人大代表作用原因及對策探討

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人大代表是人民代表大會的主體，各級人大代表肩負著代表人民行使國家權力的神圣職責。改革開放以來，隨著人民代表大會制度的不斷發展和完善，人大代表在政治經濟社會生活等各方面都發揮了重要作用，做出了積極貢獻。但我們也要清醒地看到，對照憲法和法律的規定，與民主法治建設的需要和人民群眾的愿望相比，人大代表在行權履職、發揮作用方面還存在較大差距。本文擬對當前人大代表發揮作用存在的問題、原因以及建立健全代表工作機制，使代表工作進一步走向制度化、規范化、法制化軌道，促進代表作用的有效發揮等方面作一些膚淺的探討。

問題

（一）履職能力偏弱。一是個人素質較低。極少數代表平時不加強學習，沉醉于事務或工作應酬中，對黨的路線、方針、政策了解不夠，理論水平不高，政治敏銳性不強，在人民代表大會會議召開期間或閉會期間，不完全知道自己的權利和義務，人云亦云，是非不清，知情、明政、議事能力不強。二是履職能力較弱。有的代表不理解人大代表是一種職務，忘記了自己是國家權力機關的組成人員，是人民利益和意志的代表者和體現者，是人民群眾呼聲的代言人，沒有使命感和責任感，滿足于做好本職工作，把自己等同于“先進個人”。有的認為行權履職既無報酬，又耗費精力，還會遇到阻力，是費力不討好的事，因而對代表工作不主動、不積極，敷衍了事，能推就推，甚至不參加代表小組活動。有的表達能力差，知情議政水平低，抓不住問題的實質，提不出有建設性的意見和建議，因而當一屆代表，沒有在會上發過一次言，沒有提過一件議案和建議。三是全局觀念較差。極個別人大代表看問題只滿足于自己活動范圍內的小圈子，只看表面現象，不做具體分析，沒有弄清問題的真相和了解到問題的實質就輕率地、不負責任的亂發議論，沒有立足全局去思考問題，一葉障目、不見泰山。

（二）履職氛圍欠濃。一是對代表工作的重視程度不夠。當前社會上一部分人對人大代表的性質、地位、作用了解不多，認識不夠，對人大代表依法履職行權不支持、不理解，甚至挖苦諷刺、故意刁難，一個有利于人大代表充分發揮作用的社會大環境還遠遠沒有形成。有的地方黨組織不重視、不支持人大工作，不善于運用政權組織形式貫徹黨的主張。有的國家機關工作人員缺乏人大意識、公仆意識，不重視人大代表的法定權利，在一定程度上阻礙了代表作用的發揮。二是開展代表活動經費不夠。大多數地方雖然將代表活動經費列入了財政預算，但經費總額偏少，滿足不了代表活動正常開展的需要，尤其是部分鄉鎮人大代表活動經費難以落到實處，工作開展困難。三是對代表工作的宣傳力度不夠。尤其是對選舉法、代表法、監督法等法律法規的宣傳還不到位，對代表工作的性質特點和履行職責較好的代表典型宣傳不夠，沒有營造出代表履職的良好社會輿論氛圍和法制環境。

（三）履職形式單一。一是代表在人民代表大會會議期間履職形式單一。少數代表認為，只要能按照要求出席了人代會，就算盡責履職了。在大會期間，僅僅滿足于“聽聽報告，畫畫圈，投投票”，審議討論時隨大流，人云亦云，很少提出有見地、有針對性的不同意見，甘當“會議代表、掛名代表、舉手代表、啞巴代表”。二是代表在人民代表大會閉會期間履職活動單一。一些代表認為，“代表代表，會后就了”，在大會結束回到原工作崗位后，就忘記了自己的身份和職責，不參加或很少參加代表小組活動；部分代表對閉會期間應該參與哪些活動十分茫然，既不聯系或很少聯系選民和群眾，不了解人民群眾的意愿和呼聲，又不參與或很少參與代表述職、向本級人大及其常委會（主席團）提出各方面的建議、批評和意見、協助本級人民政府推進工作等活動，把人大代表的職責拋諸于腦后。

原因

代表作用難以有效發揮存在的上述問題，原因是多方面的：

（一）代表培訓機制不夠健全。主要表現在三個方面，一是在培訓的組織上比較松散。什么時候培訓，怎樣培訓，培訓哪些內容，隨意性很大。基本上沒有明確專門的培訓機構，也沒有專門的培訓制度，即使有的地方有了培訓制度，也不太健全。大多數地方沒有專門的培訓計劃，也沒有完全落實專項培訓經費。二是在培訓的方式上比較單一。大多數地方對人大代表的培訓都是在人代會前或會后安排半天、一天進行，時間短，效果不是很好。而在日常工作中，也沒有注意將代表培訓與代表視察、代表執法檢查等活動有機結合起來。三是在培訓的內容上不夠全面。缺乏全面性和系統性，一般情況是對人大業務知識培訓得多，對黨和國家的大政方針、政治理論、有關法律法規等知識學習培訓較少。

（二）服務保障措施不夠得力。一是主動接受人大代表監督的意識不夠。有的監督對象缺乏主動接受人大代表監督的正確態度，認為人大代表執行職務是例行公事，僅僅只是說說而已，對人大代表視察、調研等工作應付了事，不認真對待，對提出的建議、批評和意見很難落到實處。二是對人大代表議案、建議、批評和意見的辦理力度不夠。一些地方“一府兩院”及其工作部門在具體承辦過程中，有“推、拖、搪、敷、壓”等現象發生，不與代表面商，不與代表溝通，僅僅滿足于文字回復，不注重實際效果，不注重跟蹤回訪，有的甚至故意非議人大代表。三是對人大代表履職支持不夠。有的單位或鄉鎮對代表工作不夠支持，代表參加活動的時間、精力以及代表履職依法應享有的政治、經濟待遇等得不到應有保障。

（三）監督代表履職不夠到位。對代表履職的考核和監督體系不健全，獎懲措施落實不到位，是導致代表履職責任意識不強的根本原因。目前，一方面，相關法律法規對代表的履職沒有作出定量規定，一些代表認為，代表職務是虛的，有時間有精力就參加，沒時間沒精力就不參加。另一方面，一些地方雖然在建立健全代表履職檔案、進行代表履職測評、建立不履職代表退出機制上作了一些行之有效的探索，但由于沒有形成一整套完善的對代表履職進行考核的具體辦法，因而對監督代表履職仍缺乏力度。

對策

新形勢下，可以從四個方面著力進一步充分發揮人大代表作用：

（一）強化學習培訓，提高代表履職的素質和能力。一要建立健全代表培訓工作機制。要從加強機構、人員、制度和經費等方面入手，建立健全代表培訓機制，制定培訓計劃，加強對代表的培訓力度，提高代表履職能力。二要教育引導代表提高綜合素質。學政治，這是人大代表履行職責的起碼要求，要組織代表認真學習黨的方針、政策，系統學習馬列主義、思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀，不斷提高政策理論水平。學文化，這是人大代表履行職責的基本要求，要引導、鼓勵人大代表，特別是來自基層的人大代表加強文化基礎知識的學習，加強現代社會新知識的學習，不斷拓寬知識面。學業務，這是人大代表履行職責的根本要求，要組織代表重點學習憲法、地方組織法、監督法、選舉法、代表法和人大議事規則等；三要因地制宜多種方式培訓代表。要結合開展代表視察、執法檢查等活動進行培訓；要組織部分代表參加上級人大舉辦的專題培訓班及赴外地考察學習進行培訓；要結合指導代表小組活動開展學習培訓。通過形式多樣的學習培訓，提高人大代表素質，增強人大代表履職意識和能力，自覺做到依法辦事，依法履行職責。

（二）強化服務保障，調動代表履職的積極性和主動性。一是各級人大要切實加強對代表工作的領導，將代表工作納入常委會（主席團）的重要日程定期研究。做到有計劃、有安排、有檢查、有考核、有監督。二是要重視代表聯絡工作機構的建設，配齊配強代表聯絡工作干部，加強與代表的廣泛聯系，認真收集和聽取代表的建議意見，幫助代表解決履職過程中存在的困難和問題，切實做好代表的接待和后勤服務工作，不斷提高服務質量，保持代表履職渠道的暢通，真正使人大常委會（主席團）成為“代表之家”。三是要保證代表工作業務經費的支出，不斷改善代表工作的環境和條件，無固定收入的代表參加人代會和代表活動，要給予誤工補貼，報銷差旅費。四是要為代表活動提供時間保障，要加強與代表所在單位的聯系，請其優先安排代表執行職務的時間，以便代表有充足的時間參加代表活動。五是要拓寬代表知情知政的渠道，為代表行權履職創造條件。如為代表訂閱《中國人大》、《民主法制建設》、《人民權力報》等學習資料，邀請代表參加或列席人大及常委會的各種會議；組織向代表通報人大及其常委會（主席團）、“一府兩院”的工作情況，讓代表及時了解本行政區域經濟社會發展情況。六是要加大代表宣傳力度，充分利用報刊、電視、網絡等新聞媒體，不斷加大對人大制度、代表工作尤其是代表典型事跡的宣傳，激發代表履職熱情，為代表履職營造良好的社會氛圍。

（三）強化活動載體，保證代表履職的平臺和熱情。一要加強制度建設，為代表工作提供制度保證。重點健全和完善代表學習培訓、聯系選民（選舉單位）、視察調研、小組活動、代表述職、創先爭優、辦理代表建議等各項制度，使代表工作有章可循，有制可依。二要抓好代表活動小組建設，使之充滿生機和活力。按照便于組織開展活動的原則，建立代表活動小組。圍繞黨的工作重點和群眾普遍關心的熱點難點問題，制定好各代表小組代表活動方案，采取多種形式，認真組織人大代表開展視察、調查、執法檢查、走訪選民（選舉單位）等活動，廣泛收集社情民意，了解群眾所思、所求、所盼和所難，征求群眾對人大常委會（主席團）和“一府兩院”工作的意見，積極為代表履職搭建平臺。三要對代表提出來的議案、建議、批評和意見及時交“一府兩院”及相關承辦單位辦理，并進行跟蹤監督和檢查，做到該回復的及時回復，該解決的及時解決，確保代表建議和意見落到實處，取得實效。四要堅持和完善人大領導掛點和聯系代表制度，人大常委會領導（主席團成員）要經常深入掛聯單位、部門和基層，走訪人大代表，幫助代表解決工作、生活中的具體問題，指導代表活動，征求代表建議意見，為代表依法履職創造良好條件。

（四）強化監督管理，增強代表履職的責任心和緊迫感。一要建立健全代表履職監督機制。人大常委會（主席團）要通過建立代表履職檔案，如實記錄履職情況，強化代表自我監督；要積極加強人大代表述職活動，引導代表主動聯系選民（選舉單位）、向選民（選舉單位）述職，讓選民（選舉單位）了解自己的履職情況，自覺接受選民（選舉單位）的監督；要通過電視、報刊、網站等媒體，對代表履職情況進行輿論監督。二要建立不履職代表退出機制。除《代表法》規定的條款可以終止代表資格的外，還可以積極探索因不能正確表達民意、不依法履行職責的代表，應當主動辭去代表職務，或選民(選舉單位)也可以罷免其代表資格的機制。三要建立健全代表履職長效機制。建立代表履職考核辦法，根據考核辦法每個年度對代表履職情況進行一次綜合考評。對積極履職的代表，提請黨委或人大進行表彰獎勵。對不能很好履行職責的代表，可進行通報批評或采取退出機制處理，以增強代表履職的責任感和緊迫感，提高代表的履職質量。