能源類境外投資的政策思考

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一、西方發達國家鼓勵資源能源類“對外投資”的政策立法探析

西方發達國家一直在政策立法上重視對“對外投資”的支持。西方國家歷史上就有允許對外投資的傳統，二戰后特別是20世紀60年代以來，隨著國際分工和經濟全球化形勢的發展，西方國家以其跨國公司為載體，推動跨國雙向投資的自由化，鼓勵企業通過開展對外投資開拓國際市場、獲取戰略資源。

在具體支持對外投資的政策立法方面，西方發達國家的促進政策主要包括以下幾個方面：一是，制定專門立法、設立政府專門機構為對外投資提供包括信息、人才培訓、調研經費補助、技術支持等各種服務。如，美國在二戰后通過了《經濟合作法案》、《對外援助法》、《共同安全法》等，設立了經濟合作署，專門負責境外投資事務；韓國20世紀70年代就出臺了專門的《擴大海外投資法案》，1992年頒布了《海外直接投資制度改善法案》和《外匯管理規定修正案》鼓勵企業開展海外投資，后來并依靠互聯網技術組建了海外投資信息系統（OIIS），同時通過大韓貿易投資振興公社、中小企業振興公團為對外投資提供各種信息服務。二是，給予財政、稅收直接支持。如日本的對外投資虧損準備金制度、扣除外國稅額制度等；美國的所得稅、關稅優惠制度。[1]三是，政府或民間機構對對外投資給予積極的信貸、擔保、保險支持。各國相關政府機構主要有：日本的海外經濟合作基金、日本輸出入銀行；韓國進出口銀行；新加坡Teamasek、英聯邦開發公司、英國出口信貸擔保局（ECGD）、美國的海外（私人）投資公司（OPIC）、美國進出口銀行、法國國家銀行和外貿銀行、德國德意志開發公司等。上述機構多以政府財政作為后盾，為對外投資提供咨詢、信貸、風險擔保。典型的民間機構則有日本的海外貿易開發協會、國際協力銀行等。如，韓國進出口銀行對境外投資項目的貸款不僅利率優惠，而且貸款總額甚至最高可達項目投資額的90%。在具體的支持政策方面，日本的對外投資保險制度的發展軌跡較為典型，可以說明該國對對外投資的支持力度不斷加大。1956年，日本的《輸出保險法》將本金、利潤均劃在保險范圍之內，并不斷增加保險險種、擴大保險對象，提高理賠比率，并于1970年實施了單邊保險制度（即是否受理海外投資企業投保不以與東道國訂有雙邊投資保護協定為前提）。

除了對一般性的對外投資的政策支持，基于資源能源類對外投資的特殊重要性，西方發達國家針對資源能源類對外投資制定了專項鼓勵政策。

(一)設立專門機構鼓勵支持資源能源類境外投資。

如，前西德成立聯邦地質調查所（BGR），與那些資源豐富的發展中國家開展探礦合作，多年來在境外礦業投資合作中一直處于“先鋒”和“中心”地位。再如，法國成立了擁有國內外雇員數千人的地址礦物調查所（BRGM）,經常由其出面執行法國的資源政策，政府給予了該組織大量的委托費用。

（二）各國的眾多鼓勵對外投資的政策均重點支持資源能源類對外投資。

1、日本。如，在日本的對外直接投資虧損準備金制度中，專項設立了資源開發投資虧損準備金，如果企業因進行資源能源類境外投資而造成虧損，企業可以獲得項目累計投資額的12%的補貼金額；日本政府成立的日本輸出入銀行對于資源能源項目的貸款利率、貸款期限優惠優于制造業；在日本政府鼓勵技術人才境外調研、培訓的經費補助制度中，其對于境外的礦產資源調研補助專門做了重點規定（明確探礦調研的補助經費為75%，探礦費補助50%）。

2、美國。如，美國進出口銀行設有專項的境外開發資源貸款，用于開發國外的戰略資源。美國支持對外投資的重要機構——1969年設立的美國海外私人投資公司，其為了鼓勵企業在發展中國家獲取礦產資源，在它為海外投資者提供的專項擔保中，特別重視對資源能源類的項目擔保。其為此類海外投資企業提供廣泛的政治風險擔保（包括外匯貨幣不可兌換風險擔保、財產被沒收風險擔保、運營干擾擔保、政治動亂風險擔保，以及由于東道國非法收回或侵犯投資者關于礦產項目的合法權利所造成損失的擔保）。

3、韓國。韓國政府為支持境外資源能源類投資開發，對此出臺了特殊的扶持性優惠措施，出臺了專項的《海外資源開發促進法》，不僅為此類項目提供資金支持，而且采取了包括虧損提留、國外收入所得稅信貸和資源開發項目東道國紅利所得稅減讓甚至完全免稅等眾多措施（依據《關于海外資源開發項目的分配所得免稅的規定》）。如，韓國進出口銀行專門負責海外投資金融支援，特別規定了“主要資源開發支援資金貸款”制度，明確規定：如果企業進行的海外資源能源開發符合政府資源開發計劃及政策方針，則主管部門可以出具附有資源需求意見的推薦書或許可書，進出口銀行可依此給予貸款（貸款條件非常優惠，期限高達20年、額度達所需資金的70%、利率為8%）。

總之，世界經驗表明，企業在跨國投資初期的成功往往離不開母國政府的政策支持，資源能源類的跨國投資尤其如此，我國應當全面系統的學習和借鑒國際經驗，促進我國的資源能源類境外投資。

二、關于進一步支持我國的資源能源類境外投資的政策建議

（一）我國近期出臺的支持資源能源類境外投資的政策措施。

近年來，鑒于國內部分礦產資源供應保障不足的現狀，我國在財政、產業導向、信貸等領域已經陸續出臺了多項政策措施，積極鼓勵企業開展資源能源類境外投資。如，2003年，商務部、國土資源部協商設立了“境外礦產資源勘查開發專項資金”（財政部隨之于2005年制定了《國外礦產資源風險勘查專項資金管理暫行辦法》），商務部制定出臺了在“中非合作論壇”框架下促進對非洲資源開發合作的政策措施。2004年10月，財政部、商務部聯合發出了《關于做好2004年資源類境外投資和對外經濟合作項目前期費用扶持有關問題的通知》。2005年12月，財政部、商務部依據《預算法》和財政預算管理的有關規定，制定了《對外經濟技術合作專項資金管理辦法》，該項政策根據年度預算安排和國家產業政策導向，使資源能源類境外投資列為年度專項資金重點支持領域和范圍成為定例。另外，在我國已經出臺的有關鼓勵境外投資的產業指導政策、信貸政策諸多具體政策中,均將資源能源類境外投資列為“重點支持”的產業項目，給予了優先優惠待遇。

2008年爆發金融危機以來，我國在政策導向上進一步加強了對資源能源類境外投資的鼓勵和支持。2009年2月，國家能源局領導在該局成立以來的第一次全國能源工作會議上指出，今后要“加強國際能源合作。加強國際能源對話交流，充分發揮雙邊和多邊能源合作機制的作用，繼續深化與國際能源組織的合作，加強同能源資源國以及其他能源生產國的務實合作。”國家能源局提出，利用外匯儲備設立海外能源勘探開發基金，以支持石油企業開拓海外資源。在國家能源局的2009～2011年油氣行業發展規劃中，為鼓勵企業開展海外資源開發和并購，對重大境外能源投資項目予以貸款貼息、優惠貸款和提高財政注資比例等支持政策，修改完善境外油氣資源開發協調機制。抓緊與有關國家簽訂投資保護、避免雙重征稅、司法協助等政府間雙邊協定。[2]規劃還提出，未來三年，將擴大能源企業通過債券、上市等方法，推動建立能源產業發展基金，促進能源投資多元化；設立石油儲備、能源風險勘探、煤層氣開發利用等政府性專項基金。[3]

另外，2009年初，在我國國務院公布的十大產業調整和振興規劃中就包括了鋼鐵、有色金屬、石化等資源能源類產業。

2009年3月20日，國務院正式《鋼鐵產業調整和振興規劃》，提出，堅持充分利用兩個市場、兩種資源，抓住機遇，積極實施“走出去”戰略。鼓勵有條件的大型企業到國外獨資或合資辦礦，組織實施好已經開展前期工作的境外礦產資源項目。進一步簡化項目審批程序，完善信貸、外匯、財稅、人員出入境等政策措施。支持符合準入條件的重點骨干企業到境外開展資源勘探、開發、技術合作和對外并購。充分利用境外礦產資源權益投資專項資金、對外經濟技術合作專項資金和國外礦產資源風險勘探專項資金，支持企業實施“走出去”戰略，增強資源保障能力。

2009年5月11日，國務院出臺《有色金屬產業調整和振興規劃》，明確規定，支持企業“走出去”到海外開發資源。加大境外資源開發力度，支持具備條件的企業到境外獨資或合資辦礦。引導企業遵守所在國的法律法規，尊重所在國的文化傳統和生活習慣，履行必要的社會責任，促進當地就業和經濟社會發展，實現互利共贏。組織實施好有關境外投資項目。支持骨干企業通過多種方式，按照互利共贏原則，加強國際合作，提高資源保障能力；簡化境外項目審批程序，完善信貸、外匯、保險、財稅、人員出入境等政策措施；加強境外資產的經營管理，切實防范和化解風險；嚴格境外資源開發企業準入條件，對符合準入條件的骨干企業，在境外資源開發項目的資本金注入、外匯使用等方面給予支持。

2009年5月18，國務院出臺《石化產業調整和振興規劃》，指出，要積極實施“走出去”戰略，支持國內有實力的企業開展境外資源開發。加強引導，簡化審批手續，完善信貸、外匯、稅收等措施，支持符合條件的企業開展境外資源勘探和開發。

（二）關于進一步支持我國的資源能源類境外投資的具體政策建議。

具體來說，筆者認為，今后我國還應著重繼續完善以下幾個方面的資源能源類境外投資政策：

1、建議在各層面的基本立法中，繼續明確和強化支持資源能源類境外投資。

如，在將來制定的《對外投資法》、《對外援助法》、《對外投資促進法》、《對外投資保險法》中及今后修訂《礦產資源法》、《能源法》時，均應當明確將資源能源類的境外投資列為重點支持對象（即將現行的部門出臺的產業政策導向上升為基本法律，以增加權威性）。今后，國家發改委、商務部、外管局、稅務總局等相關部門及國家政策性信貸、保險等金融部門，應加大力度進行研究，依據國內外經驗，制定出臺更加系統詳細的資源能源類境外投資支持政策，以確保我國的資源保障及戰略目標實現。如，對資源能源類境外投資項目的產品進口，應使其享受比一般進口貿易更加優惠的關稅、增值稅。

2、建議盡快發展完善境外投資保險制度，為我國的資源能源類境外投資提供風險保障。

境外投資，特別是資源能源類的境外投資在企業經營過程中面臨政治的、法律的諸多風險，且此類項目往往投資巨大，企業自身難以承受相關風險，尤其是我國在境外能夠獲取的資源能源大多分布于政治經濟不穩定的敏感地區，因此，我國必須盡快建立系統完備的境外直接投資保險制度，通過投保制度來轉移和降低企業的境外投資風險。

當前，我國雖然已經于2001年成立了專業的政策性金融機構——“中國出口信用保險公司”作為化解中國企業“走出去”面臨的風險的專門機構，從事出口貿易和境外投資的保險，但其實力和公司成立目的均難以滿足我國的資源能源類境外投資項目的保險需求。[4]另外，雖然我國于1988年4月28日和4月30日分別簽署、核準了《漢城公約》，成為多邊投資擔保機構的創始成員之一，從此我國的海外投資者可以向公約設立的多邊投資擔保機構（MultilateralInvestmentGuaranteeAgency，簡稱MIGA）投保政治風險，但是，按MIGA的規則，在投保政治風險時，合格的東道國只能是發展中國家，其并不能覆蓋我國在發達國家投資的風險。[5]

因此，我們必須借鑒國外經驗，盡快建立起完善的境外投資保險制度，明確只要是“合格的投資”、“合格的投資者”、“合格的東道國”，就允許其進行政治風險等風險的投保，特別是為鼓勵資源能源類的境外投資，保險公司應當承擔較高額度（如有些項目應該可以達到90%）的風險損失，以化解潛在的境外投資風險，消除企業境外投資的顧慮。

3、建議盡快設立專項基金，支持我國的資源能源類境外投資。

近年來，我國中央財力雄厚，擁有約2萬億美元的巨額外匯儲備。鑒于我國礦產資源保障不足的現狀，我國與其將大量外匯儲備用以購買外國國債，[6]不如從中提取一定比例的外匯儲備用于設立海外資源勘探開發專項基金，[7]支持我國的資源能源類企業開展對外投資（不包括投機），獲取海外礦產資源，滿足國內的資源供應需求。筆者認為，這樣做具有兩方面的好處：一是可以促進我國實現國家資源能源安全保障戰略；二是可以有效規避外匯貶值的風險，實現外匯儲備多元化及其保值增值。[8]在專項基金成立之前，為又好又快地利用好我國的外匯儲備，我國可以首先嘗試向中央國有企業出售或借出外匯，支持央企抓住當前全球資源能源類資產價格處于相對低位的歷史機遇，到海外開展資源能源類投資。2007年5月，我國國家開發銀行獨資注冊成立了“中非發展基金有限公司”（注冊資本將逐漸由10億美元增至30億美元，最終達到50億美元），以股權或準股權的投資方式支持我國企業到非洲進行投資，為我國設立資源能源類境外投資基金提供了經驗。[9]

4、建議國家盡快完善擴大資源收儲制度，為成功開展資源能源類境外投資建立穩固的“大后方”

進入21世紀，隨著世界經濟水平的不斷發展，從中長期來看，全球對資源的需求不斷增加，導致國際礦產品價格大幅波動，市場競爭日趨激烈復雜。就目前情況而言，我國有效應對資源供應中斷和重大突發事件的預警應急能力較弱，礦產資源安全供應面臨較大的挑戰。依據美國、日本等發達國家的先進經驗，建立完善的資源戰略儲備制度能夠有效應對我國資源保障不足的風險。在前文所述我國國務院近期的多個產業調整和振興規劃中，均提到了要進一步完善相關礦產資源收儲制度。當前，我國實行的是全球化背景下的開放型經濟，影響經濟運行的因素錯綜復雜，非常可能產生風險,我們要盡早和充分做好應對準備。要有必要的物質準備，抓緊做好重要戰略性產品的儲備,以增強我們對國際市場重要變化的承受能力。[10]筆者認為，當前我國盡快應加大投入，擴大資源收儲規模及品種。不僅收儲原油，更要收儲成品油；不僅收儲能源，也要擴大收儲有色金屬和鐵礦石等資源。

實際上，建立完善的資源收儲制度，不僅能夠降低國際資源市場價格波動對我國的影響，緩沖資源領域的對外依存壓力，也能夠使我國企業在開展資源能源類境外直接投資時具有更大的回旋余地，因為完備的收儲制度將成為我們穩固的“大后方”，使得我們參與“爭奪礦產資源”的境外投資不再是“沒有退路的背水一戰”，從而才可能“從容不迫”地與資源所有者持續談判，最終以合理的價格等條件成功獲取資源權益。

5、建議我國加快規范資源能源的外資準入及其出口制度，依照國際慣例合理對等地對待“引進來的外資”和“走出去的內資”。我國古語有云：“欲取之，必先予之”、“己所不欲，勿施于人”，我國政府和民眾也應以理性開放的態度平等對待外國來華的礦產資源能源類投資者。我國部分種類的礦產資源儲量豐富（如稀土、焦炭、鋁釩土等礦產），也是資源能源類跨國公司的重點投資區域之一。因此，在資源能源類跨國投資領域，我國不僅是投資母國同時也是東道國。當今世界是一個全球化的時代，各國之間的經濟合作頻繁，正在實施改革開放國策的我國政府和民眾也應以開放、合作的心態對待外來投資者（無論投資者來自發達國家抑或是發展中國家），對外來投資者不排斥、不歧視，而是應積極進行立法規范，給予其相應待遇，這樣做不僅符合國際法上的對等原則，同時也不違背我國作為母國和東道國雙重身份的利益需要，更有利于為我國的資源能源類境外投資創造良好的國際環境。從而實現“引進來”與“走出去”的相互融合。[11]因此，筆者不贊同嚴格限制“外資進入我國的資源能源開發領域”及嚴格限制出口的觀點，[12]應多從我國產業內部整合規范的角度考慮解決問題，而不是單純限制外資和出口；另外，從雙向考慮問題的角度（即，除了引入外資角度，還需要考慮我國的對外資源能源類投資的發展），我國也應當盡量遵循國際慣例，避免“授人以柄”，否則必將影響我國的資源能源類境外投資的國際環境。

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[1]在美國國內，美國企業的境外投資收入稅率一般要比境內投資收入的稅率低15%-20%。

[2]《考慮動用2兆美元設海外能源勘探開發基金支持油企進行戰略并購》，來源：《香港工商時報》，2009-2-18第005版。

[3]《中國擬以外儲支持海外找油》，來源：《香港信報》，2009-2-18第005版。

[4]據筆者了解，中國出口信用保險公司當前主要工作重點還是在于從事與出口有關的保險業務，公司成立以來所承保的境外投資項目政治風險數量有限。筆者建議我國今后應當設立專門的境外投資保險公司。

[5]據筆者了解，截至2006年，我國還沒有境外投資企業在MIGA使用該多邊投資保險。

[6]截至2008年底，我國外匯儲備達1.946萬億美元。自2008年9月起我國取代日本成為美國國債的最大持有國。根據美國財政部網站公布的數據，截止2009年4月底，中國持有的美國國債為7635億美元。

[7]筆者建議，專項基金的設立可以仿照我國已經成立的主權投資基金——中國投資公司的設立模式（中投公司的成立模式為：由財政部發行2000億美元的特別國債購買我國的外匯儲備，然后注入中投公司作為資本金）。

[8]在2009年召開的全國能源工作會議上，國家有關部門已經研究了提取部分外匯儲備設立專項基金的問題。

[9]1998年之后，國家開發銀行陸續與國內外相關機構合資設立了中瑞合作基金、中國-東盟中小企業投資基金、中國-比利時直接股權投資基金。

[10]江小涓：《利用經濟全球化提供的機遇，促進我國經濟發展》，載《山西財經大學學報》，2004年2月第26卷第1期第7頁。

[11]邢厚媛：《“引進來”與“走出去”應相互融合》，載《中國外資》，2008年第2期總第173期第11頁。

[12]近年來，我國出臺了一些對稀土、焦炭、鋁釩土等稀有資源產品出口的關稅新規（如，2006年11月，我國新加對稀土氧化物征收10%的出口關稅，引起歐盟和美國的不滿）。國務院發展研究中心對外經濟研究部副部長趙晉平研究員認為，“金融危機當前，各國為了發展經濟，對于資源的需要更加迫切。中國此舉的初衷是為了更好地解決國內資源匱乏和環境的問題。中國是資源匱乏的國家，考慮到中國的當前形勢，我們的產業面臨轉型升級和產業結構調整，一方面受資源的匱乏制約，一方面又受環境的約束，所以中國要從根源上保護稀有金屬礦產資源。”“提高資源利用率，加大對稀有金屬資源進出口的宏觀調控和管理，尤其是有戰略意義的優勢稀有金屬資源，提高出口關稅，實行配額管理，嚴格控制出口總量是非常必要的。”（參見《中國經營報》，作者：黃康、周麗敏，2009年6月）。然而，筆者認為，在當前國際上還沒有達成統一的多邊投資協定的情況下，雖然我國限制稀土等礦產品的外資投資和出口并不違反WTO，但我國應當充分注意到，我國對資源能源類外資采取限制態度，極有可能影響到我國的資源能源類境外投資能否順利進行，正所謂“殺敵一千，自損八百”，因為此類限制性政策是一柄雙刃劍。