wù)工作由開發(fā)區(qū)財(cái)政局人員兼職，天一置業(yè)公司財(cái)務(wù)人員（區(qū)財(cái)政局委派一名總賬會(huì)計(jì)）兼職銷售部的工作。專職財(cái)務(wù)人員嚴(yán)重不足，兼職人員疲于應(yīng)付，管理水平難以提高。加之，下半年約62萬平方米的安置工作量將占用兼職人員很多工作時(shí)間，日常財(cái)務(wù)核算和財(cái)務(wù)分析工作的及時(shí)性得不到保證。

7、五大公司注冊(cè)資本較小，融資額度受到一定限制。2009年4月底，區(qū)政府五大投資公司的注冊(cè)資本總額為5.28億元，其中：城投公司1.18億元，開發(fā)區(qū)總公司1.1億元，東城公司1億元，景區(qū)總公司1億元，天一置業(yè)公司1億元。自2008年下半年以來，受國(guó)際金融危機(jī)的影響，我市土地市場(chǎng)很不景氣，作為我區(qū)拆遷資金主要來源的土地出讓金收入入不敷出，區(qū)政府推進(jìn)“雙百雙十”項(xiàng)目的資金籌集渠道只能是向銀行融資，而目前五大公司的資產(chǎn)負(fù)債率均已達(dá)到80%，再融資受到額度限制。

8、安置房建設(shè)滯后，超期過渡費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。20*年起，*市區(qū)全部采取向拆遷戶提供低價(jià)位商品房的拆遷安置方式，主城區(qū)承擔(dān)的低價(jià)位商品建設(shè)任務(wù)很重，經(jīng)多方努力，到2008年底，*區(qū)已完成8000多戶的安置工作，較好地解決了最為廣大拆遷戶所關(guān)注的過渡難、安置房建設(shè)遲緩不到位的問題。但仍有5000余戶群眾在外過渡，區(qū)政府在今后幾年內(nèi)仍將承受每年約4000萬元超期過渡費(fèi)的巨大壓力。少數(shù)未得到理想安置的群眾在泰然領(lǐng)取超期過渡費(fèi)的同時(shí)依然對(duì)政府心存不滿。

9、其他相關(guān)問題。部分拆遷公司不及時(shí)送審，審計(jì)、結(jié)算工作滯后；非居拆遷成本較高，不確定因素較多；街辦城中村改造項(xiàng)目資金籌集難度很大。

三、強(qiáng)化拆遷資金管理的建議

1、城市政府的主要職責(zé)要從原來規(guī)劃、建設(shè)、管理三個(gè)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理四個(gè)環(huán)節(jié),把城市經(jīng)營(yíng)擺上重要位置,積極探索城市發(fā)展的新思路。建議市政府要充分考慮區(qū)級(jí)財(cái)力、人力的實(shí)情，科學(xué)安排拆遷項(xiàng)目，適時(shí)合理調(diào)整房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為區(qū)級(jí)拆遷工作的順利實(shí)施打好政策基礎(chǔ)。必要時(shí)應(yīng)向區(qū)級(jí)提供對(duì)口管理的人力資源和技術(shù)支持。

2、建議區(qū)政府要進(jìn)一步完善區(qū)與街道、開發(fā)區(qū)、景區(qū)的管理體制，充分調(diào)動(dòng)基層財(cái)務(wù)管理積極性，合理節(jié)約拆遷資金，提高資金使用效益。同時(shí)，建議在業(yè)務(wù)監(jiān)管上將開發(fā)區(qū)拆遷項(xiàng)目（工業(yè)）納入?yún)^(qū)拆遷辦扎口管理，將景區(qū)、開發(fā)區(qū)的城建項(xiàng)目納入?yún)^(qū)建環(huán)局扎口管理，進(jìn)一步理順管理體制。

3、在年初編審拆遷計(jì)劃和城建計(jì)劃環(huán)節(jié)，建議區(qū)政府及相關(guān)部門要充分權(quán)衡可能與需要，增強(qiáng)工作的計(jì)劃性，既要考慮市里的考核任務(wù)，也應(yīng)兼顧實(shí)際需要和財(cái)力與人力可能，及時(shí)向市政府提出反饋意見，有序推進(jìn)拆遷工作，攤子不宜過大。

4、在資金籌集環(huán)節(jié)，市區(qū)政府要加快土地上市的運(yùn)作，確保土地出讓金的早日回籠；區(qū)財(cái)政要充分發(fā)揮城市資產(chǎn)的綜合效益,走以城聚財(cái),以城興城的新路子，促進(jìn)投融資體制改革，突破城市建設(shè)瓶頸，創(chuàng)新破難，用活存量資金，適當(dāng)增加五大公司的注冊(cè)資本，通過向金融機(jī)構(gòu)融資和吸引社會(huì)資金等多種方法，全方位籌措城建資金，切實(shí)保障拆遷資金的及時(shí)到位。既不能害怕負(fù)債而耽誤必需的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)而影響當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要避免盲目舉債無力償還而破壞長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，要建立相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和投資約束機(jī)制。

5、在資金使用環(huán)節(jié)，區(qū)財(cái)政要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)街辦的資金監(jiān)管。拆遷資金下放到街辦管理以后，可以進(jìn)一步強(qiáng)化拆遷資金的審核工作，對(duì)街辦財(cái)政所（科）的財(cái)務(wù)管理水平要求也相應(yīng)提高。區(qū)財(cái)政應(yīng)統(tǒng)一全區(qū)各街辦拆遷資金管理制度和財(cái)務(wù)核算軟件，進(jìn)一步規(guī)范資金管理程序，更好履行財(cái)政管理和監(jiān)督職能。區(qū)政府撥付給街道的19%推進(jìn)費(fèi)中只有1%的工作經(jīng)費(fèi)可列入街辦預(yù)算外收入，另18%的調(diào)節(jié)經(jīng)費(fèi)街道應(yīng)在拆遷項(xiàng)目間調(diào)劑使用，特殊附屬物的補(bǔ)償也應(yīng)在18%的調(diào)節(jié)經(jīng)費(fèi)中列支，區(qū)政府不再另行補(bǔ)償。

6、在工程管理環(huán)節(jié)，建議相關(guān)部門要做實(shí)征地、拆遷的前期調(diào)查工作，加強(qiáng)協(xié)議簽訂過程中各相關(guān)單位的責(zé)任落實(shí)，縮小協(xié)議補(bǔ)償與實(shí)際補(bǔ)償金額的差距，降低拆遷成本；在確定評(píng)標(biāo)細(xì)則時(shí)，不能一味強(qiáng)調(diào)最低價(jià)中標(biāo)，建議讓公正處介入招標(biāo)評(píng)價(jià)段的資格審查程序，防止低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算現(xiàn)象的發(fā)生；要充分運(yùn)用相關(guān)政策杠桿引導(dǎo)群眾認(rèn)可拆遷、配合拆遷、主動(dòng)拆遷，極大地加快拆遷進(jìn)度，確保工程質(zhì)量，提高財(cái)政資金使用效益。

7、在資金監(jiān)管環(huán)節(jié)，建議區(qū)拆遷安置辦各科室要建立健全拆遷項(xiàng)目臺(tái)賬和項(xiàng)目檔案，包括電子表格臺(tái)帳（特別是安置房購房憑證明細(xì)臺(tái)帳、非居補(bǔ)償明細(xì)臺(tái)帳、超期過渡費(fèi)發(fā)放明細(xì)臺(tái)帳，530元/平方米區(qū)位價(jià)補(bǔ)償臺(tái)賬等），規(guī)范審核程序?？紤]到安置工作的滯后和復(fù)雜，超期過渡費(fèi)核發(fā)的工作量較大，建議除當(dāng)季調(diào)整部分按實(shí)結(jié)算外，其余均按季定日核發(fā)。區(qū)拆遷辦可于每季末5日前審批好資金申報(bào)單，區(qū)財(cái)政于每季末10日前發(fā)放到街辦財(cái)政所（財(cái)務(wù)科），以便各街辦財(cái)政所（科）能定期發(fā)放到拆遷戶手中，切實(shí)保障拆遷戶切身利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。若因拆遷戶的主觀原因而延長(zhǎng)過渡期的，區(qū)拆遷安置辦應(yīng)及時(shí)通知停發(fā)。

8、在項(xiàng)目結(jié)算環(huán)節(jié)，建議市、區(qū)拆遷辦要聯(lián)合推進(jìn)審計(jì)、結(jié)算工作。在工程招標(biāo)資格審查階段，對(duì)不及時(shí)送審或不積極配合審計(jì)工作的低信譽(yù)拆遷公司，要根據(jù)不良記錄取消其入圍資格，確保財(cái)政資金的安全；對(duì)已審計(jì)拆遷項(xiàng)目的管理費(fèi)，建議由區(qū)城投公司按審計(jì)數(shù)撥付到各街辦，由各街辦按項(xiàng)目實(shí)施情況把關(guān)撥付給拆遷公司，對(duì)項(xiàng)目結(jié)算不及時(shí)的拆遷公司，要研究制定相應(yīng)的制約和跟蹤管理措施，確保已完工項(xiàng)目的及時(shí)結(jié)算。

9、在拆遷戶安置環(huán)節(jié)，鑒于低價(jià)位商品房建設(shè)成本與超期過渡費(fèi)、融資成本、政府補(bǔ)貼等費(fèi)用之和已逐漸接近普通商品房銷售價(jià)的事實(shí)，建議政府從政策法規(guī)上弱化易地安置方式，鼓勵(lì)貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)置換方式，以“拆一補(bǔ)一”，“以新?lián)Q舊”為原則，根據(jù)“拆建平衡，超前建設(shè)”的總體思路,以“利民、惠民”為著眼點(diǎn)，逐漸完善我區(qū)的拆遷安置配套法規(guī)，建立我區(qū)依法拆遷的法規(guī)基礎(chǔ)，打造依法保護(hù)群眾利益的平臺(tái)。同時(shí)建議區(qū)天一置業(yè)公司要充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)力量，讓銷售與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高工作效率，降低安置成本。

總之，拆遷資金管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，一環(huán)套一環(huán)。只要哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，相關(guān)工作就得耽擱著，而投入的資金、人力、物力是有時(shí)間成本的，耗不起。可見，完善管理體制、機(jī)制，提高工作效率是關(guān)鍵。市區(qū)政府必須科學(xué)計(jì)劃、統(tǒng)籌安排，相關(guān)部門必須緊密配合，通力協(xié)作，形成全方位、多形式、多渠道，事前、事中、事后全程跟蹤的管撥問效監(jiān)管體系。只有環(huán)環(huán)相扣，一著不讓，才能確保拆遷資金的科學(xué)、合理、規(guī)范運(yùn)行。