區(qū)域財(cái)稅體制調(diào)研報(bào)告

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2、進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

上一輪體制中轉(zhuǎn)移支付制度存在一定的不合理性，主要表現(xiàn)在沒有能夠起到很好的“鼓勵(lì)先進(jìn)、帶動(dòng)后進(jìn)”的作用，過分強(qiáng)調(diào)了“均貧富”的原則。按照轉(zhuǎn)移支付測(cè)算下來，人均財(cái)力落后的鎮(zhèn)街每年從區(qū)本級(jí)轉(zhuǎn)移的財(cái)力超過了稅收增長(zhǎng)最快的鎮(zhèn)街，嚴(yán)重影響了鎮(zhèn)街爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)的積極性。新的一輪轉(zhuǎn)移支付改革的基本思路是探索區(qū)與各鎮(zhèn)街財(cái)政體制的多元化改革，將“屬地征收、分稅分成”的機(jī)制，與內(nèi)容更為廣泛、形式更為科學(xué)、運(yùn)行更為合理、調(diào)控更為有力的轉(zhuǎn)移支付制度緊密結(jié)合，使各鎮(zhèn)街人均收入水平、支出標(biāo)準(zhǔn)能維持大體相近的格局，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)均衡全區(qū)公共服務(wù)水平的目標(biāo)。具體的轉(zhuǎn)移支付辦法還要借助于統(tǒng)一與規(guī)范的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)一步的研究。

（二）改革統(tǒng)一比例的方案（方案二）

改革的基本思路，徹底改革目前稅收分成拿財(cái)力基數(shù)與稅收增幅全額直接掛鉤的做法，對(duì)各鎮(zhèn)街實(shí)行“核定基數(shù)，超收分成，統(tǒng)一比例，轉(zhuǎn)移支付”的財(cái)稅分成辦法，與市財(cái)政對(duì)區(qū)財(cái)政體制全面接軌。即保障各鎮(zhèn)街20*年既得財(cái)力的基礎(chǔ)上，核定各鎮(zhèn)街收支基數(shù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一比例分成，分成數(shù)與20*年既得財(cái)力差額作為各鎮(zhèn)街轉(zhuǎn)移支付基數(shù)。

之所以采用統(tǒng)一比例法，是出于以下幾個(gè)方面的考慮：

（1）可以在一定程度上解決稅源遷移的問題。如果不同的鎮(zhèn)街實(shí)行不同的分稅辦法，稅源的遷移給各鎮(zhèn)街財(cái)力帶來了較大的不穩(wěn)定性，同時(shí)可能給區(qū)本級(jí)帶來財(cái)力流失。實(shí)行統(tǒng)一的稅收分成比例可以保證區(qū)本級(jí)財(cái)力不受影響，有利于適當(dāng)解決遷入、遷出鎮(zhèn)街的財(cái)力均衡問題。

（2）統(tǒng)一比例的結(jié)果，可以使一些稅收基數(shù)比較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降、財(cái)力增長(zhǎng)相對(duì)緩慢、城市與社會(huì)負(fù)擔(dān)又相對(duì)較重的老城區(qū)街道，能適當(dāng)降低其轄區(qū)內(nèi)稅收區(qū)級(jí)分成比例；同時(shí)使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮蟆⒇?cái)政收入增長(zhǎng)強(qiáng)勁的鎮(zhèn)街，區(qū)級(jí)分成比例相應(yīng)提高，尤其是增量集中的效果將比較明顯。因此，在加大增量調(diào)節(jié)力度和均衡全區(qū)財(cái)力方面，可以說具有一箭雙雕的作用。

（3）市財(cái)政對(duì)各區(qū)與其他兄弟區(qū)的財(cái)政在實(shí)行稅收的分成時(shí)，一般也采用統(tǒng)一比例法，改革有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

本方案調(diào)整共享稅分成辦法的核心內(nèi)容是：

（1）全區(qū)各鎮(zhèn)街實(shí)行統(tǒng)一的分成比例。初步擬將區(qū)、各鎮(zhèn)街稅收進(jìn)行“八二”分成，即區(qū)本級(jí)占80%，各鎮(zhèn)街占20%。區(qū)本級(jí)的分成比例低于20*年的實(shí)際比例85%，大型項(xiàng)目或新招商項(xiàng)目的分成情況可另行考慮。

（2）轉(zhuǎn)移支付基數(shù)的確定。分別確定區(qū)對(duì)鎮(zhèn)街轉(zhuǎn)移支付情況，具體計(jì)算過程如下表

（三）按公共財(cái)政方向設(shè)計(jì)和推進(jìn)改革的方案（方案三）

按照公共財(cái)政方向設(shè)計(jì)財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)和核心，就是合理界定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，而其前提又是合理劃分政府間的職責(zé)權(quán)限。我們認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按照政府與市場(chǎng)合理分工的要求，并遵循中央賦予事權(quán)的規(guī)定，地方政府的職責(zé)權(quán)限主要包括三個(gè)方面：一是保證政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，二是管理與調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)；三是提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)。與此相適應(yīng)，政府財(cái)政則應(yīng)以社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會(huì)資源的配置，政府公共支出預(yù)算的范圍也必須以社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范。按照這一要求，結(jié)合市區(qū)的具體情況及政府職責(zé)分工的要求，我區(qū)公共財(cái)政框架下的財(cái)政支出范圍主要包括：（1）公共安全和秩序，即公安安全、司法檢察以及國(guó)家行政管理等；（2）公共服務(wù)，即科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、保健、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)保障等；（3）公共工程即生態(tài)維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等；（4）公共設(shè)施，即交通等基礎(chǔ)設(shè)施和城市排污、道路、橋梁等公共設(shè)施。為此，我們首先將預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出分為四大類，并根據(jù)其與公共財(cái)政支出范圍的密切程度分別給予不同的保障，在此基礎(chǔ)上，計(jì)算出各鎮(zhèn)街的標(biāo)準(zhǔn)支出水平，并以標(biāo)準(zhǔn)支出水平與其財(cái)力水平相對(duì)比，得出其新體制下的稅收分成比例。具體方案為：

1、財(cái)政支出的分類。

（1）一類支出包括行政性支出（行政管理費(fèi)、綜合治理支出）、社會(huì)事業(yè)支出（衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、社區(qū)經(jīng)費(fèi)）與社會(huì)保障支出（撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出）。其中行政性支出是政權(quán)建設(shè)、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和必然前提，特別是增加政法經(jīng)費(fèi)投入、強(qiáng)化社會(huì)治安管理是各鎮(zhèn)街政府要重點(diǎn)保證的對(duì)象；各區(qū)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出大部分為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心支出；社區(qū)經(jīng)費(fèi)是基層運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證；加大社會(huì)保障力度是公共財(cái)政建設(shè)的基本要求。一類支出為必保支出，在考慮20*年的實(shí)際支出、均量推斷支出和回歸支出的基礎(chǔ)上，按100%的保障系數(shù)計(jì)入各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

（2）二類支出包括市容環(huán)境管理費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、政策性補(bǔ)貼支出。其中市容環(huán)境管理費(fèi)是公共服務(wù)支出的必要組成部分是需各鎮(zhèn)街財(cái)政加大投入的項(xiàng)目；支農(nóng)支出與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出具有“少數(shù)產(chǎn)業(yè)”的特征，需作相應(yīng)保護(hù)，故加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入仍具有十分重要的意義；政策性補(bǔ)貼支出是政策性較強(qiáng)的支出項(xiàng)目。因此，在均量與因素法調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，亦按100%的保障系數(shù)計(jì)入各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

（3）三類支出主要是一些部門的事業(yè)費(fèi)與衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，其中有的是有補(bǔ)償收入的支出，有的是非必保的支出，有的是要視財(cái)力情況予以安排的支出。在計(jì)算平均值并考慮20*年實(shí)際支出數(shù)的基礎(chǔ)上，按90%的保障系數(shù)計(jì)算各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

（4）四類支出包括企業(yè)補(bǔ)助支出等。根據(jù)建立公共財(cái)政框架的要求，此類支出屬財(cái)政逐步退出的范圍，故按20*年實(shí)際發(fā)生數(shù)，以50%的保障系數(shù)計(jì)算各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

2、以標(biāo)準(zhǔn)支出決定稅收分成比例。

按照公共財(cái)政的要求設(shè)計(jì)改革方案的基本思路，一是充分利用第一階段改革在屬地征地、分稅分成、金庫(kù)劃解等方面所取得的成果，努力形成獎(jiǎng)先罰后、共同增長(zhǎng)的機(jī)制。二是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府應(yīng)履行的職能（事權(quán)）范圍已經(jīng)界定，財(cái)政支出新的分類方法已經(jīng)明確，不同支出類別的保障程度已經(jīng)確定的前提下，以20*年為基期年，相應(yīng)計(jì)算各鎮(zhèn)街的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出水平，以此再計(jì)算出各鎮(zhèn)街的總的支出水平，在此基礎(chǔ)上倒推各鎮(zhèn)街的新財(cái)政體制下稅收的分稅比例。即以事權(quán)的劃分決定財(cái)權(quán)的劃分。依此思路，*區(qū)新一輪鎮(zhèn)街財(cái)政體制改革的具體計(jì)算過程是：

（1）計(jì)算一類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

第一，均量推斷支出。計(jì)算公式為：

某區(qū)均量推斷支出=全區(qū)人均一類支出×該鎮(zhèn)街測(cè)算人數(shù)

第二，回歸支出

建立回歸模型的主要目的是將各鎮(zhèn)街的標(biāo)準(zhǔn)支出建立在財(cái)政收入與財(cái)政供養(yǎng)人口兩個(gè)因素之上。具體則是以一般預(yù)算支出為因變量，以預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和財(cái)政供養(yǎng)人口（測(cè)算人數(shù)）為自變量，建立二元線性回歸模型。

建立回歸模型的方法，是采用2004-20*年各鎮(zhèn)街的5組數(shù)據(jù)，即：將每一年某鎮(zhèn)街的財(cái)政支出都與該年該鎮(zhèn)街的財(cái)政收入、財(cái)政供養(yǎng)人口（測(cè)算數(shù)）相結(jié)合建立一組數(shù)據(jù)，通過回歸分析，建立財(cái)政支出相對(duì)于財(cái)政收入與財(cái)政供養(yǎng)人口（測(cè)算人口）的函數(shù)關(guān)系。經(jīng)測(cè)算，回歸模型為：一般預(yù)算支出=0.01×預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性收入+8.8519×財(cái)政供養(yǎng)人口+65.12（相關(guān)系數(shù)為0.7909）

第三，匯總計(jì)算一類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

計(jì)算公式為：一類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=均量推斷支出權(quán)數(shù)×均量推斷支出+實(shí)際支出權(quán)數(shù)×實(shí)際支出+回歸支出權(quán)數(shù)×回歸支出

在一類支出的測(cè)算中，為盡可能剔除不可比因素，測(cè)算人數(shù)采用年度平均和雙口徑加權(quán)的計(jì)算辦法，計(jì)算公式為：測(cè)算人數(shù)=50%×（2006年和20*年的平均財(cái)政在編人數(shù)）+50%×（20*年和20*年的平均財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)）

另外，由于一類支出是重點(diǎn)確保與調(diào)整對(duì)象，且考慮到將來體制調(diào)整的需要，在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出的過程中，我們也曾對(duì)其中的行政、社會(huì)事業(yè)與社保支出等標(biāo)準(zhǔn)支出的計(jì)算作進(jìn)一步的細(xì)化處理，具體做法是：

按照行政性支出、社會(huì)事業(yè)支出與社保支出各自占一類支出的比重，將一類支出均量推斷數(shù)分解為行政性支出均量推斷數(shù)、科教支出均量堆斷數(shù)與社保支出均量推斷數(shù)，將一類支出回歸支出（即20*年的模型值）分解為行政性支出回歸支出、社會(huì)事業(yè)支出回歸支出與社保支出回歸支出。在分別計(jì)算行政性支出回歸支出、社會(huì)事業(yè)支出標(biāo)準(zhǔn)支出的基礎(chǔ)上求和，即得到一類支出標(biāo)準(zhǔn)支出。三個(gè)細(xì)項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)支出計(jì)算公式為：

一類（行政、社會(huì)事業(yè)或社保）標(biāo)準(zhǔn)支出基數(shù)=均量推斷支出權(quán)數(shù)×均量推斷支出+實(shí)際支出權(quán)數(shù)×實(shí)際支出+回歸支出權(quán)數(shù)×回歸支出

一類（行政、社會(huì)事業(yè)或社保）標(biāo)準(zhǔn)支出=一類（行政、社會(huì)事業(yè)或社保）標(biāo)準(zhǔn)支出基數(shù)×細(xì)項(xiàng)支出各自的確保系數(shù)

（2）計(jì)算二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出

第一，按綜合因素法測(cè)算20*年各鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出。

計(jì)算公式為：市容管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出=按城市功能系數(shù)分配的支出+按人口分配的支出+按土地面積分配的支出。

其中：

按城市功能系數(shù)分配的支出=十個(gè)鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)支出之和×城市功能方面的支出對(duì)標(biāo)準(zhǔn)支出的貢獻(xiàn)份額×各鎮(zhèn)街城市功能系數(shù)相對(duì)比重（某鎮(zhèn)街城市功能系數(shù)相對(duì)比重=該鎮(zhèn)街城市功能系數(shù)÷十個(gè)區(qū)城市功能系數(shù)之和）

按土地面積分配的支出=十個(gè)鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)支出之和×土地面積方面的支出對(duì)標(biāo)準(zhǔn)支出的貢獻(xiàn)份額×各鎮(zhèn)街土地面積相對(duì)比重（某鎮(zhèn)街土地面積相對(duì)比重=該鎮(zhèn)街土地面積÷十個(gè)鎮(zhèn)街土地面積之和）

按人口數(shù)量分配的支出=十個(gè)鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)支出之和×人口數(shù)量方面的支出對(duì)標(biāo)準(zhǔn)支出的貢獻(xiàn)份額×各鎮(zhèn)街折算人口相對(duì)比重（某鎮(zhèn)街折算人口相對(duì)比重=該鎮(zhèn)街折算人口÷十個(gè)鎮(zhèn)街折算人口之和，折算人口=戶籍人口+常住人口×50%）

公式中城市功能系數(shù)根據(jù)人口密度來設(shè)定，即人口密度超過2000人/平方公里的鎮(zhèn)街，城市功能系數(shù)為1；人口密度低于2000人/平方公里的鎮(zhèn)街，城市功能系數(shù)為0.5。

第二，按20*年實(shí)際發(fā)生數(shù)計(jì)算其他各項(xiàng)二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

第三，匯總計(jì)算二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

計(jì)算公式為：二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=按綜合因素法測(cè)算的城市容管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出+按20*年實(shí)際發(fā)生數(shù)計(jì)算的其他各項(xiàng)二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

（3）計(jì)算三類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。計(jì)算公式為：

三類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=[三類支出實(shí)際支出+（均量推斷支出-三類支出實(shí)際支出）×50%]×90%

（4）計(jì)算四類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

四類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=20*年實(shí)際支出×50%

（6）計(jì)算各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出總額。計(jì)算公式為：

某鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出總額=該鎮(zhèn)街一至四類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出之和

（7）重新確定區(qū)與各鎮(zhèn)街稅收的分成比例。計(jì)算公式為：

某鎮(zhèn)街稅收分成比例=某鎮(zhèn)街財(cái)力缺口÷該鎮(zhèn)街轄區(qū)屬地稅收

其中：某鎮(zhèn)街財(cái)力缺口=某鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出總額—該鎮(zhèn)街上級(jí)補(bǔ)助收入—該鎮(zhèn)街專享稅—該鎮(zhèn)街非稅收入—該鎮(zhèn)街應(yīng)納入預(yù)算進(jìn)行綜合管理的預(yù)算外收入

四、*區(qū)鎮(zhèn)街財(cái)政體制改革各方案之間的比較與分析

上述三個(gè)方案在調(diào)動(dòng)區(qū)與鎮(zhèn)街兩級(jí)的積極性、增強(qiáng)區(qū)政府宏觀調(diào)控能力、改革的難易程度、與原體制的銜接、方便征收與操作以及改革方案的科學(xué)性、先進(jìn)性方面，互有差別，各有特點(diǎn)。

（一）調(diào)動(dòng)兩級(jí)政府的積極性方面

由于三個(gè)方案均將全區(qū)的主體收入作為區(qū)與鎮(zhèn)街共享稅收，故無(wú)論采用哪一方案均能調(diào)動(dòng)兩級(jí)政府的積極性，但由于共享稅調(diào)整的方向與幅度不同，全區(qū)尤其是各鎮(zhèn)街發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的積極性所受的影響亦不一樣。具體情況是：

方案一沿襲了原體制最后一年的共享稅收分成狀況，分成比例未予調(diào)減，各鎮(zhèn)街積極性較高。

方案二表面上是無(wú)差別地采用統(tǒng)一的分稅比例，實(shí)際上它給各鎮(zhèn)街所帶來的影響完全不同，其中實(shí)際觀音山鎮(zhèn)財(cái)力分成占比稅收比例為32.7個(gè)百分點(diǎn)，統(tǒng)一按照20%的比例測(cè)算，實(shí)際上轉(zhuǎn)移支付基數(shù)已經(jīng)接近了分成財(cái)力。而和平橋、虹橋、新城橋街道實(shí)際分成比例為5%左右，因此按20%的比例測(cè)算，轉(zhuǎn)移支付基數(shù)同樣比較大，一些鎮(zhèn)街的積極性無(wú)疑將受到明顯的打擊。

方案三調(diào)動(dòng)積極性的方式體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是保留了原體制的優(yōu)點(diǎn)與合理之處，有利于建立水漲船高和獎(jiǎng)先罰后的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)區(qū)與鎮(zhèn)街積極性，進(jìn)一步改善環(huán)境、吸引投資、做大蛋糕。二是共享稅分成比例的確定考慮了基期年的既得利益與支出需求，且按標(biāo)準(zhǔn)支出來確定收入分成比例，使各鎮(zhèn)街所受影響的方向相同。三是財(cái)力集中遵循了“保存量、調(diào)增量”的方式。

（二）宏觀調(diào)控方面

1、關(guān)于集中財(cái)力。

集中財(cái)力包括存量集中與增量集中兩個(gè)方面：

方案一對(duì)財(cái)力集中基本上還是維持現(xiàn)狀，僅僅是適當(dāng)增加了對(duì)薄弱鎮(zhèn)街的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

方案二就存量集中而言，主要是通過調(diào)整上解來減輕區(qū)本級(jí)的支出負(fù)擔(dān)；就增量而言，該方案對(duì)將來的增量沒有集中，而且鑒于*區(qū)的收入結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和變化趨勢(shì)，區(qū)本級(jí)分成比例高的鎮(zhèn)街未來幾年增幅較為有限；區(qū)本級(jí)分成比例低的鎮(zhèn)街未來幾年增長(zhǎng)潛力較大，因此，若實(shí)行方案一，區(qū)本級(jí)在全區(qū)增量分成中的比重實(shí)際上將進(jìn)一步提高，不符合財(cái)力適當(dāng)下移的體制制定原則。

方案三有一定規(guī)模的存量集中，就增量集中而言，該方案財(cái)力對(duì)基層有一定的傾斜。

2、關(guān)于稅源遷移

在稅收屬地征收的情況下，稅源遷移對(duì)各鎮(zhèn)街財(cái)力的影響客觀存在，為適當(dāng)兼顧區(qū)及稅源遷出鎮(zhèn)街的利益，需對(duì)此采取相應(yīng)的辦法。

方案一主要依靠所集中的財(cái)力，通過進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度來予以解決。

方案二由于實(shí)行統(tǒng)一的比例，故能從根本上解決遷移對(duì)區(qū)本級(jí)財(cái)力影響的問題，同時(shí)，區(qū)本級(jí)也能依靠所集中的財(cái)力來加大轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)解決稅源遷出鎮(zhèn)街的困難。

方案三除了繼續(xù)實(shí)行區(qū)對(duì)鎮(zhèn)街的轉(zhuǎn)移支付制度以外，還就稅源遷移問題制度了特定的解決辦法，即：從20*年年終結(jié)算開始，對(duì)于20*年以來500萬(wàn)元以上納稅大戶的遷移，遷入鎮(zhèn)街所實(shí)現(xiàn)的屬地稅收按照三年過渡的辦法來進(jìn)行調(diào)節(jié)，即：第一年原遷出鎮(zhèn)街與遷入鎮(zhèn)街各按50%的比例進(jìn)行分稅分成；第二年則按遷出鎮(zhèn)街25%，遷入鎮(zhèn)街75%進(jìn)行分稅分成；第三年則全部在遷入鎮(zhèn)街進(jìn)行分稅分成。這一辦法可在一定程度上緩解稅源遷移對(duì)遷出鎮(zhèn)街的影響。

3、關(guān)于均衡公共服務(wù)水平。

方案一主要通過調(diào)整轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)一定程度的均衡。

方案二的分配，在形式上是一致的，但由于在增量分配上存在巨大的波動(dòng)，且未能綜合考慮各鎮(zhèn)街國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要，因此，將不可避免地帶來新的不均衡。

方案三則完全按照公共財(cái)政的方向和原則來測(cè)算各鎮(zhèn)街的支出需求，并以此確定分稅比例。依此進(jìn)行改革后，我區(qū)各級(jí)政府基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)得到切實(shí)保障，按公共財(cái)政體制框架要求，各級(jí)政府能提供大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平，公共服務(wù)類支出均等化程度有所提高。如，改革后各鎮(zhèn)街一類支出（指為確保政府運(yùn)作、維護(hù)法律秩序、提供社會(huì)保障及基本公共服務(wù)而必需的行政性支出、社會(huì)事業(yè)支出和社會(huì)保障支出，其均等化程度是衡量公共服務(wù)水平均等化程度的重要尺度），水平最高的鎮(zhèn)街比最低的鎮(zhèn)街同改革前相比，差距縮小了51%。另外，為了加大財(cái)力均衡的力度，在按照公共財(cái)政的要求重新調(diào)整區(qū)與鎮(zhèn)街稅收分配格局之一，又對(duì)原有的轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)一步予以完善，建立了新的特定性轉(zhuǎn)移支付，即對(duì)經(jīng)調(diào)整計(jì)算后標(biāo)準(zhǔn)支出水平仍明顯低于全區(qū)各鎮(zhèn)街平均標(biāo)準(zhǔn)支出水平的鎮(zhèn)街實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)助，計(jì)算公式為：某鎮(zhèn)街所應(yīng)獲得的專項(xiàng)補(bǔ)助數(shù)額=某鎮(zhèn)街人均標(biāo)準(zhǔn)支出低于全區(qū)各鎮(zhèn)街平均標(biāo)準(zhǔn)支出的數(shù)額×某鎮(zhèn)街測(cè)算人數(shù)×調(diào)節(jié)系數(shù)。其中：（1）人均標(biāo)準(zhǔn)支出水平實(shí)行動(dòng)態(tài)測(cè)算；（2）某鎮(zhèn)街測(cè)算人數(shù)=（某鎮(zhèn)街上兩年平均在編人數(shù)+某鎮(zhèn)街上兩年平均財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)）×50%；（3）調(diào)節(jié)系數(shù)根據(jù)區(qū)本級(jí)財(cái)力狀況確定。因此，這一方案較好地解決了均衡公共服務(wù)水平的問題。

（三）改革的難易程度方面

方案一屬于微調(diào)，除個(gè)別鎮(zhèn)街有調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的要求以外，改革的阻力較小。

方案二對(duì)于分稅比例大幅下調(diào)的鎮(zhèn)街將在增量分成方面帶來致命的損失，改革將因此而遇到強(qiáng)烈的反對(duì)。

方案三采用統(tǒng)一的口徑，方工、方法透明、公開，全區(qū)各鎮(zhèn)街一視同仁；方案的測(cè)算與設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)客觀性，避免摻入人為因素，但是另一方面由于重新計(jì)算了各鎮(zhèn)街財(cái)力基數(shù)，對(duì)原來發(fā)展較快、財(cái)力基數(shù)較高的鎮(zhèn)街有點(diǎn)“鞭打快牛”，改革也會(huì)遇到一些阻力。

（四）與原體制銜接方面

方案一是在原體制運(yùn)行期滿后的新舊體制的完全對(duì)接。

方案二與原體制相比變化十分明顯。

方案三從全新的角度來調(diào)整體制，同時(shí)又對(duì)原體制的收入格局和支出需求給予了充分的考慮。

（五）方便征收與操作方面

在方便征收方面，三個(gè)方案均實(shí)行稅收屬地征收、金庫(kù)集中劃解、全區(qū)統(tǒng)一分成，故在稅收征管環(huán)節(jié)都較為可行。

在財(cái)政體制管理的操作方面：

方案一調(diào)整幅度不大，可以平穩(wěn)過渡。

方案二對(duì)各鎮(zhèn)街的增量分配影響深遠(yuǎn)，各鎮(zhèn)街與區(qū)財(cái)政的結(jié)算規(guī)模大，資金調(diào)度問題較為突出，區(qū)與各鎮(zhèn)街中長(zhǎng)期預(yù)算的安排需相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。

方案三尊重了各鎮(zhèn)街的實(shí)際情況，改革的方向與辦法相同，同時(shí)盡管改革引入了全新的觀念和理念，但改革的最終結(jié)果并沒有出現(xiàn)大起大落、畸高畸低的情況，并且方案又進(jìn)一步簡(jiǎn)化了區(qū)與各鎮(zhèn)街的體制結(jié)算關(guān)系，故具有較強(qiáng)的可操作性。

（六）改革方案的科學(xué)性、先進(jìn)性方面

在改革的科學(xué)性與先進(jìn)性方面，方案三的相對(duì)優(yōu)勢(shì)十分明顯。

1、按公共財(cái)政框架建立新的區(qū)與各鎮(zhèn)街財(cái)政體制模式是我區(qū)的必然選擇。

一是方案一與方案二無(wú)法從整體上調(diào)整全區(qū)利益格局并調(diào)整全區(qū)財(cái)政預(yù)算管理的方向。由于全區(qū)（包括區(qū)與各鎮(zhèn)街、鎮(zhèn)街之間）利益格局的形成有其歷史沿襲性，完全圍繞區(qū)與鎮(zhèn)街財(cái)政收入格局實(shí)行體制微調(diào)，或僅僅借助于稅收返還進(jìn)行保存量、調(diào)增量的改革，均難以從根本上改變公共服務(wù)水平與可支配財(cái)力相脫節(jié)的情況，難以找到財(cái)權(quán)與事權(quán)的結(jié)合點(diǎn)，也難以使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各不相同、發(fā)展?jié)摿τ写笥行　⒎侄惐壤嗖顟沂狻⑸鐣?huì)負(fù)擔(dān)有輕有重的全區(qū)各鎮(zhèn)街找到和認(rèn)同調(diào)整體制的共同標(biāo)準(zhǔn)與方法。

二是從我區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)來看，目前個(gè)別鎮(zhèn)街呈現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“成長(zhǎng)期——高速增長(zhǎng)期——平穩(wěn)增長(zhǎng)期”的態(tài)勢(shì)（與此相適應(yīng)，稅收收入由超經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度增長(zhǎng)），從而導(dǎo)致轄區(qū)稅源與事權(quán)負(fù)擔(dān)之間出現(xiàn)不相匹配的現(xiàn)象，在一定程度上代表了今后其他鎮(zhèn)街的可能發(fā)展趨勢(shì)。為此只有按照公共財(cái)政方向調(diào)整現(xiàn)行分稅格局，才能使財(cái)政體制適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的要求。

2、方案三的先進(jìn)性與科學(xué)性主要體現(xiàn)在該方案較好地解決了公共支出體系的劃分問題。

在收入體系的基本框架已建立的基礎(chǔ)上，推進(jìn)收入體制一個(gè)非常重要的前提就是要解決公共支出體系的劃分問題，為此，需要首先解決的問題是合理地定位市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能和財(cái)政支出的范圍。方案三在結(jié)合公共財(cái)政研究的成果和借鑒其他兄弟縣市的公共支出范圍方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)整個(gè)支出體系進(jìn)行了較為科學(xué)的分類，并按照與政府的核心活動(dòng)范圍人密切程度分別給予不同的保障，這一做法既符合公共財(cái)政的基本方向，又兼顧了我區(qū)現(xiàn)階段的具體實(shí)際，具有可操作性。

3、在具體的改革方案設(shè)計(jì)方面，方案三按照新的支出分類方式，綜合使用均值法、回歸法、因素法、滾動(dòng)測(cè)算等方法，有利于建立一套動(dòng)態(tài)的調(diào)控機(jī)制，確保在科學(xué)、合理、客觀地測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)支出的基礎(chǔ)上，使將來的區(qū)與各鎮(zhèn)街財(cái)政體制改革能夠更加符合公共財(cái)政的要求。

4、在體制改革對(duì)財(cái)政管理的導(dǎo)向方面，由于方案三在標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)定與計(jì)算過程中，公共支出得到確保、企業(yè)投入受到壓縮，目前全區(qū)特別是各鎮(zhèn)街政府切實(shí)按照公共財(cái)政的要求制定和執(zhí)行年度預(yù)算已成為共識(shí)，按照公共財(cái)政的方向改革預(yù)算管理、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加快財(cái)政一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出的速度等觀念已普遍被人們接受